高雄高等行政法院判決
99年度訴字第505號民國99年12月7日辯論終結原 告 台南縣永康市公所代 表 人 李坤煌訴訟代理人 黃廸南
毛孝慈被 告 台南縣政府代 表 人 蘇煥智訴訟代理人 鄭伊峻
邱淑華蔡孟儒上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國99年7月28日台內訴字第0990067795號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告遭民眾檢舉於台南縣永康市○○段315、327、331及332地號公有土地（編定為乙種工業區土地，下稱系爭土地），違規設置木球場，經被告於民國98年9月1日派員赴現場會勘，發現現場立有「永康市木球場」招牌，並設有管理室，認定係作木球場及其管理室使用。被告即以98年10月27日府城都字第0980259500號函通知原告於文到7日內陳述意見，經原告以98年11月10日所都發字第0980045438號函向被告提出意見陳述，被告認原告於都市計畫乙種工業區內土地未經申請核准逕作運動設施使用，已違反都市計畫法台灣省施行細則（下稱施行細則）第18條規定，遂依都市計畫法第79條第1項規定，以99年2月9日府城都字第0990035950號處分書裁處原告新台幣（下同）6萬元罰鍰，並責其應立即停止使用。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張︰
（一）由於永康市發展快速，公園綠地極為缺乏，在公地公用原則及配合被告當時「清潔、秩序、綠美化」之政策下，致力尋求環境景觀不佳地區施以簡易綠美化等景觀改善工作。系爭土地本為閒置土地，惟面積廣大（共計5,719.54平方公尺），在長期無處分、利用之情形下，地面雜草叢生、垃圾廢棄物任意堆置，並衍生衛生及治安問題，又遭違建戶違法占用，經原告檢討該大面積市有土地綠美化利用可行性，再經訴訟強制違建戶搬遷後，始於94年間經原告編列經費進行簡易綠美化工程，並於95年間完成後，開放給不特定民眾前往進行不特定之活動休憩之用，並設置管理室善盡管理維護之責，對於增加永康市綠地面積、美化環境景觀、提供地區民眾充分休憩活動空間，對於環境景觀改善之效果卓著。
（二）被告於98年9月1日至現地稽查後，未查明現場之使用情形，即以現場立有「永康市木球場」標示牌及管理室，逕認定係作為木球場及其管理室使用，並認定木球場之使用屬於施行細則第18條第2項第4款第3目所稱一般商業設施之運動休閒設施，續以「設施未依法申請核准使用」而依第18條第3項規定予以裁罰。惟該施行細則第18條規定如於乙種工業區土地申請工業使用，係供公害輕微之工廠與其必要附屬設施及工業發展有關設施使用為主，並以負面列舉方式明定限制之建築及使用，但空地綠美化並非屬發生公害，須公告限制之土地使用，原處分實有違誤。
（三）又按上開施行細則第18條第2項第4款所稱一般商業設施之運動休閒設施，依「台南縣都市計畫甲、乙種工業區申請設置公共服務設施及公用事業設施暨一般商業設施總量管制審查作業要點」（下稱作業要點）使用細目之規定係指「休閒活動場館業」「競技及休閒體育場館業」，其使用面積不得超過該工業區總面積10％運動整場館經營。但原告基於地區公益，將系爭土地進行簡易綠美化後，開放民眾休閒遊憩，而因系爭土地留設大片草地，部分民眾遂在此從事木球運動，並釘上木樁球門，此即原告於陳述意見時所稱之「設置臨時性木球設施」。此係在不影響他人休閒使用權益下，增加可從事休閒活動之多樣性。被告將民眾從事此活動遽引為「休閒活動場館業」「競技及休閒體育場館業」之一般商業活動，顯有過當。
（四）原告在管理上，除編列預算外，並無設置場館，亦從未從事商業行為及營利收益使用，更與屬「工業區內設置一般商業設施（運動休閒設施）」之營業行為大相逕庭。
（五）依被告98年12月23日府城都字第0980297363號函說明三之意旨，被告係以稽查時所見木球場標示牌，認定其為「招牌」，進而認定為「工業區內設置之一般商業設施（運動休閒設施）」而作成裁罰。但該綠美化土地係經原告整理美化後，希冀明確標示該地綠美化成果且可提供休憩活動，又考量木球活動是一種由國人自行發明之新興運動，任何平坦的草地皆能成為運動場地，以該綠美化土地工程時未有明顯標示名稱，原告嗣於辦理大型活動時，才設置該標示牌使民眾易於尋找辨識，絕非如被告所認定之營業用招牌，卻因而滋生無謂困擾，原告業已將該標示牌拆除等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
（一）被告係因民眾檢舉原告於系爭土地違規設置木球場，經被告於98年9月1日前往勘查，發現係作為木球場及其管理室使用，而該設施並未依法向被告申請核准使用，確已違反上開施行細則第18條第3項規定，原處分並無違誤。
（二）依上開施行細則第18條第2項規定，係將「運動設施」歸類至「一般商業設施」，有關運動設施是否須以具有商業行為為限，及如屬當地鄉鎮市公所設立之運動設施，未具商業營利之性質者，得否適用該規定申請核准使用乙節，經被告以98年10月5日府城都字第0980238303號函請內政部釋示，案經內政部營建署以98年10月13日營授辦城字第0983580944號函復略以：「‧‧‧經查上開細則條文係僅就容許使用項目予以規範尚與是否具有商業營利性質無涉‧‧‧。」是於乙種工業區設置運動設施，雖未從事商業行為及營利收益者，仍應依該施行細則第18條第3項及作業要點規定申請，並經核准後始得設置。
（三）被告於98年9月1日前往勘查，現場除大面積草地植栽綠美化外，並有一間磚造管理室，且於入口處豎立有「永康市木球場」之招牌。會勘時雖未察見民眾從事木球運動，且因木球係屬戶外運動，無運動場館設施，但因該場地豎立永康市木球場之招牌及管理室，會勘人員據此認定該場地係作為木球場使用，並無違誤等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、前揭事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有被告98年9月3日府城都字第0980209859號函（附會勘紀錄、照片）、98年10月5日府城都字第0980238303號函、98年10月27日府城都字第0980259500號函、98年12月23日府城都字第0980297363號函、99年2月9日府城都字第0990035950號行政處分書（下稱原處分）暨行政罰鍰繳款書、內政部營建署98年10月13日營授辦城字第0983580944號函、原告98年11月10日所都發字第0980045438號函、訴願書、起訴狀附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告以原處分裁處原告6萬元罰鍰，是否合法？茲分述如下：
（一）按都市計畫法第32條規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第36條規定：「工業區為促進工業發展而劃定，其土地及建築物，以供工業使用為主；具有危險性及公害之工廠，應特別指定工業區建築之。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」次按，施行細則第18條第1項、第2項第4款第3目及第3項前段分別規定：「乙種工業區以供公害輕微之工廠與其必要附屬設施，及工業發展有關設施使用為主，不得為下列建築物及土地之使用。但公共服務設施及公用事業設施、一般商業設施，不在此限：‧‧‧。」「前項所稱工廠必要附屬設施、工業發展有關設施、公共服務設施及公用事業設施、一般商業設施，係指下列設施：‧‧‧四、一般商業設施：‧‧‧（三）運動設施：其使用土地總面積不得超過該工業區總面積百分之10。」「前項第1款至第4款之設施，應經縣（市）政府審查核准後，始得建築‧‧‧。」是土地經編定為乙種工業區者，其使用以供公害輕微之工廠與其必要附屬設施，及工業發展有關設施使用為主，且不得為上開施行細則第18條第1項各款所列建築物及土地之使用；但屬於一般商業設施之運動設施者，經申請縣（市）政府審查核准後，亦得使用乙種工業區土地，惟其使用土地總面積不得超過該工業區總面積百分之10。如違反前揭乙種工業區土地之使用限制者，得依都市計畫法第79條第1項規定裁處罰鍰並勒令停止使用。
（二）經查，系爭土地其土地使用分區經編定為乙種工業區乙節，為兩造所不爭執（本院99年12月7日言詞辯論筆錄第3頁參照），並有原告98年11月10日所都發字第0980045438號函及被告98年9月3日府城都字第0980209859號函（附會勘紀錄、照片）附原處分卷可稽，是原告就系爭土地之使用即應受前揭都市計畫法及上開施行細則規定之限制。惟原告遭民眾檢舉於系爭土地違規設置木球場，經被告於98年9月1日派員會勘，並作成會勘結論略以：「案內土地係位屬『永康六甲頂都市計畫（六甲頂地區）』之乙種工業區，現場作為木球場及其管理室使用。」有上開會勘紀錄及現場照片附原處分卷可稽。原告於本院99年11月9日行準備程序時亦陳稱：「土地是屬於原告公所所有，我們有發包工程做綠美化來使用‧‧‧。」「（小房是作什麼？）管理室及廁所‧‧‧。」「（有無開放時間？）96年開放到現在‧‧‧。」「（其餘開放時間為何？）平常都有，有申請就開放，無申請就圍起來。但後牆可以進出。」「（進出做什麼使用？）休閒使用，跑步、溜狗或當作木球場使用。」嗣於本院前揭言詞辯論時並自承：「（現況係木球場，原告有無爭執？）可以做木球場使用‧‧‧。」「（會勘記錄有豎立永康市木球場招牌之照片，有無意見？）沒有。」「（本件原告有無申請？）沒有。」亦有該準備程序及言詞辯論筆錄可稽，足認原告確未向被告申請核准，即於系爭土地設置運動設施（一般商業設施）使用之事實。準此，被告認原告已違反乙種工業區土地之使用限制，爰依都市計畫法第79條第1項規定，裁處原告6萬元罰鍰，並責其應立即停止使用，揆諸前揭法令規定，即無不合。
（三）原告雖執前詞以為爭執，主張其將系爭土地規劃作綠地及木球場使用，係為美化環境提供民眾休憩使用，非供營利及從事商業行為云云。惟依內政部營建署98年10月13日營授辦城字第0983580944號函釋略以：「主旨：有關都市計畫法台灣省施行細則第18條第2項第4款規定之一般商業設施，其中第3目運動休閒設施是否須以具有商業行為為限疑義乙案，經查上開細則條文係僅就容許使用項目予以規範尚與是否具有商業營利性質無涉‧‧‧。」上開函釋係內政部基於職權，為執行施行細則規定所為解釋，並未逾越該施行細則第18條第2項第4款之規定，自得援用。故無論運動設施是否具有商業營利之性質，均應先申請核准後始得使用乙種工業區土地。況前揭施行細則第18條規定，係限制乙種工業區土地之使用，須以供作公害輕微之工廠與其必要附屬設施及工業發展有關設施為主，且不得為該施行細則第18條第1項各款所列建築物及土地之使用，僅例外於土地係作為公共服務設施及公用事業設施或一般商業設施之使用時，始解除其使用限制。換言之，該施行細則第18條第1項但書之「公共服務設施及公用事業設施」及「一般商業設施」係容許使用乙種工業區土地之要件；若非作為這兩種用途之使用，仍不得以乙種工業區土地為「公害輕微之工廠與其必要附屬設施」或「工業發展有關設施」以外之使用。準此，原告主張系爭土地非供營利及從事商業行為，不符合施行細則第18條所規定一般商業設施之運動設施，應不受乙種工業區土地使用之限制云云，顯有誤解，亦不可採。
（四）原告復爭執空地之綠化、美化並未發生公害，非屬該施行細則第18條公告限制土地使用之範圍云云。惟如前述，編定乙種工業區之目的，係為提供給「公害輕微之工廠與其必要附屬設施」或「工業發展有關設施」使用，非謂使用未發生公害者，即可不受乙種工業區使用分區之限制，原告之主張顯有誤解。況且，依都市計畫法第42條第1項第1款及第2項規定：「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地‧‧‧。」「前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地。」第45條規定：「公園、體育場所、綠地、廣場及兒童遊樂場，應依計畫人口密度及自然環境，作有系統之布置，除具有特殊情形外，其占用土地總面積不得少於全部計畫面積百分之10。」是都市計畫地區範圍內之公園、綠地等公共設施，應視實際情況，依計畫人口密度及自然環境，作有系統之布置，且公共設施用地應先依都市計畫法預為規定（土地法第90條參照），仍不得任意在其他土地使用分區設置公園、綠地等公共設施。經查，原告自承係因台南縣永康市公園、綠地缺乏，始於系爭土地實施簡易綠美化等景觀改善工程，且觀諸原告於系爭土地種植草皮及樹木、豎立招牌、設置伸縮鐵門，並興建管理室，足認原告亦有以系爭土地作為公園、綠地使用之目的，則原告仍應依上開土地法及都市計畫法規定設置公共設施用地後始得為之。是以，原告爭執其於系爭空地實施綠化、美化工程，即不受上開施行細則第18條之乙種工業區使用分區之限制云云，亦有誤會，不能採取。
五、綜上所述，原告主張均不可採，被告以原告違反施行細則第18條第1項、第2項第4款第3目及第3項規定，而依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分裁處原告6萬元罰鍰，並勒令停止使用無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告提起本件行政訴訟訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其他攻擊防禦方法，核與判決之結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 21 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 戴 見 草法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 12 月 21 日
書記官 宋 鑠 瑾