高雄高等行政法院判決
99年度訴字第516號民國100年3月23日辯論終結原 告 經濟部加工出口區管理處代 表 人 沈榮津訴訟代理人 周崇賢 律師被 告 高雄市政府代 表 人 陳 菊 市長訴訟代理人 江大寧 律師上列當事人間使用費事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文被告應給付原告新臺幣27,838,500元，及自民國99年1月7日起至清償日止，按年息5％計算之利息。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）本件原告代表人原為歐嘉瑞，於民國99年5月25日變更為沈榮津，並具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
（二）查高雄市與高雄縣於99年12月25日合併改制為新直轄市，而改制後之「高雄市」，在定位上，並非原直轄市（高雄市）之擴大，而係新直轄市之成立。準此，本件被告原直轄市機關高雄市政府即應由縣市合併改制後之新直轄市機關高雄市政府承受訴訟，茲合併改制後之高雄市政府及代表人陳菊市長於本件訴訟繫屬中聲明承受訴訟，應予准許。
二、事實概要：緣被告為加速完成高雄市○○區○○路之開闢，於92年10月1日以高市府工新字第0920053097號函請原告同意先行提供其所管理之坐落高雄市○○區○○段○○段559-
1、559-2、641、642、644、646、652、653、756、756-1地號等10筆國有土地中面積8,310平方公尺部分（下稱系爭土地），作為施工之用，並表示相關撥用經費將由被告所屬捷運局向行政院報核支應，倘無法由捷運相關費用支付，被告自94年度起將依「地方政府有償撥用公有土地分期付款執行要點」（下稱分期付款執行要點）規定，分5年5期編列預算辦理撥用手續，原告乃於92年10月17日以經加二建字第09200095540號函復被告，表示同意依被告建議之方式辦理，並在被告辦理有償撥用系爭土地前先行提供該土地供被告使用。詎被告於使用系爭土地後，未依國有財產法第36條第2項、第38條第2項之規定，報請權屬機關同意或核定撥用手續，亦未依分期付款執行要點第3、4點之規定，向權屬機關提報列明清償年限及每年清償金額之撥用計畫書，及經民意機關同意分期編列預算繳納撥用金，故被告自94年起使用系爭土地，已不存在法律上原因，並受有5年之相當租金之利益計新臺幣（下同）27,838,500元，原告遂依民法第179條規定，向臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）提起民事訴訟，嗣經該院認本件乃屬公法事件，遂以99年度重訴字第75號民事裁定移送本院審理。
三、本件原告主張：
（一）本件被告前為加速完成高雄市○○區○○路之開闢，於92年10月1日以自94年度起將依分期付款執行要點規定，分5年5期編列預算辦理撥用手續為由，函請原告同意先行提供系爭土地及地上物拆遷以供施工，經原告於92年10月17日以經加二建字第09200095540號函復被告，有關土地有償撥用方式，同意依被告建議方式辦理。按國有財產法第36條第2項、第38條第2項規定意旨，公務用、公共用財產之變更用途與相互交換使用及非公用財產類之不動產辦理撥用，應徵得財政部同意或層轉行政院核定，因本件系爭土地有償撥用迄未經被告報請權屬機關同意或核定，且被告迄未依分期付款執行要點第3、4點規定，向權屬機關提報列明清償年限及每年清償全額之撥用計畫書，及經民意機關同意分期編列預算繳付價金，故被告使用系爭土地，自94年度起已無法律上之原因。
（二）按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」為民法第179條所明定。次按「依不當得利之法則請求返還不當得利，以無法律上之原因而受利益，致他人受有損害為其要件，故其得請求返還之範圍，應以對方所受之利益為度，非以請求人所受損害若干為準，無權占有他人土地，可能獲得相當於租金之利益為社會通常之觀念，是被上訴人抗辯其占有系爭土地所得之利益，僅相當於法定最高限額租金之數額，尚屬可採。」最高法院61年度臺上字第1695號判例著有明文。又系爭土地93年1月起之公告現值為12,800元/㎡，自96年1月起調漲為13,800元/㎡，是被告應給付原告94年至98年之土地使用費計27,838,500元（8,310㎡12,800元/㎡5％2年＋8,310㎡13,800元/㎡5％3年）。
（三）原告提供系爭土地供被告使用係附條件之同意行為，法律上之評價應為附解除條件之法律行為：
1.依高雄市政府92年10月1日高市府工新字第0920053097號函之意旨，被告係以有償撥用國有土地之名義，並以「此經費將由本府捷運局向行政院報核支應，倘無法由捷運相關費用支付，本府自94年度起將依『地方政府有償撥用公有土地分期付款執行要點』規定，分5年5期編列預算辦理撥用手續」等由，函請原告先行提供系爭土地以供施工，而原告於92年10月17日以經加二建字第09200095540號函復略以：「說明：‧‧‧二、本處同意先行提供土地供貴府興闢加昌路拓寬工程使用，至於土地有償撥用方式（包括既成道路），同意依貴府建議方式辦理。」等語，實為附條件之同意行為，亦即此項同意被告使用系爭土地之行為，乃是基於被告擬以捷運經費撥付，或自94年度起分5年編列預算並完成國有土地撥用程序，則原告同意被告無償使用系爭土地至完成土地撥用程序時為止。
2.原告上開復函所蘊含之實意在於被告如未完成所承諾之付款或國有土地撥用行為，即當然不同意繼續讓被告無償使用；被告前無償使用系爭土地，核屬事後無法律上原因之不當得利行為，故無須終止或解除契約，即可請求被告負擔不當得利之法律責任。此由該復函實具附解除條件之法律行為之性質觀之，至為明顯。
（四）原告所得請求相當於租金損失之不當得利，其租金率應以5％計算：
1.本件為國有公用土地有償撥用所衍生相當於租金損失之不當得利爭執，應依財政部98年7月3日訂頒之「國有公用不動產收益原則」，以當期土地申報地價總額乘以5％為基地年租金；至於行政院82年4月23日訂定（93年12月2日修正）之「國有出租基地租金率調整方案」，依實務上運作情形，第1點係規定國有土地之租金率，一律依照土地申報地價年息5％計算租金，與上開國有公用不動產收益原則相同；第2點乃針對國有非公用土地之租金率而為規定，依前述租金額60％計收租金，此由其所列各款所稱「作事業目的使用者」「館舍及外僑學校使用者」「作自用住宅使用者」「獎勵民間投資興辦公共設施使用者」及「與農業經營不可分離之土地」等，均具非公用財產之特性即明。
2.又「大眾捷運系統需用之土地，得依法徵收或撥用之。」為大眾捷運法第6條所明定。是本件被告以撥用名義取得使用之系爭土地，仍作公用土地使用至明，故原告相當於不當得利租金之租金率，應以5％計算。另系爭土地為國有公用土地，與被告所提「高雄市市有土地租金率計收規定」無涉，併此說明等情。並聲明求為判決被告應給付原告27,838,500元，及自99年1月7日起至清償日止，按年息5％計算之利息。
四、被告則以：
（一）被告尚未同意給付土地撥用之對價：
1.按分期付款執行要點第3點規定：「地方政府依各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則有償撥用公有不動產，經徵得民意機關同意分期編列預算繳付價金後，得分期付款辦理撥用，並免計利息。但未於約定期限內繳清當期應付價金者，按應付價金之2％年利率加計遲延利息。」足見：（1）該要點之用語為「得」，表示是否選擇有償撥用須視個案中之有關機關去抉擇，並非當然非有償撥用不可。而實務上確實有多種解決方案，例如容積移轉等方式，分期付款只是其中一個選項，仍須視個案中之機關如何商討、抉擇。（2）再者，要點中之用語為「約定」，表示必須兩個機關意思表示一致、達成共識才算成立，如果一方主張分期付款另一方未同意，則意思表示未一致，尚未成立有效之約定。
2.本件兩造確實有討論過是否要以分期付款之方式，惟未能達成共識，亦即意思表示未一致，此由92年8月18日92年度楠梓加昌路開闢工程用地撥用及開闢事宜協調會紀錄之結論：「（三）有關既成道路加工區建議一併撥用事宜，因本府已供作公眾通行道路未徵收補償案件，經清查後需優先辦理私有土地部分，所需補償費金額龐大，本府目前實無法負荷，中央正研擬可行方案後再據以辦理，‧‧‧。」足見雙方仍在討論可行方案為何，並未具體決議以分期付款之方式為之。
（二）成立分期付款之有償撥用之要件未成立：按前開分期付款執行要點第3點規定，必須徵得民意機關同意，並編列預算後才算成立。查，本件高雄市議會尚未同意原告主張之方案，亦未通過及編列相關預算，兩個法定要件均未成立，亦證此方案尚未有效成立。
（三）原告主張不當得利並無理由：
1.原告主張被告使用系爭土地係不當得利云云。惟原告既然自承其同意將系爭土地撥用予被告，亦自承未解除或終止撥用之法律關係，則被告使用系爭土地即有法律上權源，並非不當得利，何況系爭土地係供捷運站聯外道路之用，實際上係供不特定公眾進出之用，被告並未受有任何「利益」可言。
2.原告復主張其同意撥用系爭土地係以被告給付土地之價金為解除條件云云。惟查：（1）相關文件完全沒有提到有解除條件之存在，也沒有將給付價金作為土地撥用之解除條件之紀錄，原告主張顯然欠缺依據。（2）即使認為兩造間有價金之約定（假設語），充其量而言，價金之給付與土地撥用間應屬於「對待給付關係」，而非解除條件。因為如果是解除條件，應該會明確約定如價金為若干，且於特定期限未給付則土地撥用之同意失效才對，然兩造間全然沒有該等約定，足證並無解除條件之存在。因此，價金之給付只能解釋為對待給付，在對待給付不履行之狀況下，債權人亦必先解除契約，方能產生不當得利之返還請求權，本件既沒有解除契約，自無不當得利可言。
（四）年租金率應以3％為宜：原告主張依土地申報地價總額5％計算租金，並以財政部訂頒之「國有公用不動產收益原則」為其依據。惟被告否認雙方有租賃關係存在，已詳如前述。退步言之，依據行政院於93年12月2日修正公布之「國有出租基地租金率調整方案」第1點及第2點第1款分別規定：「國有出租基地，自民國82年7月1日起，一律依照土地申報地價年息5％計收租金。」「左列國有出租基地，均依前述租金額60％計收租金：（一）政府機關、非營利法人、慈善機關、公益團體、學校作事業目的使用者。」亦即國有出租基地供政府機關作事業目的使用，應依土地申報地價年息3％（5％60％）計收租金。本件被告屬於政府機關，而系爭土地係供高雄捷運之用，應屬於前開方案所規定之範疇，故非以一般之費率即5％計，而應以3％計，方為合法。再依「高雄市市有土地租金率計收規定」，亦是以年息3％計算租金，足見該標準確為中央或地方政府機關間之通例，足資參考等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點為被告使用系爭土地是否為無權使用，原告依公法上不當得利之法律關係，請求被告給付94年至98年系爭土地之使用費27,838,500元及按週年利率5％計算之法定遲延利息，有無理由。經查：
（一）按「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管直轄市或縣（市）政府層請行政院核准撥用。」「非公用財產類之不動產，各級政府機關為公務或公共所需，得申請撥用。」「前項撥用，應由申請撥用機關檢具使用計畫及圖說，報經其上級機關核明屬實，並徵得財政部國有財產局同意後，層報行政院核定之。」土地法第26條及國有財產法第38條第1項前段、第2項分別定有明文。
（二）次按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」民法第179條定有明文。又按公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當的損益變動。參諸前揭民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權需具備以下4要件：1.須為公法關係之爭議；2.須有一方受利益，他方受損害；於此要件之認定上，應進一步區分給付型不當得利與非給付型（侵益型）不當得利，於前者，受領特定給付即為受利益，提供給付即屬受損害；於後者利用他人之物或權利為受利益，自己之物或權利為他人所使用即為受損害。3.受利益與受損害之間須有直接因果關係；4.受利益係無法律上原因。
（三）經查，本件被告為加速完成高雄市○○區○○路之開闢，於92年10月1日以高市府工新字第0920053097號函請原告同意先行提供其所管理之系爭10筆國有土地，面積8,310平方公尺，作為施工之用，並表示相關撥用經費依92年度之公告現值每平方公尺47,000元計算，總計為390,570,000元，將由被告所屬捷運局向行政院報核支應，倘無法由捷運相關費用支付，被告自94年度起將依分期付款執行要點規定，分5年5期編列預算辦理撥用手續，原告乃於92年10月17日以經加二建字第09200095540號函復被告，表示同意依被告建議之方式辦理，並在被告未辦理系爭土地有償撥用程序前，先提供該土地供被告使用等情，此為兩造所不爭，復有被告92年10月1日高市府工新字第0920053097號函、原告同年月17日經加二建字第09200095540號函及系爭土地登記第2類謄本等資料附高雄地院99年度重訴字第75號卷可稽，並經本院調取上開案卷閱明屬實，洵堪認定。又本件被告迄未檢具使用計畫及圖說，報請財政部國有財產局同意及行政院核定撥用系爭土地，亦未依分期付款執行要點規定，自94年度起分5年5期編列預算辦理撥用手續，此亦為兩造所不爭。綜上，依上開兩造之函文內容約定，足認原告提供系爭土地供被告無償使用之期限，係至94年被告辦理該土地有償撥用程序完畢為止，縱使嗣後因被告違反誠信之行為，故不履行辦理有償撥用之程序，仍應認被告無償使用系爭土地之期限已屆至。故被告自94年起占有使用系爭土地，已無法律上之原因，且被告使用系爭土地係因撥用程序未完成而先行使用，作為道路拓寬使用，是本件乃屬公法上事件。又被告占有使用系爭土地原應依法辦理有償撥用後為之，卻未依法申請撥用且未支付費用即予占有使用該土地，乃侵害原告利益歸屬，當然致原告受有損害，而被告就其無權占有本身即屬受有利益，依社會通常觀念，自已獲得相當於租金之利益（最高法院61年臺上字第1695號判例意旨參照）。是被告既自94年起無法律上原因占有使用原告管理之系爭國有土地，而受有相當於租金之利益，致原告受有損害，依法即應負返還不當得利之責。被告辯稱系爭土地係供捷運站聯外道路之用，實際上係供不特定公眾進出之用，被告並未受有任何「利益」云云，實不足取。
（四）又按「四、出租之租金標準：‧‧‧（二）逕予出租者：
1.基地年租金不得低於當期土地申報地價總額乘以5％，符合行政院訂頒『國有出租基地租金率調整方案』第2點各款規定者，得按租金額60％計收；．．．。」財政部98年7月3日臺財產接字第09830006081號令訂定發布之「國有公用不動產收益原則」第4點第2款第1目定有明文。再按「國有出租基地，自民國82年7月1日起，一律依照土地申報地價年息5％計收租金。」「左列國有出租基地，均依前述租金額60％計收租金：（一）政府機關、非營利法人、慈善機關、公益團體、學校作事業目的使用者。（二）外交使領館、代表處所屬之館舍及外僑學校使用者。（三）身心障礙者或其配偶，作自用住宅使用者。（四）獎勵民間投資興辦公共設施使用者。（五）農民租用與農業經營不可分離之土地。」分別為行政院93年12月2日院臺財字第0930055403號函修正發布之「國有出租基地租金率調整方案」第1點及第2點所明定。查，本件被告使用系爭土地係為辦理加昌路拓寬事宜，並無國有出租基地租金率調整方案第2點各款所定之情事，揆諸前揭法令規定，自應依照土地申報地價年息5％計收租金；又系爭土地93年1月起之申報地價為每平方公尺12,800元，自96年1月起調漲為每平方公尺13,800元，有系爭土地登記第2類謄本及地價第2類謄本附高雄地院99年度重訴字第75號卷為憑，是被告應給付原告94年至98年相當於租金之不當得利之金額計27,838,500元（計算式：12,800元8,310㎡5％2年＋13,800元8,310㎡5％3年＝27,838,500元）。
被告主張系爭土地係供高雄捷運之用，應依國有出租基地租金率調整方案第2點第1款規定，按土地申報地價年息3％（5％60％）計收租金云云，並不可取。此外，本件系爭土地為國有土地，並非高雄市市有土地，自與「高雄市市有土地租金率計收規定」無涉，併此敘明。
（五）復按「債權人基於債之關係，得向債務人請求給付。」「遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息。」「應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為5％。」分別為民法第199條第1項、第233條第1項前段及第203條所明定。是以金錢債權雖原無約定利息，但於債務人清償遲延時，債權人亦得請求法定遲延利息。又「給付無確定期限者，債務人於債權人得請求給付時，經其催告而未為給付，自受催告時起，負遲延責任。其經債權人起訴而送達訴狀，或依督促程序送達支付命令，或為其他相類之行為者，與催告有同一之效力。」民法第229條第2項亦有明文。查，本件原告於98年12月25日具狀向高雄地院聲請對被告核發支付命令，業經該院於98年12月30日核發98年度司促字第67315號支付命令在案，並於99年1月4日送達被告，嗣被告於99年1月7日具狀向高雄地院提出異議，而該異議狀於99年1月11日到達高雄地院鳳山簡易庭，此有原告民事支付命令聲請狀、被告民事異議狀及高雄地院98年度司促字第67315號支付命令、送達證書等資料附高雄地院99年度重訴字第75號卷可參。是以本件關於遲延利息部分，原告請求自99年1月7日起至清償日止，按週年利率5％計算之遲延利息，於法核無不符，應予准許。
（六）綜上所述，原告依據公法上不當得利之法律關係，提起一般給付之訴，請求被告給付94年至98年系爭土地之使用費27,838,500元，及自99年1月7日起至清償日止，按週年利率5％計算之法定遲延利息，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 4 月 6 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 林 勇 奮法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 4 月 6 日
書記官 周 良 駿