高雄高等行政法院判決
99年度訴字第526號民國100年6月8日辯論終結原 告 柯三妹訴訟代理人 林石猛 律師
黃致穎 律師複代理人 王彥凱 會計師被 告 墾丁國家公園管理處代 表 人 林青訴訟代理人 洪耀臨 律師上列當事人間地上物拆遷補償事件，原告不服內政部中華民國99年8月25日台內訴字第0990173493號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告長期占用坐落於屏東縣○○鎮○○○段○○○○○號林務局管理之公有土地（下稱系爭土地），並於該土地上違法搭建鐵皮屋，被告自民國97年起，因執行「墾丁大灣濱海地區整體景觀改善計畫」（下稱改善計畫）需要，依法完成辦理撥用林務局管理大灣濱海地區公有土地程序，查知原告上開違法占用事實，案經被告99年1月29日召開「墾丁大灣濱海地區整體景觀改善工程用地取得協調會」，會議結論以99年當期公告土地現值1/3計價發放救助金，另堪用建材則請原告自行拆除，否則被告將依廢棄物處理之。嗣被告以99年5月4日墾企字第0992901840號函請原告於文到2週內提供舊有合法房屋相關證明文件(如：戶籍、門牌、房屋稅籍、水電等證明文件)俾利辦理核算救濟金發放事宜。然原告未依限提供房屋證明相關文件，卻對救濟金發放之依據不服，於99年5月18日向被告提出陳情，被告遂以99年5月20日墾企字第0990003418號函復略以：關於拆遷救濟金發放方式，因99年度土地公告現值劇降，衡量被告經費預算後，同意以98年度土地公告現值1/3就舊有合法房屋範圍之面積計價救濟，並請原告儘速提供相關證明文件資料。惟原告仍未依限提供相關證明文件資料，卻於99年5月28日向被告申請應依系爭土地面積4,611平方公尺計算拆遷救濟金。被告於99年6月7日以墾企字第0990003730號、第0000000000號函復略以：㈠因原告占用系爭土地未提供相關合法房屋證明文件，遂無法依原告主張面積計算救濟金，而係依65年航空相片計算房屋面積，並以98年度土地公告現值1/3計價發放救濟金；㈡若原告能於限期2星期內依法拆除違建物並騰空返還占用之不動產，即同意免向原告請求給付使用補償金，並發放新台幣（下同）10萬元作為配合搬遷之救濟金。然原告不服上開處分，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）本案拆遷救濟金爭議既已於99年3月17日，經立法委員郭玟成協調，由洪啟源、王明堂代表內政部營建署國家公園組，徐茂敬課長為被告代表人，張智強代表行政院農業委員會林務局屏東林區管理處，墾丁里里長蔡正榮，及立法委員郭玟成辦公室主任李金聰、原告子高智勇等人出席與會，並經會議充分討論後，當事人兩造同意以「系爭土地（含地上物）救濟金計算方式，經現場會勘結果，以扣除原始林之外使用人柯三妹女士（即原告），世居實際生活使用面積為準，至於公告現值因99年度大幅調低，由使用人另案向被告提出陳情，希能依使用人首次提出陳情之年度公告現值為計算標準。」為會勘結論。從而，原告依會勘結論而於99年5月18日提出陳情書，請求被告，能以98年度土地公告現值1/3為使用面積之計算金額。然而，被告於99年5月20日以懇企字第0990003418號函復略以「關於拆遷救濟金發放方式，因99年度土地公告現值遽降，衡量本處經費預算後，同意以98年度土地公告現值1/3就舊有合法房屋範圍之面積計價救濟。請台端儘速提供符合建築管理法規規定之舊有合法房屋相關證明文件，俾利本處辦理核算救濟金發放事宜。倘台端仍無法於限期內提供相關文件資料，本處將逕依65年度航空相片計算房屋面積，以98年度土地公告現值1/3計價發放救濟金並拆除淨空，現場違建房屋及設施等將視為廢棄物逕為處理移除。」就此以言，被告函復原告之救濟金發放計算方式已與99年3月17日當事兩造所約定之會勘結論大不相符；會勘結論中，兩造原始同意之內容，應係以原告世居實際生活使用面積，即4,611平方公尺（其中一部面積為房屋建築使用，其餘面積則是種植農作物瓊麻）為救濟金發放之計算基準，現在卻大幅限縮至僅以原告於65年合法房屋面積之範圍為基準，而對於其他農作改良物補償費、動力機具、生產原料或經營設備遷移費等，卻無任何提及補償措施之情形下，對於原告權益損失影響甚是巨大，是以，原告請求被告應秉於行政程序法第8條誠實信用原則，依當事兩造於99年3月17日所達成之會勘結論，據實履行。
（二）又原告在系爭土地上已世居逾百年，並經屏東縣恆春鎮公所證實：「原告早於35年12月11日以前，即已在系爭土地實際使用及建築延續至今」由此可證，原告於65年以前於系爭土地上建築使用真實無訛。然而，屏東縣墾丁鎮三面環海且無高山屏蔽，更是颱風肆虐頻繁之地，颱風屢次由屏東墾丁經過，在悠長時間中，原告家園亦曾有歷經颱風而毀損之紀錄，並事後於具有重建財力後再予重建家園；因此，被告僅以65年某一年月日為時點之空照圖，以空照圖所顯示原告建築居住之面積不明顯，而否認原告有建築居住之事實，對原告並不公平，蓋因除當時空照技術解析度之限制外，亦有建築物是時恰好損毀之可能；故原告目前雖無法提示65年以前實際建築面積，但是，按行政程序法第36條之明文規定，被告不應因年代久遠，而原告無法提示65年以前建築使用精確面積之積極證據，而否認原告曾實際居住事實之存在，進而否准搬遷救濟金之發放，被告應本於職權所賦予之權力及義務，主動調查原告65年以前實際居住使用面積，方為正辦。
（三）本件屬非法補償，性質屬救濟金，則可參酌「紅毛港遷村案」。即57年時，紅毛港劃為臨海工業區範圍，實施禁限建，以規劃將紅毛港轉為高雄港第六貨櫃中心用地。嗣74年奉行政院核定「紅毛港遷村計畫」，高雄市政府於86年11月24日將「紅毛港遷村第3次修正計畫」函報行政院，並於98年間做成修正計畫書。在該計畫書中，將遷村補償計算，分別列有「占用公有地」及「私有地徵收補償」二種不同計算方式，依此可知，人民占用國有土地，也有發放補償金之可能。基此，對照本件屬國家因政策上決定而需使用土地，以及原告已世居系爭土地達數十年之久等情，實與前開紅毛港遷村案之「因政策需要，要求人民遷離國有土地」相當，可援為參考。因此按紅毛港修正計畫書中，占用公有土地時，其計算標準係以「土地被占用之面積」計算，則無論從原告陳稱內容或空照圖觀之，原告做為農業使用之範圍，實已達到系爭土地面積之全部，是原告主張按面積4,611平方公尺計算救濟金，並無違誤等情。並聲明求為判決：⒈撤銷訴願決定及原處分。⒉被告應以98年度土地公告現值1/3，就系爭土地面積4,611平方公尺核發救濟金。
三、被告則以︰
（一）本件原告長期占用系爭土地，並於該土地上違法搭建鐵皮屋，被告因執行改善計畫需要，依法完成辦理撥用林務局管理大灣濱海地區公有土地程序，查知原告上開違法占用事實後，乃辦理地上物拆遷補償金及救濟金等作業。原告雖稱於系爭土地居住多年，有實際使用情事云云。惟查，原告於系爭土地上建物並未辦理登記，且亦無相關舊有合法房屋證明文件可稽。復按實施建築管理前已建造完成之合法建築物，其認定之證明文件，依內政部89年4月24日(89)台內營字第8904763號函釋，可檢附下列證明文件之一，據以認定之：⒈建築執照、⒉建物登記證明、⒊未實施建築管理地區建築物完工證明書、⒋載有該建築物資料之土地使用現況調查清冊或卡片之謄本、⒌完納稅捐證明、⒍繳納自來水費或電費證明、⒎戶口遷入證明、⒏地形圖、都市計畫現況圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關測繪地圖。是原告須提供上開8種證明文件之一，被告方得能據以作為發放地上物拆遷之補償金。
（二）次查，系爭土地之99年度土地公告現值相較98年度之土地公告現值，雖大幅減少，惟土地公告現值數額之調整非被告職權內事項，是不可歸責於被告，若原告主張要依公告現值金額較高之年度計算，則須闡釋理由及依據為何。又原告主張本件為非法補償性質，並例舉高雄市「紅毛港遷村案」為例云云。然參酌相關報導及監察院對交通部觀光局、屏東縣政府之糾正案文可知，被告恐無法援紅毛港遷村案辦理本件救濟金之發放等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、前揭事實概要欄所載之事實，有被告辦理墾丁大灣濱海地區整體景觀改善工程用地取得協調會議紀錄、99年5月4日墾企字第0992901840號、99年5月20日墾企字第0990003418號、99年6月7日墾企字第0990003740號、墾企字第0992902296號函、原告99年5月18日申請書、99年5月28日申請書及訴願決定書等附原處分卷可稽，則原告有居住於系爭土地之事實及應以98年度土地公告現值1/3計價發放救濟金，已為兩造所不爭執，應堪認定。本件兩造之爭點厥為：原告主張於系爭土地上之使用範圍為4,611平方公尺，被告應以此範圍核算救濟金之發放，有無理由？茲分述如下：
（一）按土地徵收條例第31條第3項規定訂定之建築改良物徵收補償費查估基準第2點規定：「本基準所稱之建築改良物係指依法興建或建築管理前興建完成之建物。」又內政部89年4月24日(89)台內營字第8904763號函釋：「二、按實施建築管理前已建造完成之合法建築物，前經本部63年3月8日台內營字第575150號函規定，可檢附4種證明文件之一，據以認定之。又本部89年3月29日台89內營字第892889號函頒『921震災重建暫行條例第13條第2項第3款規定合法建築物重建時原建築基地面積及樓地板面積認定要點』第2點規定，實施建築管理前已建造完成之合法建築物依本條例重建時，起造人應檢附8種證明文件之一，據以認定之。準此，實施建築管理前已建造完成之合法建築物，可檢附下列證明文件之一：⒈建築執照、⒉建物登記證明、⒊未實施建築管理地區建築物完工證明書、⒋載有該建築物資料之土地使用現況調查清冊或卡片之謄本、⒌完納稅捐證明、⒍繳納自來水費或電費證明、⒎戶口遷入證明、⒏地形圖、都市計畫現況圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關測繪地圖，據以認定之。本案有關貴轄內嘉雲安養中心之合法房屋認定，仍請當事人檢附上開規定文件之一，據以辦理。」又88年12月22日(88)台內地字第8886565號函釋：「二、按『查徵收土地之地價補償，平均地權條例第10條已有明文規定，地上改良物之查估補償，依土地法第241條規定，係屬縣市政府職權，．．．至有關加發獎勵金、轉業輔導金，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法令並不禁止。』前經本部77年2月11日台內地字第572840號函釋在案，是有關獎勵金、補助金及救濟金等非屬法定補償範圍，係屬當地機關之行政裁量權，應由各需地機關視個別財力狀況為之。且查『台灣省政府所訂定之台灣省土地徵收核發獎勵金、補助金及救濟金要點』係該府為提供該府及所屬各需地機關參考，基於需地機關之行政裁量權所訂定。然本部係代表國家行使核准徵收權之機關，有關獎勵金、補助金及救濟金之發放，既非屬現行法定補償範圍，故其核發標準自不宜由本部統一訂定，是以本案仍應由各需地機關依上開第77年部函規定，本於權責自行斟酌處理。」次按「各機關經管國有公用不動產，被私人占用者，應依民法不當得利規定，向占用人請求給付占用期間之使用補償金，除有民法第129條規定之時效中斷事由外，自通知日前1月起往前追收最長5年及往後收取至騰空遷讓日。」「管理機關為加速騰空收回被占用之國有不動產，除占用人騰空返還占用不動產後再度占用者外，得採取下列措施辦理：（一）訴訟請求排除占用及使用補償金前，占用人於通知之限期內騰空返還占用不動產者，得免收使用補償金。（二）已訴訟請求排除占用及使用補償金者，於一審判決前，占用人自行騰空返還占用不動產者，得依個案情形酌予減收使用補償金，並撤回訴訟或和解。」為各機關經管國有公用被占用不動產處理原則第4條第1項前段及第2項規定。
（二）經查，系爭土地76年3月19日第1次登記所有權人為中華民國，管理權人為台灣省政府農林廳林務局，並於82年3月19日補辦使用編定種類為國家公園區，有屏東縣土地登記簿影本附原處分卷可稽，足證系爭土地屬國家所有之公有土地無誤。則系爭土地所有權既屬於中華民國，人民未經合法承租卻長期占用土地，並於其上搭建建築物，該建築物就系爭土地而言，自難謂有何合法權源存在。嗣因被告執行改善計畫需要，為依法完成辦理撥用林務局管理大灣濱海地區公有土地程序，遂通知相關占用公有土地人於99年1月29日參加「墾丁大灣濱海地區整體景觀改善工程用地取得協調會」，以利辦理地上物拆遷救濟金等作業。會議結論擬依據原告等人所提供稅籍證明或依65年航空相片計算面積，以99年當期公告土地現值1/3計價發放救助金，另堪用建材則請原告自行拆除，否則被告將依廢棄物處理之。又上開拆遷救濟金之發放，非屬政府機關基於公益之目的，對於人民合法財產造成損害，所為特別犧牲之損失補償，核其性質，尚非屬法定補償範圍，乃係因公權力之合法行使，將造成特定人生活陷於困境，雖然標的物不具合法性，政府無補償之義務，惟為體恤該特定人，乃給予適當之救濟金資助，以示適度關切，並減少行政之阻力，實屬無可厚非。惟「救濟金」發放，係屬需地機關之行政裁量權，應由機關視經費狀況及具體事實，本其權責酌予核處。且行政機關為免引發人民不斷之陳情或抗爭，於發放之初，均舉辦類似說明會或協調會之座談會，對於發放對象及補償之基準，均有資格及條件之限制，以防範有投機取巧或浮濫發放之情事發生。因此，被告既按99年1月29日協調會議結論於99年5月4日以墾企字第0992901840號函請原告於文到2週內提供舊有合法房屋相關證明文件(如：戶籍、門牌、房屋稅籍、水電等證明文件)俾利辦理核算救濟金發放事宜。此為被告就拆遷救濟金發放所為適用對象及條件要求，則原告既主張其於系爭土地上有搭建鐵皮屋等建築物，依法應受有救濟金之補償，即應提出相關證明以為受領救濟金之證明。但原告卻未依限提供相關房屋證明文件，反而對救濟金發放之土地公告現值年度不服，於99年5月18日向被告提出陳情，被告以99年5月20日墾企字第0990003418號函同意以98年度土地公告現值1/3就舊有合法房屋範圍之面積計價救濟，並請原告儘速提供相關證明文件資料。惟原告仍未依限提供相關證明文件資料，卻於99年5月28日向被告申請應依占用系爭土地面積4,611平方公尺之地上物計算拆遷救濟金。則被告以原告未提供相關合法房屋證明文件，無以計算救濟金之數額，駁回原告之申請；並另告知原告若能於限期2星期內依法拆除違建物並騰空返還占用之不動產，即同意免向原告請求給付使用補償金，並發放10萬元作為配合搬遷之救濟金。惟原告並未依法於期限內拆除違建物，是被告不予發放10萬元配合搬遷救濟金，並依法執行拆除現場違建物及設施等行為，依法尚無違誤。再查，屏東縣區域計畫公告日期為62年6月11日，非都市土地使用編定公告日期為64年10月6日，而依訴願卷內所附系爭土地65年空照圖亦無法看出地面上有原告搭蓋的鐵皮屋跡象，是原告所稱其於系爭土地上所搭蓋之鐵皮屋，顯非屬實施建築管理前已建造完成之合法建築物，要可確認。雖原告提出屏東縣恆春鎮公所94年6月10日恒鎮建字第0940007290號函，主張屏東縣恆春鎮公所亦證實原告早於35年12月11日以前，即已在系爭土地實際使用及建築延續至今云云。惟查，屏東縣恆春鎮公所出具之上開證明函，乃是根據原告申請時之說明及所檢附之戶籍謄本等相關資料及現場勘驗後所核發，然因現場勘驗之時間係在94年間，自無法證明系爭之鐵皮屋建物確實於65年前即已興建完成，尚難據此採為有利原告之證據。是被告之處分並無違法。
（三）至原告主張本件拆遷救濟金爭議，業已於99年3月17日，經立法委員郭玟成協調，雙方同意以「系爭土地（含地上物）救濟金計算方式，經現場會勘結果，以扣除原始林之外使用人柯三妹女士（即原告），世居實際生活使用面積為準，至於公告現值因99年度大幅調低，由使用人另案向被告提出陳情，希能依使用人首次提出陳情之年度公告現值為計算標準。」作為結論乙節。上開協調會與會勘，係立法委員郭玟成所召集，當日會勘後所作之紀錄，充其量僅是就與會人員對事實現況之陳述而加以作成紀錄而已，殊難謂被告已承諾對原告實際所使用之面積予以發放救濟金。原告以此作為請求之依據，容有誤解。
（四）又原告另訴稱於系爭土地上居住多年，使用系爭土地之地上物面積達4,611平方公尺，自應比照高雄市「紅毛港遷村計畫」依土地被占用之面積計算救濟金核發云云。惟查，原告雖主張系爭土地上自35年以來即存有之建物，卻自始皆未依被告通知及內政部89年4月24日(89)台內營字第8904763號函釋中應所需檢附之下列相關資料：⒈建築執照、⒉建物登記證明、⒊未實施建築管理地區建築物完工證明書、⒋載有該建築物資料之土地使用現況調查清冊或卡片之謄本、⒌完納稅捐證明、⒍繳納自來水費或電費證明、⒎戶口遷入證明、⒏地形圖、都市計畫現況圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關測繪地圖等資料，提供被告參酌，藉以明瞭該建物實際占用之面積若干，及作為計算本件拆遷救濟金之基準，則原告逕自主張被告應依原告實際占用之面積，以計算救濟金核發云云，委無足採。其次，本件因被告為執行改善計畫需要，對長期占用國有土地之人民，予以發放拆遷救濟金，以減少行政阻力，核與高雄市紅毛港為舉辦公共工程而辦理拆遷建築物農作改良物計畫不盡相同；況有關救濟金發放，需地機關本有其行政裁量權；此外，紅毛港遷村案亦非行政慣例，而有約束被告之效力，自難比附援引，則被告以原告未依限提供在系爭土地上合法建物之證明文件，亦未依限辦理拆遷，而不予發放搬遷救濟金，並依法執行拆除現場違建物及設施等行為，依法尚無違誤。
五、綜上所述，原告無合法權源而於國有土地上擅自搭蓋鐵皮屋，且依65年空照圖所示，亦無法看出系爭土地上有原告搭蓋的鐵皮屋跡象；而原告復未能依被告指定期限內提出相關舊有合法房屋證明文件，則該建物自屬違法建物，是被告不予發放搬遷救濟金，並依法執行拆除現場違建物及設施等行為，認事用法，核無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，並求為判決被告應以98年度土地公告現值1/3，就系爭土地面積4,611平方公尺核發救濟金，為無理由，應予駁回。另本件兩造其餘主張及其所附證據，均不影響本件之認定，不再一一論述，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 22 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 林 勇 奮法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 6 月 22 日
書記官 楊 曜 嘉