高雄高等行政法院判決
99年度訴字第579號民國100年5月18日辯論終結原 告 台灣糖業股份有限公司代 表 人 胡懋麟訴訟代理人 施登煌 律師複代理人 施裕琛 律師被 告 雲林縣政府代 表 人 蘇治芬 縣長訴訟代理人 林石猛 律師
林小燕 律師陳秀卿上列當事人間文化資產保存事件，原告不服行政院文化建設委員會中華民國99年9月2日文規字第0992021147號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣被告為審議登錄斗六糖廠為文化景觀，於民國99年2月24日以府文資字第0992400284號開會通知單，邀請原告於99年2月26日上午至現場勘查後，並出席同日下午召開之雲林縣99年度第1次古蹟、歷史建築、聚落及文化景觀審議委員會（下稱文化景觀審議會），會中6位出席委員，5位委員同意將斗六糖廠登錄為文化景觀。被告遂依據上開會議決議，於99年4月8日以府文資字第0992400590號函公告登錄斗六糖廠為文化景觀（下稱系爭處分），並函知原告，復以99年5月14日府文資字第0992400813號函送行政院文化建設委員會（下稱文建會）備查在案。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）系爭處分有下列違法事由：
１.違背文化資產保存法所定之「文化景觀」要件：不能以視覺反映人類活動成果者，與文化無涉。系爭處分理由已稱「雖已停產閒置，且部分設施已不存，但現存辦公區、倉庫區、宿舍區、生產區之位址仍清楚標誌」，顯然僅以單純空間配置憑空想像人類活動。而該標的真實之現況為北宿舍區已經輔導原告之員工興建或合建新式住宅，西邊大崙五分車站已開發為綠揚高爾夫練習場，製糖工廠廠房已於87年拆除，人類活動遺址不存，僅餘「空間」，徒望空間興嘆視覺不及之「文化」。
２.系爭處分違反「文化景觀登錄及廢止審查辦法」（下稱審查辦法）第2條第1項第4款所定之「罕見性」要件：系爭處分所強調糖廠辦公區、倉庫區、宿舍區、生產區，已有更具體之景觀或建築經指定，包括被告所指定之虎尾糖廠宿舍、診所、理髮廳等，及其他縣市所指定之台中營業所（帝國製糖營業所）、台南總社辦公室（鹽水港製糖株式會社）、橋仔頭糖廠、花蓮糖廠、台東糖廠等，且本件斗六糖廠、橋仔頭糖廠、花蓮糖廠之登錄公告理由幾乎完全雷同，而其他尚未被指定之全台各地糖廠，亦可見本件標的之景觀，難認具備罕見性。本件第1次處分遭文建會撤銷，理由之一為當時審查紀錄由全部委員聯名簽署，不能查明個別委員之意見與理由。顯見審查過程及所附理由應受審查。又依被告委員審查表，共6名出席委員，5位贊成者，其中委員林超、劉銓芝、張嘉祥就「罕見性」之法定要件未進行審查，已逾贊成票半數。另委員劉銓芝亦未就「是否具有文化意義」之法定要件進行審查。而系爭處分指本件標的為文化景觀共可歸類為「鐵道車站設備」：雲林縣指定之虎尾糖廠虎尾驛、石龜溪鐵橋；高雄縣指定之橋仔頭糖廠內部；花蓮縣指定之花蓮糖廠內部；台東縣指定之台東糖廠內部。「生產及倉庫設備」：高雄縣指定之橋仔頭糖廠內部；花蓮縣指定之花蓮糖廠內部；台東縣指定之台東糖廠內部。「辦公廳舍」：台中市政府指定之帝國製糖台中營業所、台南縣政府指定之鹽水港製糖株式會社總社辦公室、高雄縣指定之橋仔頭糖廠內部、屏東縣政府指定之阿緱辦公廳舍；花蓮縣政府指定之花蓮糖廠內部；台東縣政府指定之台糖中山堂及台東糖廠內部。「宿舍區」：雲林縣指定之虎尾糖廠廠長宿舍、公差宿舍、診所、理髮廳；台南縣政府指定之新營糖廠宿舍群、三崁店糖廠神社及防空洞群；高雄縣指定之橋仔頭糖廠；花蓮縣政府指定之花蓮糖廠；台東縣政府指定台東糖廠。其中本件之辦公廳舍均改建為現代建築、其餘部分均已拆除而無遺跡可觀。且前項各類型之景觀分別有如上述各縣市政府重複指定。
３.系爭處分違背「比例原則」：系爭處分所據事實不存在，無法達成適法之目的。系爭處分實際隱含取得土地使用之他項原因，無法達成適法之目的。系爭處分所追求之目的，早已由其它各縣市或被告業已指定公告之處分所達成，足以保護本件相同之文化景觀，而台灣面積不大，交通均屬當日可達，並無必要為重複性指定，科予原告不合比例之負擔。原告自94年起，已自行頒布「文化性資產管理作業要點」，並對於原告之全部產權，設立「文化性資產管理作業督導與諮詢小組」審查，並製作「文化性資產清查盤點清冊」，進行「登錄」，按時維護保養並須製作「損耗報告單」，並應適時提通盤之規劃，自能免於各單一縣市政府之局限性考量；且製作「活化及再利用情形報告表」，對於全國各地之糖廠為針對台中區處、高雄區處、花蓮區處糖廠所進行之計畫，均較各地方政府更為全面詳盡；依據現有可信之經濟學原理：（1）私所有權人對於財產之「管理、保護、維持」均較公部門更有效率、（2）私所有權人對於財產之「利用」均較公部門更有效率。系爭處分均排除受處分人以更有效率之方式管理自己財產，且亦能達成文化保護目的，徒以侷限性之考量恣意指定，增加原告不合比例之負擔。
４.系爭處分指定公告之土地，有部分已非原告所有：經指定公告之雲林縣斗六市○○段○○○段289-18、289-19地號兩筆土地，業被內政部徵收，並供雲林縣警察局斗六分局興建溝壩派出所之辦公大樓。系爭處分所據事實已然有誤，且如該區確有文化景觀之意義，何以興建新式辦公大樓？
５.系爭處分有「不當聯結」之違法：依被告執行計畫，系爭土地係要落實被告農業首都政策，作為農、林、漁、牧、畜等產業之推廣、行銷之場地。系爭處分係對相同土地所作第2次相同處分，第1次處分經原告提起訴願，遭文建會撤銷，理由之一係依文化資產保存法第55條之規定，要求指定時，應有明確之後續保存維護計畫，否則會使義務人陷於不確定狀態。而系爭處分作成時僅空泛宣示文化保護，詎於99年8月17日函請原告辦理本件執行，並以「為落實本縣農業首都政策，本基地定位為執行本縣農、林、漁、牧、畜等產業之推廣、行銷之空間」。
（二）被告主張文化景觀之認定為高度專業判斷，係屬處分機關之判斷餘地，不受司法審查等語。惟系爭處分所據事實之真偽、所獲利益與造成損害之比例原則衡量，須受司法審查；另關於文化景觀之認定，涉及非專業之常識性判斷，亦同受司法審查。排除司法審查之行政處分，通常係獨立機關透過類似司法之嚴謹程序所為，方有所謂判斷餘地，依被告提出之本件審查過程，難能等同比擬。
（三）系爭處分所依據之事實並不存在，系爭處分理由內所敘述之景觀與現地不符且均不複存在：
１.所謂大崙五分車站已全部拆除，現為高爾夫球練習場。
２.所謂行政區廳社，均為新式建築，與日據糖廠無關。
３.所謂生產區與倉庫區已夷為平地，一棟新式鋼筋混凝土棚停放現代曳引機。
４.所謂宿舍區為新式鋼筋混凝土中山樓、鐵皮搭建之宿舍。
５.本件廠後方區塊為原告出租農民種植果樹。
６.另一區塊非原告所有（雲林縣斗六市○○段○○○段289-
18、289-19地號兩筆土地），現為溝壩派出所辦公大樓。
（四）被告引用1份「日治時代斗六糖廠之廠區配置圖」（下稱配置圖），並以該配置圖主張原告所有之斗六糖廠仍保有日治時代之原貌。惟被告所稱之配置圖，係原告於光復後之50餘年，依當時斗六糖廠之現況所繪製，並非日據時代之製圖，此觀該圖之地號記載，均係光復後地號自明，僅因當時繪製之師傅受日本教育，在該圖標題上使用一日語，被告逕稱該圖為日據時代斗六糖廠之原貌，顯張冠李戴，並據此引申斗六糖廠現況與日據時代相同而具文化景觀之意義，系爭處分所依據基礎事實顯然錯誤，不應續以維持。
（五）關於被告課予原告之義務，與給予原告之權利，是否對等？原告所得享有之權利，依文化資產保存法第91條之規定，「得在50%之範圍內減徵地價稅及房屋稅」，然此後原告僅有名目之所有權，不能自由對土地為使用變更，喪失所有權人之權能，仍需負擔稅捐，難認權利義務平衡相等。被告以指定文化景觀之理由，向中央政府所爭取之補助經費，係全數由被告運用（大部分是招標在被指定土地上興建工程，例如本件即興建可供展覽雲林縣農、林、漁、牧、畜等產業之推廣、行銷之展場），各該經費並無補償受處分人之性質。被告雖稱「使用時會另外簽訂租約」等，惟查此非雙方自由意志之真意，該緣由係行政院限制國營事業之產權不得無償借用任何人，而文化景觀指定並非徵收，原告仍保有所有權之結果，處分確定後既不能使用，又不能逕令被告直接無償使用，不得已方使用「租約」，並非自由意志下之真正對價平衡補償等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
（一）被告係依法公告登錄「雲林縣文化景觀斗六糖廠」，登錄程序並無任何違誤之處：
被告為保存維護縣內古蹟、歷史建築、文化景觀等文化資產，爰依文化資產保存法第6條及文化資產審議委員會組織準則規定，設置審議委員會，審議有關古蹟指定、歷史建築及文化景觀登錄等事項，並依「雲林縣文化資產審議委員會設置要點」（下稱設置要點）相關規定，於99年2月26日召開「雲林縣99年度第1次古蹟、歷史建築、聚落及文化景觀審議會」，而被告所設審議委員會共有11位委員，於前開會議中，計有6位審查委員出席（5位專家學者及1位機關代表），除先就「台糖雲林區處斗六糖廠」進行現場勘查外，嗣後並經與會委員審查決議同意通過將「台糖雲林區處斗六糖廠」登錄為文化景觀，名稱訂為「雲林縣文化景觀斗六糖廠」，被告即於99年4月8日依文化資產保存法第54條及審查辦法第4條規定，以府文資字第0992400590號函公告此項登錄，再於99年5月14日以府文資字第0992400813號函報文建會文化資產總管理處籌備處備查，是被告為本件登錄處分之所有程序，皆與法相符。
（二）被告公告登錄「雲林縣文化景觀斗六糖廠」之實體部分，亦無任何違誤之處：
１.本件文化景觀之登錄係屬被告之判斷餘地，且本件登錄亦已充分斟酌相關事項，並無違反比例原則：（1）被告為保存、維護縣內文化景觀及審議有關文化景觀登錄等事項，依設置要點所設置之審議委員會，共置11位古蹟、歷史建築、聚落及文化景觀審議委員，而上開審議委員會係選任嫻熟文化資產專業領域人士進行專業審查，就所普查或個人、團體提報之標的，綜合考量是否具有歷史、文化、藝術、科學等價值，有無指定或登錄為文化資產必要，是該審查結果之判斷，除有認定事實顯然錯誤、審查程序不符相關規定之違失，抑或有違反行政法上一般法律原則外，對於專家學者之專業決定，自應予以尊重。依文化資產保存法第3條第3款及第54條規定可知，文化資產包含文化景觀，係指神話、傳說、事蹟、歷史事件、社群生活或儀式行為所定著之空間及相關連之環境；文化景觀由直轄市、縣（市）主管機關依審查辦法審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查。又依同法第6條規定，主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄及其他本法規定之重大事項，應設相關審議委員會，進行審議。依上述規定，具體事物或事件是否該當文化景觀之法定文化資產，應經由學者專家組成之審議委員會，依法定程序及審查基準為專業判斷，審議結果認定屬於文化景觀者，而後才由主管機關完成登錄公告程序。依上述文化景觀之定義，可知其屬綜合之空間及相關連環境元素所構成，自非僅以其中一項建物元素所處位置為斷。且是否該當文化景觀之文化資產之判斷，屬認知作用，具高度專業性之價值判斷，而非如裁量之意志作用（選擇或決定），又依其法律規範文義，顯非以單一建物存在位置為斷，故原告指摘違反比例原則云云，顯不足採。原告一再指摘本件登錄與「文化」無涉或無「文化」特質云云，然依文化資產保存法施行細則第4條規定：「本法第3條第3款所定文化景觀，包括神話傳說之場所、歷史文化路徑、宗教景觀、歷史名園、歷史事件場所、農林漁牧景觀、工業地景、交通地景、水利設施、軍事設施及其他人類與自然互動而形成之景觀。」而本件經審議委員依審查辦法第2條認定有：「1.為雲林縣3大糖廠之一，具深遠之發展歷史，目前雖已停產閒置，且部分設施已不存，但目前現存辦公室、倉庫區、宿舍區與生產區之位址，仍清楚標誌日治時期製糖工場生產與生活相互連結之型態，並為雲林縣糖產業發展之見證。2.為日治時期斗六製糖工業之代表性廠區，目前廠區大致仍維持原空間配置紋理。3.斗六糖廠整體空間具有產業文化景觀之高度文化與歷史價值。4.廠區空間完整、植栽、地形變化具特色。」等理由，決議通過登錄為文化景觀，可見本件確屬符合文化資產保存法規定之文化資產，是以，原告聲稱本件與「文化」無涉或無文化特質云云，實不足採。
２.按「文化景觀：指神話、傳說、事蹟、歷史事件、社群生活或儀式行為所定著之空間及相關連之環境。」文化資產保存法第3條第3款定有明文，足見，所謂文化景觀乃係針對一定範圍之空間或環境整體觀察，並非僅對單一定著物或建築改良物加以判斷，而本件被告所依法公告登錄之「雲林縣文化景觀斗六糖廠」，其範圍依登錄公告所示係雲林縣斗六市○○段○○○段289地號等22筆土地，前開22筆土地中之大崙段大崙小段289-18、289-19地號兩筆土地，於公告登錄前，已屬被告所有，然觀之文化景觀之定義及審查基準，其所定著之土地是屬何人所有，本與是否登錄為文化景觀無涉，更不因其所有權如何轉換而有影響，亦即土地之所有權歸屬，實非文化景觀登錄與否之考量要件，是以，原告以「系爭處分指定公告之土地，有部分已非原告所有」，指稱本件之文化景觀登錄處分所據事實有誤云云，實有重大誤會。況且，斗六市○○段○○○段289-18、289-19地號兩筆土地之周圍環境，亦仍具有斗六糖廠之空間紋理，而該部分土地，亦屬「雲林縣斗六糖廠文化景觀」之相關連環境，故斷無將斗六市○○段○○○段289-18及289-19地號兩筆土地獨立割裂之理，原告僅以斗六市○○段○○○段289-18及289-19地號兩筆土地已非其所有，而指摘該登錄處分之事實有誤云云，實屬無稽。
３.再按文化景觀之保存及管理原則，由直轄市、縣（市）主管機關設立之審議委員會依個案性質決定，並得依文化景觀之特性及實際發展需要，作必要調整。直轄市、縣（市）主管機關應依前項原則，擬定文化景觀之保存維護計畫，進行監管保護，並輔導文化景觀所有人、使用人或管理人配合辦理，文化資產保存法第55條亦定有明文。查於被告所擬定之「雲林縣文化景觀斗六糖廠之保存維護計畫」中，已於「圖21」中標示「文化景觀斗六廠文化資產潛力點之建物分布圖」，而被告於公告登錄「雲林縣斗六糖廠」為文化景觀後，所進行之「雲林縣斗六糖廠文化景觀潛力點保存與活化計畫」，亦與前開保存維護計畫相符，原告聲稱：「系爭處分顯有『他事考量』、『不當聯結』之違法」、「本件公告指定之實際目的並非文化保護而係取得土地利用，以指定文化景觀之名，行徵收之實．．．。」云云，實皆係與事實不符之指控，無足可採，況且依原告所提出之原證五雲林縣政府函可知，被告於99年8月17日函請原告辦理執行「辦理雲林縣斗六糖廠文化景觀潛力點保存與活化計畫」（下稱活化計畫），係依據「行政院文化建設委員會文化資產總管理處籌備處98年11月24日文資籌二字第0983117993號函」辦理，早於本件文化景觀公告登錄前即已進行之保存活動，並非原告所指於作成處分後方臨時起意所進行之計畫，更何況該活化計畫，亦無與「雲林縣文化景觀斗六糖廠之保存維護計畫」（下稱保存維護計畫）不符之處，益徵，原告所為主張，實無足可採。
４.原告復稱：「系爭處分所依據之事實並不存在，系爭處分理由內所敘述之景觀與現地不符且均不復存在．．．。」云云，然原告所提出之2張照片，並非屬本件「雲林縣文化景觀斗六糖廠」之範圍，而其餘原告所提之照片，皆係原告避重就輕、刻意忽略斗六糖廠現仍留存之文化景觀而拍攝所得，並無足以代表本件文化景觀之全貌，本件文化景觀相關圖片，實應以被告所附照片為準。原告又稱：「自民國94年起，已自行頒布『文化性資產管理作業要點』並實施。」云云，然前開作業要點實屬具文，原告根本未落實該作業要點，以業經指定為縣定古蹟之臺南永康三崁店糖廠神社遺址為例，即因原告未善盡管理維護責任，任由該古蹟遭受破壞，而原告於管理斗六糖廠期間，陸續拆除部分斗六糖廠遺址，例如先前已經拆除之「斗六糖廠大崙車站」，現已淪為「高爾夫球練習場」及「台糖特約專櫃」，然現所留存之「斗六糖廠」，實係具有文化、歷史價值之景觀，且更係屬全體國民所有之公共利益財產，倘不儘速登錄為文化景觀，恐將隨時間流逝消失殆盡，屆時要再回復已屬枉然，而本件亦確經專家學者所成立之審議委員會審議通過登錄為文化景觀，且被告在有限經費下，不斷投入人力物力維護、活化文化景觀之存續，相較於指定為縣定古蹟之臺南永康三崁店糖廠神社遺址，因原告並無相關經費以致無法善盡管理責任，反使歷史遺址遭受破壞，本件登錄為文化景觀實更能妥適維護、管理及回復斗六糖廠之原有風貌。
５.本件符合審查辦法規定之文化景觀登錄基準：依文建會95年6月23日文中二字第0952052990號函釋說明三：「古蹟指定之基準，古蹟指定及廢止審查辦法第2條定有明文，只要符合指定基準之一者，依法得指定為古蹟，並無規定需得建造物所有人同意之要件．．．。」而「文化景觀」與「古蹟」皆屬文化資產，且審查辦法第2條與古蹟指定及廢止審查辦法第2條，皆係由文化資產保存法之中央主管機關即文建會所訂定。是文建會所為之前開函釋說明三，亦適用於審查辦法第2條，而古蹟審查辦法第2條之古蹟指定基準之一為「具稀少性，不易再現者」，與審查辦法第2條之文化景觀登錄基準之一「具罕見性」相近，觀諸文建會前開95年6月23日文中二字第0952052990號函釋說明三，可知古蹟之指定縱使未具備「具稀少性，不易再現者」，而符合其他基準，亦得依法指定為古蹟，是以，原告聲稱文化景觀之登錄需4項基準全部具備云云，實係對文化資產保護法規定之誤解，實不足採。本件於99年2月26日進行文化資產登錄審議，其議決方式係由出席委員各自填具「文化景觀登錄審議表」，並就表中之審查基準進行勾選及說明，經與會6位委員勾選審查基準之統計，已符合審查辦法規定之登錄基準，且審查結果：「5位委員通過登錄為文化景觀」，本件通過登錄為文化景觀並無疑義。
（三）原告主張系爭處分係以指定文化景觀之名，行徵收之實云云，然本件雲林縣文化景觀斗六糖廠之登錄皆係依照文化資產保存法等相關法規所為，於公告登錄為文化景觀後，其保存及管理則依文化資產保存法第55條規定：「文化景觀之保存及管理原則，由直轄市、縣（市）主管機關設立之審議委員會依個案性質決定，並得依文化景觀之特性及實際發展需要，作必要調整。」而審議委員會亦已擬定保存維護計畫，原告之主張無非係認為本件文化景觀之登錄，使其所有權受有限制云云，然相較於其他文化資產，登錄為文化景觀係屬對所有權人限制較小之文化保存方式，原所有權人於不破壞原有文化景觀之原則下，仍保有其對該文化景觀之使用權限，而原告現亦對外進行招租，足見，原告聲稱「以登錄之名，行徵收之實」云云，實係混淆視聽之主張，斷無可採；另文化資產保存法第91條第2項之規定：「私有歷史建築、聚落、文化景觀及其所定著土地，得在百分之五十範圍內減徵房屋稅及地價稅；其減免範圍、標準及程序之法規，由直轄市、縣（市）主管機關訂定，報財政部備查。」是以經登錄為文化景觀者，得請求給予租稅減免之補償，惟是否有給予補償與是否符合文化景觀而應予登錄，並非同一事件程序。況且，依文化資產保存法第1條規定：「為保存及活用文化資產，充實國民精神生活，發揚多元文化，特制定本法。」其利益在於該文化資產係屬國民所共有，是以，於立法當時，當已對文化資產之所有權人之權利、義務詳加衡量，是原告主張其權義不對等云云，非僅不實，亦非本件是否登錄文化景觀所應予考量之要件等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業據兩造陳述在卷，並有雲林縣99年度第1次古蹟、歷史建築、聚落及文化景觀審議會議（下稱第1次審議會議）紀錄（第33頁）、審議表（第34頁）及被告99年4月8日府文資字第0992400590號公告（第8頁）附卷可稽，洵堪信實。茲本件所應審究者為被告公告斗六糖廠為文化景觀是否適法？爰分述如下：
（一）按「本法所稱文化資產，指具有歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄之下列資產：．．．3.文化景觀：指神話、傳說、事蹟、歷史事件、社群生活或儀式行為所定著之空間及相關連之環境。」「前條第1款至第6款古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物及古物之主管機關：．．．在縣（市）為縣（市）政府．．．。」「主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄及其他本法規定之重大事項，應設相關審議委員會，進行審議。」「文化景觀由直轄市、縣（市）主管機關審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查。前項登錄基準、審查、廢止條件與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」「文化景觀之保存及管理原則，由直轄市、縣（市）主管機關設立之審議委員會依個案性質決定，並得依文化景觀之特性及實際發展需要，作必要調整。直轄市、縣（市）主管機關應依前項原則，擬定文化景觀之保存維護計畫，進行監管保護，並輔導文化景觀所有人、使用人或管理人配合辦理。」「為維護文化景觀並保全其環境，主管機關得會同有關機關擬具文化景觀保存計畫，並依區域計畫法、都市計畫法或國家公園法等有關規定，編定、劃定或變更為保存用地或保存區、其他使用用地或分區，並依本法相關規定予以保存維護。前項保存用地或保存區、其他使用用地或分區用地範圍、利用方式及景觀維護等事項，得依實際情況為必要規定及採取獎勵措施。」「本法第3條第3款所定文化景觀，包括神話傳說之場所、歷史文化路徑、宗教景觀、歷史名園、歷史事件場所、農林漁牧景觀、工業地景、交通地景、水利設施、軍事設施及其他人類與自然互動而形成之景觀。」文化資產保存法第3條第3款、第4條第1項、第6條第1項、第54條、第55條、第56條及其施行細則第4條分別定有明文。主管機關乃據以依文化資產保存法第6條第2項及第54條第2項之授權，分別訂定文化資產審議委員會組織準則（下稱組織準則）及審查辦法，作為各級主管機關於執行指定古蹟時應遵循之規範。而組織準則第3條規定：「主管機關應視需要得依本法第3條規定之文化資產類別分設審議委員會，各置委員9人至21人，由機關代表及專家學者擔任。前項專家學者人數不得少於委員總人數3分之2。
」第6條第2項：「前項會議召開時，應邀請文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害關係人陳述意見。」第7條：「委員應親自出席會議，會議之決議，以2分之1委員之出席，出席委員3分之2以上同意行之。由機關代表兼任之委員未能親自出席時，得指派代表列席，並參與會議發言，但不得參與表決。」第9條第1項：「審議委員會為審議有關案件之需要，得推派委員偕同業務有關人員組成專案小組現場勘查或訪查，並研擬意見，提供會議參考。」另審查辦法第2條規定：「文化景觀之登錄，依下列基準為之：1.表現人類與自然互動具有文化意義。2.具紀念性、代表性或特殊性之歷史、文化、藝術或科學價值。3.具時代或社會意義。4.具罕見性。前項基準，直轄市、縣（市）主管機關得依地方特性，另定補充規定。」第3條：「文化景觀之登錄，包括下列程序：1.現場勘查。2.審議並作成登錄處分之決定。3.辦理公告。4.報中央主管機關備查。」及第4條：「直轄市、縣（市）主管機關對審議登錄之文化景觀，應辦理公告。前項公告，應載明下列事項：1.名稱。2.位置、範圍。3.登錄理由及其法令依據。
4.公告日期及文號。第1項公告，應揭示於各該主管機關公布欄30日，並刊登政府公報、新聞紙或資訊網路。」為了達成保存及活用文化資產，充實國民精神生活，發揚多元文化之立法目的，上揭審查辦法第2條所揭示之文化景觀登錄基準，應解為只要具備其中之一，即具有文化景觀登錄資格，此觀諸該條第2項亦授權直轄市、縣（市）主管機關得依地方特性，得另定補充規定自明。經查，斗六糖廠既經出席審議委員審議具有審查辦法第2條規定之要件，縱審議委員非認為符合審查辦法第2條規定之全部4項要件，參諸上述說明，系爭處分之效力亦不受影響。是原告主張依被告委員審查表，共6名出席委員，5位贊成者，其中委員林超、劉銓芝、張嘉祥就「罕見性」之法定要件未進行審查；另委員劉銓芝亦未就「是否具有文化意義」之法定要件進行審查，系爭處分自屬違法云云，自非可採。
（二）次按，有關文化資產是否應將之指定為文化資產保存法第3條各款所列之文化資產予以保存，涉及各該資產是否具有歷史、文化、藝術、科學等價值等不確定法律概念所為之專業判斷。學理上均認為不確定法律概念所涉及之事項，倘若具有高度之屬人性、專業性、經驗性之專業判斷，例如國家考試之評分、學生成績之評定、計畫性政策之決定、公務員能力之評價、獨立專家委員會之判斷、專門科技事項、行政上之預測決定或風險評估等，由於法院審查能力有限，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地。參照司法院釋字第462號解釋文及釋字第553號解釋理由意旨，除能提出具有專業依據之具體理由，動搖該專業審查之可信度與正確性，否則即應尊重其判斷。觀諸本件文化景觀登錄審議表所載，審查委員均已詳載是否符合審查基準之各項要件，並於綜合評鑑說明欄詳列其認定之理由，此有各審查委員之審議表附於原處分卷可查，上揭審查委員之判斷並無恣意濫用及其他違法情事，本院自應尊重。是原告另稱系爭處分違背文化資產保存法所定之文化景觀要件，審查辦法第2條第1項第4款所定之罕見性要件，另排除司法審查之行政處分，通常係獨立機關透過類似司法之嚴謹程序所為，方有所謂判斷餘地，依被告提出之本件審查過程，難能等同比擬乙節，仍非可採。
（三）經查，被告為審議古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物與古物等相關事項，依文化資產保存法第6條第1項之規定，所設置雲林縣文化資產審議委員會，共有11位委員，於99年2月26日召開第1次審議會議，並請原告陳述意見，計有6位審查委員出席，超過2分之1法定出席人數，5位專家學者及1位機關代表，除先就「台糖雲林區處斗六糖廠」進行現場勘查外，嗣後經與會委員審查，其中5位委員分別就斗六糖廠核認具有審查辦法第2條所定之文化景觀登錄基準，而同意登錄為文化景觀，僅其中一位委員以「此案前次有訴願爭議，對於糖廠未來保存維護計畫，應與原告先行溝通為宜」，對於審查結果勾選「其他」，符合法定決議人數，故決議5票通過登錄為文化景觀，名稱訂為雲林縣文化景觀斗六糖廠。被告即於99年4月8日依文化資產保存法第54條及審查辦法第4條規定，以99年4月8日府文資字第0992400590號函公告此項登錄，再於99年5月14日以府文資字第0992400813號函報文建會文化資產總管理處籌備處備查等情，此有審議委員會第1次審議會議紀錄、審議表、被告99年5月14日府文資字第0992400813號函及99年4月8日府文資字第0992400590號公告等影本附於本院卷及原處分卷可憑。是被告本件審議委員組織、決議及公告程序尚與前揭文化資產保存法、組織準則及審查辦法之相關規定無違。
（四）次查，被告係認定：「台灣糖業之發展自日治時期以來，近百餘年無論在糖業生產方面，均為台灣各項產業與公共事業等產業經濟，立下極為卓越的經濟基礎與功勞。除了糖業生產為主在台灣本島所形成龐大產業經濟之貢獻外，其以糖業生產為核心形成勞力密集與人口集中，建構並帶動了許多城鎮發展。這些具備製糖生產與社會經濟共生的城鎮聚落發展結構，歷經百餘年的更迭發展，累積了相當龐大與豐富的產業發展、人文歷史、建築形式與地景景觀等重要文化資產與特色。從城市發展的觀點而言，因工業發展所建構而能保存完整之城鎮紋理至今，實屬罕見之現象。70年代之後由於經濟政策之經濟轉型發展潮流，台糖被迫由勞力密集之工業生產，轉型朝高附價值之產業發展。過去分佈於中、南部以糖業生產之工業廠區面臨生產窘境，逐漸衰微而紛紛停產與關廠。各城鎮中之糖廠過去以其為發展核心，造就出之城鎮繁榮現象與空間場域，如今竟因其停產而成為城鎮中之邊陲區域。其所遺留下的工業遺址與閒置空間，如廠區設施、宿舍及附屬設施，亦缺乏完善的開發與再利用規劃。對照美國80年代都市區域之工業遺址或港灣設施等廢棄場域，各區處糖廠亦呈現如此現象而逐漸成為城市活動與環境治安死角，嚴重影響與阻礙了城鎮再發展。各區糖廠雖因關廠而成為工業遺址與閒置空間，但其背後仍保存相當豐富之文化資源與建築空間場域。其所代表的不僅是見證台灣近代產業發展歷史的多元光譜，同時也見證了台灣近代城鄉的發展歷程。其所擁有豐富的文化資源與環境，極具成為『活的產業發展證據』或是『活的產業文化資產』之潛力與價值。而其所呈現出之文化價值如下：1.台灣產業發展歷史的意義與見證；2.日治時期工業與城鄉發展的意義與見證；3.市民集體記憶與糖廠空間的不可替代性與可識別性；4.整體空間與單體建築的美學義與價值；5.市民都市生活空間的特殊氛圍品質。」等情，而與國立雲林科技大學簽訂再生計畫契約書，希望以保存性再開發的規劃理論與操作方式，將糖廠具文化特性之建築與環境空間適度保存與修護再利用，並結合在地之市場發展條件，將部分土地進行更新再開發，以呈現其文化價值，同時強化新開發之高附價值性以創造台糖公司在土地開發之經濟效益，始進而於99年2月26日經審議委員會評估、決議登錄斗六糖廠為文化景觀，以實現上揭再生計畫等情，此有被告所提出之〔大糖盛事-活力糖都「雲林縣3大糖廠（虎尾、北港、斗六）再生計畫」斗六糖廠成果報告書〕、被告與國立雲林科技大學簽訂再生計畫契約書、被告99年5月14日府文資字第0992400813號函及99 年4月8日府文資字第0992400590號公告等影本附卷可憑。顯見被告登錄斗六糖廠為文化景觀，有其一連串之都市規畫與文化目的。另又依首揭文化資產保存法施行細則第4條之規定，文化景觀本亦包含農林漁牧之景觀。是原告主張被告登錄斗六糖廠為文化景觀，係被告要落實雲林縣農業首都政策，而以斗六糖廠基地作為雲林縣農、林、漁、牧、畜等產業之推廣、行銷之空間，顯係有其他考量之不當聯結，且不符文化之目的云云，自無可採。
（五）再按，依文化資產保存法第3條第3款對文化景觀之定義，「神話、傳說、事蹟、歷史事件、社群生活或儀式行為所定著之空間及相關連之環境」，不僅定義寬鬆，且其範圍甚廣，並具有空間上的流動性，是「文化景觀」一旦被指定，所涵蓋之區域亦通常會是大範圍之廣泛地域，且具有地方特色；而文化景觀之保存及管理，依文化資產保存法第55條、第56條之規定，強調個案處理原則，並以輔導方式「誘使」所有權人配合，至於強制管制之手段亦強調通案式之方法（利用都市計畫法或區域計劃法之整體規劃），而非具體個案之針對性管制（文化資產保存法第56條參照）。是文化景觀既具有因地制宜，個案具體保存及管理之性質，且文化景觀登錄事件屬地方自治事項，則縱然其餘縣市亦將其所屬多處糖廠登錄為文化景觀，則被告仍非不得將斗六糖廠登錄為文化影觀。是原告所稱系爭處分所追求之目的，早已由其它各縣市或被告業已指定公告之處分所達成，足以保護本件相同之文化景觀，而台灣面積不大，交通均屬當日可達，並無必要為重複性指定，課予原告不合比例之負擔等語，亦不足採。且參諸前揭文化資產保存法第3條第3款之規定，足見，所謂文化景觀乃係針對一定範圍之空間或環境整體觀察，並非僅對單一定著物或建築改良物加以判斷。再查，本件被告公告登錄之「雲林縣文化景觀斗六糖廠」，其範圍依登錄公告所示係雲林縣斗六市○○段○○○段289地號等22筆土地，前開22筆土地中之大崙段大崙小段289-18、289-19地號兩筆土地，於公告登錄前，已屬被告所有乙節，固為被告所不爭執，然觀之文化景觀之定義及審查基準，其所定著之土地是屬何人所有，本與是否登錄為文化景觀無涉，更不因其所有權如何轉換而有影響，亦即土地之所有權歸屬，實非文化景觀登錄與否之考量要件。從而原告復稱系爭處分指定公告之土地，其中雲林縣斗六市○○段○○○段289-18、289-19地號兩筆土地，業被內政部徵收，並供雲林縣警察局斗六分局興建溝壩派出所之辦公大樓乙節，固然屬實，仍無從為原告有利之認定。又被告系爭處分將斗六糖廠登錄為文化景觀，係依前揭文化資產保存法相關規定所為，如前所述，經核尚與法無違，是被告是否給予原告相當之對價，亦與系爭處分之效力不生影響。是原告所稱被告課予原告之義務，與給予原告之權利，並不對等，縱然屬實，本件仍無從為原告有利之認定。
五、綜上所述，原告主張既不可採，則被告系爭處分將斗六糖廠登錄為文化景觀，並無違誤，訴願決定遞予維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法均核與判決結果不生影響，茲不一一論述，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 31 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 5 月 31 日
書記官 黃 玉 幸