高雄高等行政法院判決
99年度訴字第608號民國100年1月27日辯論終結原 告 黃淑華輔 佐 人 陳瑞華被 告 嘉義縣政府代 表 人 張花冠 縣長訴訟代理人 程培倫上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國99年9月27日交訴字第0990049227號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣被告於民國99年1月7日執行稽查時，發現原告在嘉義縣竹崎鄉中和村奮起湖191號經營「冠雲山莊」，未領有旅館業登記證即擅自經營旅館業務，違規經營房間數14間，違反發展觀光條例第24條第1項規定，乃依同條例第55條第3項及裁罰標準第6條附表2第1項規定，以99年6月24日府觀產字第0990007771號執行違反發展觀光條例事件裁處書（下稱系爭裁處書），裁處原告新臺幣（下同）15萬元罰鍰，並禁止其營業。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）法律明確性係指立法者制定法律時，規範對象、規範行為及法律效果應該明顯，亦即構成要件應使受規範者能預見、意義非難以理解。訴願決定以：「經營旅館業之意，並非以有具體營業結果產生始足認定，舉凡為達旅館營業目的所為之行為或方式，均該當經營之意。」然作如此解釋，將為達旅館營業目的所為之行為或方式，均認為經營之行為，過度擴張經營之概念，使一般人民無法預見及理解。經營概念應僅限於有具體營業結果產生始足認定，方符法治國原則之法律明確性原則。
（二）原告並無經營旅館業務之事實，被告稽查當日並未有任何旅客在原告房間中住宿或休息，有被告附卷之現場照片為證。原告僅係一般套房出租，供在該地打工之民眾，承租之需求，或者是原告之好友前來拜訪時居住，並無經營之行為及事實，亦非是為達旅館營業目的所為之行為或方式。自八八風災後，因道路中斷，甚少旅客，前往至奮起湖觀光或工作人數，大為銳減，被告稽查當時，因已恢復交通，奮起湖觀光事業亦有熱絡現象，原告預估將有外來打工民眾有承租套房需求，故整理房間以備出租，然非為達旅館營業目的所為之行為及方式。另原告身處奮起湖，三五好友喜至原告住處度假，故未出租，僅無償供原告之好友暫時居住，並無經營旅館之行為。
（三）奮起湖風景區八八風災重挫，99年1月7日雖能通車，惟係單線通車，石桌至奮起湖公路，搶修工人亦從99年4月26日始開始動工，至11月底始雙線通車，在此期間道路並無遊客。又奮起湖地區屬國有林班地，因林管處凍結處理暫准貸地續約及解編事宜計106件，未能辦理續約，在未完成解編之前無合法性旅館，目前復有14件過度違建移送上級審核中，包含被告所屬觀光局所稱合法旅館，似有包庇奮起湖合法旅館嫌疑，合法性尚待查明。
（四）被告於99年1月7日派員例行訪視，為行政指導造成原告在非自由意識簽名造成誤罰事件，原告為家庭主婦並非負責人，因此受重罰又遭強制執行罰款，使原告精神重挫憂鬱成疾，在家人勸導下始挽回一命，依國家賠償法第2條及行政程序法（誤為行政法）第128條規定，被告應撤銷原處分並退回所繳納之罰鍰及賠償原告訴訟費用、名譽損失、精神賠償。
（五）稽查人員未經主人同意亦未進入內部稽查，如何有房間內部照片和舊簡介資料，且資料置放穩密處並未對外開放，是以非法竊取資料不能列入證據。本件承辦人員又於99年5月13日第二度查核，亦確認無營業行為，並有鐵、公路搶修工人租用居住事實，足認非飯店或旅館營業。訴外人陳瑞華是國有林班地租約權益人，現任勞工多元就業方案，每日工資800元，每月工作22天，工作地點在該地中華社區，時間自99年1月至12月31日止，現任林管處停車場公廁環境清潔工作。按行政程序法（誤為行政法）第6條、第7條及第8條規定，對人民應信賴保障為原則，不得為任意不法之行政處分，並不得違反平等原則、比例原則及誠信原則等情。並聲明求為判決（一）撤銷訴願決定及原處分。（二）被告應退回原告所繳納之罰鍰並應賠償原告律師費、來回費用、名譽損失及精神賠償。
三、被告則以︰
（一）被告稽查人員於99年1月7日前往原告經營之冠雲山莊稽查，並由原告在稽查紀錄表上填答相關資料並簽名確認，該紀錄表上原告明確表示，冠雲山莊無旅館營業登記，目前有在營業，共有14間房間等，被告稽查人員並拍攝房間狀況，照片顯示，客房內部床鋪、被單、衛浴、盥洗用具等住宿設施完善，隨時可供旅客入住之營業狀態，此有稽查紀錄表及照片可證，加上冠雲山莊之廣告傳單及原告之名片，明確標示住宿平價，亦有奮起湖相關景點及生態導覽之介紹，此更明確證明冠雲山莊確屬提供遊客住宿之旅館，並非原告所稱供三五好友無償度假之用，更非僅供臨時打工之工人住宿，原告爭執其無經營之事實，顯屬無稽，訴願決定書對經營所為之解釋，尚屬客觀，蓋旅館業並非每日皆有旅客，然需隨時準備接待旅客，若無經營之事實，何需將客房準備隨時可營業之狀態，且印製相關之介紹，原告所述尚無可採。又奮起○○○區○○道路雖遭八八風災破壞，但於被告稽查時早已修復，開始熱絡，被告基於維護遊客安全及合法旅館之權益而上山稽查，因而發現上情，依法加以裁罰。
（二）發展觀光條例第2條第8款規定「本條例所用名詞，定義如下：旅館業：指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」第24條第1項規定「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」第55條第3項規定「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新臺幣9萬元以上45萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」發展觀光條例裁罰標準第6條規定「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表二之規定裁罰。」附表二第1項：「未領取旅館登記證而經營旅館業，．．．房間數11間至15間處新臺幣15萬元，並禁止其營業．．．。」被告基於上開規定，而裁罰原告15萬元即無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實欄所載之事實，有稽查紀錄表及被告99年6月24日府觀產字第0990007771號裁處書附於原處分卷可憑，洵堪認定。茲就兩造之爭執論述如下：
（一）按「本條例所用名詞，定義如下：八、旅館業：指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新臺幣9萬元以上45萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」發展觀光條例第2條第8款、第24條第1項及第55條第3項分別定有明文。另發展觀光條例裁罰標準第6條規定「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表二之規定裁罰。」附表二第1項：「未領取旅館登記證而經營旅館業，．．
．房間數11間至15間處新臺幣15萬元，並禁止其營業．．
．。」首揭發展觀光條例裁罰標準係依發展觀光條例第67條規定之授權訂立，其附表之裁罰標準表乃為使下級機關辦理此類違規案件之裁罰金額有客觀標準可循，以避免因行政機關之恣意決定或專斷致有輕重之差別待遇而訂定。其中上述附表二第1項按房間數定處罰之基準，乃考量違規行為之態樣及情節之輕重而為，亦與發展觀光條例母法規定之意旨無違，自得適用。
（二）經查，遭被告稽查認定本件違章之嘉義縣竹崎鄉中和村奮起湖191號處所，其門面懸掛「冠雲山莊，餐飲住宿」等字樣店招，一樓設有接待櫃台，有被告稽查照片可稽；次查，原告於被告稽查後，即於99年4月12日提出陳述書（原處分卷第9頁），依該陳述書內容，原告並不否認該冠雲山莊為其所經營，且其於該次陳述意見所附冠雲山莊98年度營業稅繳款書（同卷第10頁）亦載明其營業負責人為原告，是原告主張其非負責人，要為卸責之詞，不足採信。再依上開原處分卷附被告99年1月7日稽查紀錄表載稱：
「冠雲山莊無旅館營業登記，目前有在營業，共有14間房間」等情，該稽查紀錄表係經原告簽名確認，為原告所不爭，足堪採信。又被告稽查人員現場所攝照片亦顯示，冠雲山莊客房內部有床鋪、被單、衛浴、盥洗用具等住宿設施，可認冠雲山莊係供旅客隨時入住之營業狀態。另同卷所附冠雲山莊之廣告傳單及原告之名片，其上標示住宿平價，並有奮起湖相關景點及生態導覽之介紹，益證冠雲山莊確屬提供遊客住宿之旅館，此核與原告自述冠雲山莊供營業之情形均相符合。是原告所述稽查紀錄表係非基於自由意識而為，且該地僅供三五好友無償度假之用及僅供臨時打工之工人住宿，而爭執其無經營旅館之事實，顯無可採。本件原告既已有經營旅館之行為，雖99年1月7日及99年5月13日稽查，均未查獲現住人，仍難解免違規營業之責。再者，原告未依法辦妥登記，此原告所不爭，則原告行為業已該當首揭發展觀光條例第55條第3項規定，被告據予裁罰並禁止營業，即屬有據。
（三）原告又爭執：稽查人員未經同意進入房間內部照相及非法竊取舊簡介資料，不能列為證據。又被告稽查人員於99年5月13日第二度查核，僅有搶修工人承租，足認原告無旅館營業云云。然查，原告對於被告稽查人員進入查核，稽查當時並無異議，且在稽查紀錄簽名，堪認原告同意被告之查核，是其事後再就程序問題予以爭執，顯無可採。另被告稽查人員於99年5月13日第二度查核，雖有公路搶修工人租用居住事實，然此係在成立本件違章行為之後，不足以作為原告冠雲山莊先前無違章行為之反證。原告執此主張被告違反行政程序法（誤載為行政法）第6條、第7條及第8條規定，委無可採。
（四）被告原處分既無違誤，原告起訴聲明併訴請被告應退回原告所繳納之罰鍰並應賠償原告律師、來回費用、名譽損失及精神賠償等，即乏所據，併應駁回。
五、綜上所述，原告之主張並不可採。其未申領旅館業登記證，擅自經營旅館業務，已違反發展觀光條例第24條第1項規定，是被告依同條例第55條第3項規定，並參酌前揭裁罰標準，裁處原告罰鍰15萬元，並禁止其營業，並無違誤。訴願決定遞予維持，理由雖有不同，然駁回意旨亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。另原告併訴請被告應退回原告所繳納之罰鍰並應賠償原告律師、來回費用、名譽損失及精神賠償等，亦無理由，併應駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 2 月 17 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 簡 慧 娟法官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 2 月 17 日
書記官 李 昱