高雄高等行政法院判決
99年度訴字第600號民國100年3月8日辯論終結原 告 呂惠龍
呂惠三呂惠民呂惠美熊呂賽勤兼 共 同送達代收人 呂惠明被 告 高雄市阿蓮區公所代 表 人 洪語紳訴訟代理人 黃振銘 律師上列當事人間徵收補償事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實整理
一、程序事項︰
（一）本件被告於原告起訴後，因高雄縣與高雄市合併改制為高雄市，機關名稱由高雄縣阿蓮鄉公所變更為高雄市阿蓮區公所，代表人則由陳東海變更為洪語紳，乃於訴訟中具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
（二）原告呂惠龍、呂惠民、呂惠美、熊呂賽勤經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情事，爰依被告聲請而為一造辯論判決。
（三）原告訴之聲明初為：（1）被告應依原告民國99年10月14日函之申請，作成辦理高雄市○○區○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）上2條既成道路（如原告於100年1月19日行準備程序時庭呈地籍圖謄本標示紅色部分）之徵收補償之行政處分；（2）被告應給付原告新台幣（下同）24,000元之損失補償（99年11月1日至100年10月31日相當於租金之損失）。經本院向原告闡明有關土地徵收需地機關、辦理機關、核准機關及徵收協議架構之法律程序後，原告變更其訴之聲明為：（1）被告對於原告所有系爭土地，應依徵收條例規定擬具徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫書、計畫圖送由核准徵收之機關核准，並副知該管直轄縣市之主管機關；（2）被告應給付原告30,000元之損失補償（99年11月1日至100年10月31日相當於租金之損失）。經核並無礙被告之防禦及訴訟終結，被告訴訟代理人對此亦無異議，核屬適當應予准許。
二、事實概要︰緣高雄縣阿蓮鄉（改制後為高雄市阿蓮區）石安村部分居民之家庭廢水係利用被告設置之排水箱涵，先排放至原告所有系爭土地，再排入二仁溪。經被告至現場勘查，並與原告協調後，被告遂於98年11月6日分別與原告6人簽訂土地租賃契約書，約定原告將系爭土地出租予被告，用途限於石安村社區排水使用，租期自98年11月1日起至99年10月31日止為期1年，每人全年租金各4,000元，每年1次由原告向被告請求後撥款轉發原告；原告6人亦各自受領租金4,000元。另被告為改善該排水設施，於98年2月16日檢附「阿蓮鄉石安村排水箱涵新建工程」計畫書，以阿鄉建字第0980001065號函請高雄縣政府補助辦理該工程，改制前高雄縣政府以98年5月4日府工土字第0980079503號函復並副知原告略以：「‧‧‧說明：‧‧‧二、本案為村里道路，增設該箱涵似不宜，請公所依權責妥處。」嗣原告於99年10月14日以阿蓮鄉石安村石安潭地主函知被告略以：「主旨：為確保私人權益，攸關不續租賃土地作排水的通知，請求貴單位限期改善。說明：一、長期受石安村家庭廢水傾倒，流經私人土地（阿蓮青安段959地號），未能有效的排放，恐有環保污染之嫌。二、私人土地未被通知而遭占用為村里道路，造成權益受損‧‧‧。三、貴單位提出改善排水箱涵計畫，遭縣府98年5月4日工土字第0980079503號函批示為村里道路，增設箱涵不宜，縣府恐有行政督導疏失之嫌。四、已做好土地鑑界權益劃分，樂見該筆土地被徵收，或重新提出改善計畫，月底前請答覆，否則向法院提告處理。」被告遂又以99年10月20日阿鄉建字第0990010554號函檢附「高雄縣阿蓮鄉石安村社區排水整些改善工程計畫書」，請求改制前高雄縣政府補助辦理該計畫，經改制前高雄縣政府以99年11月9日府工土字第0990274131號函復並副知原告略以：「主旨：有關貴所函請本府補助辦理『阿蓮鄉石安村排水箱涵新建工程』乙案，本府先予錄案，俟來年度審視財源研議辦理。」被告乃於99年11月15日再以阿鄉建字第0990011523號函知原告：「主旨：有關本鄉石安村社區排水流經台端所有青安段959地號案，本所於99年10月20日以阿鄉建字第0990010554號函提送『阿蓮鄉石安村社區排水整修改善計畫』申請補助經費，經縣政府審核意見：『將先予錄案，俟來年度審視財源研議辦理』，礙於本所財源短缺，故暫無法立即辦理排水改善。」原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張（另原告呂惠龍、呂惠民、呂惠美、熊呂賽勤雖未於言詞辯論期日到場，惟據其起訴狀及歷次書狀所載，其主張與原告呂惠明、呂惠三相同）︰
（一）原告係因系爭土地遭被告占用為村里道路，又被告排水箱涵設計錯誤，致石安村家庭廢水均排放到系爭土地，原告無法使用系爭土地，故請求被告依土地法第10條、第14條及土地徵收條例辦理土地徵收補償。被告雖辯稱其非權責機關，但原告既依法請求用地機關（即被告）惠予辦理徵收補償，被告亦有義務提出答覆，如被告無行政處分權，亦應呈報上級機關處理。
（二）依憲法15條及土地法第10條、第14條規定，保護人民私有財產權意旨。縱使全國被占用為村里道路不計其數，尋求法律途徑徵收補償案，亦非沒有先例。原告受補償之方式並非僅有「徵收補償」一途，亦可變通為按期繳租、分次發放補償費或土地交換等方式。但法院既已接受民眾申訴請求，絕不可先提出捐贈土地，造成嚴重損害私人權益。不論採何種方式，被告均應先編列預算，並明定最低徵收期限，才符合社會公平原則。否則依土地法第214條規定：「前條保留徵收之期間，不得超過3年，逾期不徵收，視為廢止。但因舉辦前條第1款或第4款之事業，得申請核定延長保留徵收期間；其延長期間，以5年為限。」是土地保留徵收期限至多8年，逾期則保留失效，視同為「公用地役關係終止」。
（三）依最高行政法院45年判字第8號判例意旨，私有土地具有公用地役關係時，土地所有人仍具土地所有權，但不得違反供公眾通行之目的而為使用。被告即使有法律依據，得繼續使用私有土地，可以暫緩徵收。惟就使用私有土地，造成私有原告損失部分仍無拒絕補償之理。故依鈞院100年1月19日行準備程序時裁示，於排水問題未改善前，被告應給付原告損失補償，相當於租金部分之損失賠償最好作成4年1次給付的租賃契約書，每年租金應提高為3萬元（日期應從99年11月1日起算）。
（四）依被告98年10月27日阿鄉建字第0980011579號函所附之「石安村家庭廢水流入私人土地協調會會議紀錄」所載，徵收水池土地經費約1,600萬元（實際金額為13,105.15×870×1.35＝15,391,998.68元），相當龐大，故被告不考慮徵收該筆土地。惟依土地法第14條規定，公共交通道路土地不得私有，其已成為私有者，得依法徵收之。源於憲法第15條規定保護人民私有財產權意旨辦理。該行政命令顯然與土地法、憲法相牴觸，嚴重損害其私人權益。又原告係因切身權利久懸未決而提出請求，被告不思補救，卻一再以財政拮据推託責任。然而，財政拮据是永遠都會存在的藉口，若坐視被告以此為由一再推託，無限期使用，豈非造成永久使用私有土地之事實？原告空有權狀，卻徒具虛名，原告權利所受侵害將永遠無法解決。
（五）在石安村排水改善前，廢水仍無法排出。若將現有排水溝打除重新施設，長度約430公尺，估計經費約500萬元（尚不含土地徵收費用）。另被告於98年2月16日阿鄉建字第0980001065號函已承認石安社區家庭廢水長期排入系爭土地，嚴重影響環境衛生，有就疑似污染取樣之迫切需求，故已於100年2月8日通報高雄市政府環境保護局專案處理，並將前往了解，依公信機關之水質檢測報告，通過環境保護標準範圍實施等情，並聲明求為判決：（1）被告對於原告所有系爭土地，應依土地徵收條例規定擬具徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫書、計畫圖送由核准徵收之機關核准，並副知該管直轄縣市之主管機關；（2）被告應給付原告3萬元之損失補償（99年11月1日至100年10月31日相當於租金之損失）。
四、被告則以︰
（一）原告依行政訴訟法第5條第1項規定，須經訴願程序。質言之，依本條提起行政訴訟，必須先經受理訴願機關，就訴願有所決定後，如對該訴願決定不服，始得據此提起行政訴訟，此即訴願前置程序。查原告於99年10月14日發函略以：「為確保私人權益，攸關不續租賃土地作排水的通知，請求貴單位限期改善。」其中說明4雖載明原告希冀系爭土地被徵收，惟本件訴訟類型亦應以訴願為前置。原告並未先就被告應作為徵收而不徵收部分提起訴願，亦未俟訴願受理機關作成決定，即提起本件訴訟，自不合法。
（二）土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）。簡言之，土地徵收案件僅國家機關得為徵收權之主體，發動徵收程序（最高行政法院24年判字第18號判例參照），故一般人民除法律別有規定外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。土地徵求之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，以及國家與私有土地所有權人間之補償徵收之兩面關係，故需用土地人與私有土地所有權人間並不發生任何法律關係甚明。按土地徵收條例第14條規定：「徵收土地或土地改良物由中央主管機關核准。」再者依同法第2條可知，有關土地徵收其核准機關在中央為內政部，在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府，而需地機關僅具有申請為土地徵收之請求權而已。被告僅為需地機關並無作成核准徵收系爭土地之權利，則原告請求判決命被告就系爭土地辦理徵收，係屬當事人不適格等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、前揭事實概要欄所載之事實，有土地登記第1類謄本、地籍圖謄本、土地租賃契約書暨收據、被告97年9月24日阿鄉建字第0970009168號函（附石安村家庭廢水排入私人土地現場勘查紀錄）、98年2月16日阿鄉建字第0980001065號函、98年10月27日阿鄉建字第0980011579號函（附石安村家庭廢水流入私人土地協調會會議紀錄）、99年10月20日阿鄉建字第0990010554號函、99年11月15日阿鄉建字第0990011523號函、改制前高雄縣政府98年5月4日府工土字第0980079503號函、99年11月9日府工土字第0990274131號函、原告阿蓮鄉石安村石安潭地主函（記載日期99年10月14日）、起訴狀附原處分卷及本院卷可稽，且為兩造所不爭執，應堪認定。本件兩造之爭點為：原告請求被告就系爭土地，依土地徵收條例規定擬具徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫書、計畫圖送由核准徵收之機關核准，並副知該管直轄縣市之主管機關，是否有據？原告請求被告給付3萬元之損失補償，是否有據？茲分述如下：
（一）按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「本條例所稱主管機關；在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：1、國防事業。2、交通事業。3、公用事業。4、水利事業。5、公共衛生及環境保護事業。6、政府機關、地方自治機關及其他公共建築。7、教育、學術及文化事業。8、社會福利事業。9、國營事業。10、其他依法得徵收土地之事業。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」分別為土地徵收條例第1條第2項、第3項、第2條、第3條、第13條、第14條及第15條所明定。
（二）經查：
1、高雄市阿蓮區石安村居民之家庭廢水利用被告設置之排水箱涵排放至系爭土地，業據原告陳述在卷；被告訴訟代理人於本院100年3月8日行言詞辯論時亦陳稱：「（系爭959地號土地使用現況為何？）社區廢水確實有排入他們土地水池，被告並不否認‧‧‧。」「（箱涵是你們設置的嗎？）是的，由原來的阿蓮鄉公所設置‧‧‧。」亦有該言詞辯論筆錄（第3、4、5頁）附本院卷可稽。又依前揭勘查紀錄所載：「結論：本案係鄰近住戶將家庭廢水排入三奶宮旁私人所有之水池，影響環境衛生及土地所有權人權益；家庭廢水如不排入水池，必須重新檢討排水流向，部分排水溝必須拆除重做，影響層面大，本所將錄案評估可行方案，短期暫無法改變現況。」本院卷附之被告98年3月10日阿蓮鄉建字第0980002207號函亦載明：「主旨：有關本鄉石安社區家庭廢水排經台端所有土地，申請將水池內廢水抽乾案，本所日後縣府核定工程改善經費後於規劃設計時研議處置方式，目前社區廢水流經台端所有土地造成不便深感歉意。」而被告為改善該排水設施，先後以前揭98年2月16日及99年10月20日函檢附計畫書請求改制前高雄縣政府補助辦理，並向原告承租系爭土地作為排水使用等情，亦有前揭函文及土地租賃契約書附卷可稽，足認石安村居民之家庭廢水確係利用被告設置之排水箱涵排放至系爭土地。次查，原告於本院行前揭準備程序時當庭以紅色色筆於地籍圖謄本標示系爭土地經鋪設為道路之位置；原告呂惠三於本院行前揭言詞辯論時亦陳稱：「我們有請路竹地政事務所測量土地的範圍，有些共有的界址都在這個位置上，況且絕大部分的使用道路都是我們的地。」並提出系爭土地已鋪設為道路之現場照片為據（筆錄、地籍圖謄本及照片附本院卷參照），前揭改制前高雄縣政府98年5月4日函亦載明：「‧‧‧說明：‧‧‧二、本案為村里道路，增設該箱涵似不宜，請公所依權責妥處。」被告訴訟代理人於本院行前揭準備程序及言詞辯論時對此均不爭執，是原告主張系爭土地部分面積已經舖設為道路，尚屬可採。至於原告主張被告設置之排水箱涵亦占用系爭土地乙節，因被告否認該事實，且原告呂惠三於本院行前揭言詞辯論時亦坦承：「（有無請地政測量過界址？）僅就界址做測量，並未特別對於箱涵的位置做標示‧‧‧。」原告亦未提出其他足以證明排水箱函占用系爭土地之具體事證，是原告此部分主張尚不可採。準此可知，系爭土地確有因被告設置排水箱涵排放石安村居民之家庭廢水於其上，及部分土地經被告舖設為供公眾通行之村里道路，致原告無法自由為使用收益之情形，則被告行使公權力對原告財產權之干預，固難謂與憲法保障人民財產權之意旨相符。
2、然查，系爭土地應否徵收及應如何徵收，於土地徵收條例89年2月2日經總統公布實施後，自應優先適用該條例規定之內容為之。觀諸該條例第3條「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地」規定，僅係賦予國家對於私有土地是否辦理徵收有裁量權，並無賦予人民得向國家請求徵收之意旨。而土地徵收條例第13條規定之申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，應係關於需用土地人如有徵收土地之需要時應如何辦理徵收之程序規定，並非賦予人民請求徵收土地之請求權。易言之，需用土地之地方政府擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，而向中央主管機關即內政部提出申請，乃內政部核准徵收土地之前提要件；惟地方政府向內政部申請徵收土地與否，仍為需用土地人即地方政府本身裁量權行使之範圍。故土地所有權人請求地方政府擬具徵收計畫向內政部申請核准，充其量亦僅具促使地方政府為該權限之發動而已，殊難謂一經人民申請，地方政府即負有向內政部申請核准徵收之義務。此外，土地法第10條第1項規定：「中華民國領域內之土地，屬於中華民國人民全體，其經人民依法取得所有權者，為私有土地。」同法第14條第1項第5款及第2項固規定：「左列土地不得為私有：‧‧‧5、公共交通道路。」「前項土地已成為私有者，得依法徵收之。」上開土地法規定僅係賦予國家徵收私有土地之裁量權，亦非賦予人民公用徵收之公法上請求權。再參以憲法第15條對私有財產權之保障係以存續保障為原則，而非價值保障，其為防禦性權利，功能在排除公權力對財產權之不法侵害；僅於國家依法剝奪（徵收）或限制財產權時，始以價值保障（補償）代替之。故基於財產權保障之原理，亦應認人民並無積極請求國家徵收其財產以獲得補償之權利。從而，土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償（司法院釋字第425號解釋參照）。因此公用徵收僅有國家為徵收權之主體，人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條及第58條），並無公用徵收之公法上請求權，亦無權請求需用土地之地方政府發動向內政部請求准予徵收之內部行政行為。故人民向國家請求徵收其所有土地之行為，其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已，非謂人民對國家有公用徵收之公法上請求權存在。故原告主張系爭土地因被告鋪設為村里道路，又因排水箱涵設計錯誤，致石安村家庭廢水均排放到系爭土地，致其財產權受限制為由，請求被告依土地徵收條例規定擬具徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫書、計畫圖送由核准徵收之機關核准，並副知該管直轄縣市之主管機關，並無理由。
（三）又按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」為行政訴訟法第7條所明定。而行政訴訟法所以為第7條得合併請求損害賠償或其他財產上給付之規定，則是因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。故於當事人有依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明。經查，原告提起本件行政訴訟請求被告給付相當於99年11月1日至100年10月31日之租金3萬元，無非係以被告使用系爭土地，造成原告損失部分，於排水問題未改善前，應給付相當於租金之損失補償為據；原告呂惠明於本院行前揭言詞辯論時並陳稱：「（原告訴之聲明第2項請求3萬元的依據為何？）公法上的訴訟合併請求損害賠償。」足認原告係依行政訴訟法第7條規定合併提起請求損害賠償訴訟，且該損害賠償訴訟與上開請求徵收系爭土地之行政訴訟間，有前提及因果關係，揆諸前揭說明，原告固得合併提起請求損害賠償訴訟，惟因原告訴請被告發動向內政部請求准予徵收之內部行政行為，既應予駁回，則其依行政訴訟法第7條合併請求被告為損害賠償，揆諸上開說明，即失所附麗，亦應併予駁回。
六、綜上所述，原告之主張均不足採。原告既無請求辦理土地徵收之請求權，則原告請求被告應擬具徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫書、計畫圖送由核准徵收之機關核准，並副知該管直轄縣市之主管機關部分，為無理由，應予駁回。至於原告依行政訴訟法第7條規定，合併請求被告給付相當於99年11月1日至100年10月31日之租金3萬元部分，亦因前揭一般給付訴訟為無理由而失所附麗，亦應予以駁回。又本件事證已臻明確，則原告請求向高雄市路竹區地政事務所申請重測系爭土地被占用為村里道路、排水箱涵使用面積，以釐清被告有無占用情事，暨兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條、民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 22 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 戴 見 草法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 3 月 22 日
書記官 宋 鑠 瑾