高雄高等行政法院判決
99年度訴字第602號民國100年3月15日辯論終結原 告 太昊殿代 表 人 盧清隆輔 佐 人 宋建璋被 告 雲林縣政府代 表 人 蘇治芬縣長訴訟代理人 廖國展上列當事人間有關寺廟事務事件，原告不服內政部中華民國99年9月29日台內訴字第0990176362號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告於雲林縣斗六市○○○段○○○○段1008-2地號土地上興建寺廟，經被告核發91雲營建字第579號建造執照及92雲營使字第101號使用執照，並於民國92年3月21日以92府民禮字第9201000338號函准予辦理寺廟登記，同時據以核發臺灣省雲林縣寺廟登記表及寺廟登記證（92年5月1日雲寺登字第397號）。92年12月間被告依寺廟登記規則規定舉辦寺廟總登記，重新核發原告92年12月31日雲寺登字第043號寺廟登記表及登記證在案。惟因原告於其申請建造執照所附之土地使用權同意書發生私權爭執，訴外人張燕說提起確認土地使用權同意書無效之訴，並經法院判決原告所提訴外人張燕說91年6月3日土地使用權同意書之印文非真正確定，被告乃分別以98年1月21日府建管字第0970125486號函撤銷該府核發之92雲營使字第101號使用執照，及以98年12月9日府建管字第0980304479號函撤銷91雲營建字第579號建造執照（均另分別提起行政爭訟）。嗣再以99年7月6日府民禮字第0999101845號函撤銷原告寺廟登記，並請於文到15日內繳回寺廟登記證。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、按「符合下列要件之寺廟，得依本須知辦理寺廟登記：經建築主管機關核准寺廟建造，取得建物用途為寺廟之建造執照，並於建造完成後，取得建物使用執照．．．。」為辦理寺廟登記須知第2點第1款所明定，意即，本案如業取得建造執照及使用執照，得辦理寺廟登記。從而，建造執照及使用執照如均被撤銷確定，始存有撤銷寺廟登記問題。本案被告以98年1月21日府建管字第09700125486號函撤銷建物使用執照，惟該撤銷處分並非確定處分，尚於行政爭訟中，被告即撤銷寺廟登記，顯屬有違。
㈡、本件被告處分書係由太昊殿收受，原告管理人抑或代表人並未收受該處分書，且處分書未有任何事實、理由及其法令依據說明，即處分書內容不符行政程序法第96條第1款後段、第2款規定，於訴願決定前亦未補正之，依行政程序法第114條第2項前段規定，該處分亦應撤銷之：
1、按「行政行為之內容應明確。」行政程序法第5條定有明文，該條所謂明確性原則，包含行政處分之明確。次按，行政處分應記載理由及法令依據，乃現代法治國家行政程序之基本要求，是以同法第96條第1項第2款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一、．．．二、主旨、事實、理由及其法令依據。三、．．．。」又處分理由之記載，必須使處分相對人得以知悉行政機關獲致結論之原因，其應包括以下項目：㈠法令之引述與必要之解釋。㈡對案件事實之認定。㈢案件事實涵攝於法令構成要件之判斷。㈣法律效果斟酌之依據（於有裁量授權時）等。至於具體個案之行政處分在說理上是否完備而符合上開要求，應為實質上判斷，不得僅因處分書上備有「理由」或「說明」欄之記載，即謂已盡處分理由說明之法律義務．．．。（鈞院92年度訴字第1157號判決參照）。復按「行政程序法第96條第1項第2款及第114條第1項規定所稱理由，係指行政機關獲致結論之原因而言。而行政處分是否合於前開法定之程式記明理由，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合於上開法定程式記明理由，僅得依行政程序法第114條第1項、第2項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前補正，如未依規定程序補正理由者，即屬有瑕疵之行政處分，而應予撤銷．．．。」（臺中高等行政法院96年度訴字第351號裁判參按）。
2、被告擅自認定撤銷建造執照案業已確定，又處分書係依法務部95年5月9日法律字第0950014679號函釋：「．．．該寺廟登記亦係違法行政處分，主管機關得本於職權依法衡酌是否撤銷該違法行政處分。」意旨為之，則處分書內容不符行政程序法第96條第2款規定。蓋以，所謂「『得』本於職權『依法』衡酌是否撤銷該違法行政處分。」非曰「應」撤銷，被告處分書並未見所依之法係指何法，是其所為處分顯違反行政行為應明確之原則。
㈢、被告援引法務部95年5月9日法律字第0950014679號函撤銷本件寺廟登記，然被告曾向內政部申請釋示：撤銷原核發○○○寺廟建物使用執照及塗銷建物所有權登記後，究係撤銷或廢止該殿寺廟登記乙案中，業由內政部函請法務部釋示後對上揭函，法務部已新增：「．．．三、次按行政程序法第117條規定：『違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。』故違法行政處分是否依職權撤銷，原則上委諸行政機關裁量，但有該條但書之情形者，則不得撤銷；又此項撤銷權之行使，應遵守同法第121條第1項之期間規定，併予敘明。」（法務部99年1月8日法律字第0980036785號函參照），被告濫權，依行政訴訟法第4條第2項規定，顯屬違法。
㈣、行政程序法第43條規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」故行政機關依職權認定事實、作成處分，並不受司法判決所認定事實之拘束（臺北市政府法規委員會94年8月19日北市法二字第09431488800號函參按），被告僅憑最高法院判決確認張燕說一人之土地使用權同意書無效，並非如上所說其他7人簽章無效，且無效原因只為原告時代久遠，舉證困難造成民事敗訴，並不代表張淵男無拿去予張燕說簽章之行為，被告無視臺北市政府法規委員會前揭函釋意旨，有怠於執行調查事實職務，影響原告權利。
㈤、再依內政部如下函釋，本案寺廟為公益團體，並供公眾使用之建築物，是被告為謀人民之公益，對於特定事件在法律所賦與之職權範圍以內自可為一定之撤銷處置，反之，如主張不是，自應舉證非對原告公益且無重大危害：
1、按「關於南投縣草屯鎮雷藏寺為籌建該寺及圖書館等公益事業，申請變更編定山坡地範圍土地，擬免受『山坡地開發建築管理辦法』第3條規定開發面積不得少於10公頃限制乙案，如該寺確係依規定登記之財團法人，其興辦之公益事業。似可同意援例報院核定．．．。」內政部營建署78年4月8日營署密建字第006015號函釋有案。
2、次按「依建築法第5條規定：本法所稱供公眾使用之建築物，為供公眾工作、營業、居住、遊覽娛樂及其他供公眾使用之建築物，本案供公眾使用之建築物之『教會』，其範圍除會堂建築物外，自應包括其附屬之宿舍、辦公廳等，至新建之辦公廳舍如非整體計劃時，其附建防空避難設備標準應按其新建部分依建築技術規則規定予以核計。」（內政部67年8月14日台內營字第800157號函參照）
3、原告已向被告核備之管理委員會組織章程第23條第4款規定:「管理委員會設置下列各組分別辦理本殿事項：．．．四、事業組：掌理慈善救濟及其他公益事業，暨有關本殿營繕工程等事項．．．。」臺灣省亦訂有獎勵寺廟興辦公益慈善及社會教化事業實施要點（79年11月15修正），供實施公益之獎勵。原告所有寺廟花費上億元興建，數十萬信徒遍佈全國，在台北市○○道場，每周舉辦宣教活動，並按季佈施貧困及鋪路等，已成為全國信徒信仰中心，尤其，無論是否為信徒均表歡迎，目標講求自然心慈悲大法，勸人為善，已為民眾信仰使用所不可缺少之精神糧食及場所，所安定社會浮動人心，是無形中在為國家社會奠定一股安定力量及堅強礎石，因無形宗教力量能深植人心，化莠為良，斷非如一座橋樑，僅供行人通行便利，力量有限（形）可比。
4、綜上所述，被告撤銷原告寺廟登記處分，應有行政程序法第117條第1款但書適用之情形。
㈥、依內政部84年2月28日（84）台內營字第8476007號函釋意旨，原告出具土地權利證明文件具有瑕疵且經司法判決確定，被告並非徒據原告提供不正確資料而已，應再衡酌受益人有無信賴保護之必要理由，否則，原告即不得謂無信賴保護原則之適用：
按「．．．起造人申請建造執照或雜項執照時，應備申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」建築法第30條定有明文。至「土地權利證明文件」自應以合法之土地權利證明文件為準限。準此，主管建築機關於審查核發建造執照時，合法之土地權利證明文件自為其准駁之依據之一。本案既已核發建造執照，是已為許可之處分，惟出具該土地權利證明文件之土地所有權人，嗣後經司法判決確定其與第三者間就該土地尚有基地租賃關係存在，是其未經土地承租人同意，就上開土地已無使用之權，爰其就上開土地所出具之土地使用同意書，即難謂係合法之土地權利證明文件。是原處分所據既非合法之土地權利證明文件，該處分即已失所附麗，其與建築法第30條之規定即難謂合，似應認係有瑕疪而得撤銷之行政處分，其得否依本部66年3月21日台內營字第722778號函旨予以自動撤銷或更正，依前揭判例意旨，似應衡酌受益人有無信賴保護之必要，再行核處（內政部84年2月28日（84）台內營字第8476007號函參照）。
㈦、被告撤銷原告寺廟建物使用執照，然依建築法第35條：「．．．縣．．．主管建築機關，對於申請建造執照或雜項執照案件，認為不合本法規定．．．者，應將其不合條款之處，詳為列舉，依第33條所規定之期限，一次通知起造人，令其改正。」規定，僅須補正即可，亦即被告應依法通知原告補正，而非逕行撤銷原告寺廟登記。再按最高行政法院92年度判字第467號判決意旨：「基於行政機關於有多種同樣能達成目的之方法時，自應選擇對損害最少者，且其採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，方符比例原則（行政程序法第7條參照）。」從而，被告本件處分，有違反比例原則中之必要性原則。
㈧、被告所管寺廟登記，僅須建造執照生效中，即不得撤銷寺廟登記，再基於行政程序法第6條：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」規定，則被告撤銷原告寺廟登記有違平等原則，原告實受有差別待遇等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
㈠、本件太昊殿興建寺廟新建工程，經被告核發91雲營建字第579號建照執照、92雲營使字第101號使用執照在案，惟其申請建造執照所附之土地使用權同意書，有關訴外人張燕說部分經法院判決確認土地使用同意書無效，被告依行政程序法規定於98年1月21日府建管字第0970125486號函撤銷被告核發之92雲營使字第101號使用執照撤銷該執照。
㈡、依內政部99年1月13日台內民字第0990010799號函釋：「按建物所有權第1次登記完畢後，經主管機關查明該建物不應發給原據以登記之使用執照，而撤銷該使用執照者，其原先所為所有權第1次登記所憑之使用執照事由，已失所附麗，登記機關自得撤銷前此准予登記之處分，而塗銷其所有權第一次登記（最高行政法院97年判字第1086號判決意旨參照）。換言之，先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，如先前之行政處分經撤銷後，後行政處分亦屬『自始違法』之行政處分而得撤銷。本件房屋使用執照及建築改良物登記之行政處分，為寺廟登記行政處分構成要件事實之一部分，先前行政處分嗣經撤銷，即屬自始有所不實，依前開說明，則該寺廟登記亦係違法行政處分，主管機關得本於職權依法衡酌是否撤銷該違法行政處分（法務部95年5月9日法律字第0950014679號函參照）」意旨，被告撤銷原告寺廟登記，並無不合。
㈢、綜上所述，原告建物之建造執照及使用執照均經被告撤銷，則被告於99年7月6日府民禮字第0999101845號函撤銷原告寺廟登記，並無違誤等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，有雲林縣寺廟登記表、被告98年1月21日府建管字第0970125486號函、99年7月6日府民禮字第0999101845號函、臺灣雲林地方法院95年度訴字第590號、臺灣高等法院臺南分院96年度上字第162號民事判決、最高法院97年度台上字第1991號民事裁定等附於原處分卷及訴願卷可稽，且經兩造分別陳明在卷，洵堪信實。兩造所爭執者厥為被告撤銷本件原告寺廟登記，是否適法？經查：
㈠、按「凡為僧道住持或居住之一切公建、募建或私家獨建之壇廟寺院庵觀，除依關於戶口調查及不動產登記之法令辦理外，並應依本規則登記之。」「寺廟登記之舉辦，分總登記及變動登記二種，總登記每十年舉行一次，變動登記每年舉行一次，新成立之寺廟，應於成立時聲請登記，其登記手續與總登記同。」寺廟登記規則第1條、第2條定有明文。次按「為規範寺廟登記之申請程序及應備表件，特訂定本須知。」「符合下列要件之寺廟，得依本須知辦理寺廟登記：㈠經建築主管機關核准寺廟建造，取得建物用途為寺廟之建造執照，並於建造完成後，取得建物使用執照。」「辦理寺廟登記應檢具下列文件：㈠登記申請書。．．．㈣房屋使用執照、建築改良物登記（簿）謄本、土地登記（簿）謄本。．．．」內政部94年2月3日台內民字第0940068261號令頒之辦理寺廟登記須知第1點、第2點第1款、第3點亦有規定。
㈡、本件原告於前揭土地上興建寺廟，經被告核發建造執照及使用執照，並於92年3月21日准辦理寺廟登記在案，惟因原告於其申請建造執照所附之土地使用權同意書發生私權爭執，經訴外人張燕說提起確認土地使用權同意書無效之訴，並經臺灣雲林地方法院95年度訴字第590號、臺灣高等法院臺南分院96年度上字第162號民事判決原告所提訴外人張燕說91年6月3日土地使用權同意書之印文非真正，原告不服，提起上訴，亦經最高法院97年度台上字第1991號民事裁定駁回上訴確定在案，被告乃分別撤銷使用執照及建造執照。嗣再以99年7月6日府民禮字第0999101845號函撤銷原告寺廟登記等情，為兩造所不爭，且原告有關建造執照之行政爭訟，亦經本院99年度訴字第426號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，亦經最高行政法院100年度裁字號號462號裁定駁回上訴確在案，有上開裁判書在卷可稽，則被告據以撤銷其寺廟登記，洵屬有據。
㈢、次按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依權職為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷．．．二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：．．．二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作行政處分者。」行政程序法第8條、第117條第2款、第119條第2款亦有明文。經查，原告於申辦建造執照時檢附不實之土地使用權同意書，致被告依此不實之資料審核而核發建造執照及使用執照，嗣該土地使用權同意書經判決確認其印文非屬真正，被告乃據以將建造執照及使用執照撤銷，進而撤銷寺廟登記，業如前述，則原告對於其能掌握之重要事項提供不正確資料，揆諸前開法律規定，其信賴即不值得保護。
㈣、第以，依行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法（最高行政法院96年度判字第594號判決參照）。本件被告以99年7月6日府民禮字第0999101845號函撤銷原告寺廟登記，業於主旨、說明欄載明其意旨及其相關事實、依據，並無使人無法或難以瞭解判定之情事，且該處分書依原告地址送達，有「太昊殿」印文及張澤方簽名，原告乃據以提起訴願、行政訴訟，是原告主張被告處分書未依規定記載且未合法送達云云，並不可採。至其餘原告主張被告撤銷本件寺廟登記，違反比例原則、平等原則乙節，均係其主觀之法律見解，未能積極舉證以實其說，亦不可採。
㈤、綜上所述，原告主張既不可採，則被告撤銷原告寺廟登記，並無違法；訴願決定予以維持，核無不合；原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 29 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 詹 日 賢法官 戴 見 草以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 3 月 29 日
書記官 江 如 青