高雄高等行政法院判決
99年度訴字第645號民國100年3月22日辯論終結原 告 楊捷騰輔 佐 人 盧進生被 告 高雄市立楠梓高級中學代 表 人 莊老賜訴訟代理人 郭永斌上列當事人間級俸事件，原告不服教育部中央教師申訴評議委員會中華民國99年11月1日台申字第0990188048號再申訴評議決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰被告因高雄市與高雄縣於民國99年12月25日合併改制後，學校名稱及代表人均維持不變，該代表人於訴訟中具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要︰緣原告係被告之教師，於在職期間自93年9月（93學年度）起至國立高雄師範大學體育研究所進修，其間曾於95學年度休學1學年，另於96及97學年度第1學期各休學1學期返回原校服務，嗣原告於99年1月取得該校碩士學位後，即於99年2月25日向被告申請改敘薪級，案經被告以99年3月9日高市楠綜人字第0990001071號函（下稱原處分）知原告略以：「主旨：台端改敘薪級案依法核定如說明‧‧‧。說明：一、本案核敘如下：‧‧‧（三）核定薪級：本薪：275元（按新台幣，下同）；年功薪：0元；合計：275元。‧‧‧（六）其他事項：楊師於99年1月份取得國立高雄師範大學教育學院體育學系碩士學位證書，依規定自本薪245元起薪，採計曾任高雄市立中正高級中學代理教師年資1年，及不含進修期間之95學年度（休學期間）本校服務成績優良年資1年，合計提敘2級，依規定改敘薪級如上，並自改敘申請之日（99年2月25日）起生效‧‧‧。」原告不服，向高雄市教師申訴評議委員會（下稱高市申評會）提出申訴，經該會評議決定「申訴駁回」後，復向教育部中央教師申訴評議委員會（下稱教育部申評會）提出再申訴，亦遭該會評議決定「再申訴駁回」。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張︰
（一）原告自93學年度起至上開研究所進修，期間因故曾於95學年度休學1學年，96及97學年度各分別休學1學期，並於99年1月取得碩士學位。原告於99年2月向被告申請改敘時雖曾建請將96及97學年度合併採計1學年服務年資，但被告未採納原告意見，拒不併計原告不同學年度之服務年資。經原告循序向高巿申評會及教育部申評會提起申訴及再申訴，均未針對本件作成合理公平之認定。
（二）按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」分別為行政程序法第4條、第6條所明定。查原告分別於96及97學年度各休學1學期而在被告學校服務，原告既有在校實際從事教學服務，依上開行政程序法規定，該畸零月數之服務年資即應合併列入原告教職之服務年資，被告應准予將96及97學年度合併採計為1學年服務年資提敘原告薪級。
（三）依教育部85年1月22日台（85）人（一）字第85001298號函意旨，進修期間如係休學1學年，該學年在校服務成績優良者，年資可採計提敘，但連續於不同學年度休學2個學期之優良服務年資卻不得合併為1學年，顯係抹煞原告服務1學年之事實。
（四）教育部申評會再申訴評議雖認定，依教育部88年2月23日台（87）人（一）字第87129726號函（該函並引用教育部82年11月29日台（82）人字第066580號函），尚無法就不同年度之畸零月數合併計算云云。惟該教育部82年11月29日函內容與教師在職進修敘薪之議題完全不同，而行政行為是否符合比例原則，係就個案認定，並非經由抽象解釋法令比較分析而為決定。又該教育部88年2月23日函所稱「尚無法就不同年度之畸零月數合併計算」云云，似完全無依據上開釋令說明解釋之，按司法院釋字第521號解釋：「法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，運用概括條款而為相應之規定。」教育部就在職進修規定「不同學年度及畸零月數不得合併計算」，顯然增加法律所無之限制，實有違反法律保留原則，嚴重侵害原告受憲法保障之財產權。
（五）關於教育部98年10月27日台人（一）字第0980173794號函略謂：到職核薪時採計職前年資提敘薪級與在職進修取得較高學歷改敘薪級係屬二事云云。經查：
1、依教育部82年2月13日台（82）人字第07291號函釋略以，有關代課（理）年資之採計，即使不同學年度只要3個月以上，即可併計，並無不同學年度及畸零月數不得合併採計之規定。既然兩者均為有關從事教職服務期間如何辦理提敘薪級之認定，為何在職進修之畸零月數不得合併採計，然之代課年資則可併月累計，教育部相關函釋自有矛盾之處，其適用之結果顯已違反行政法之平等原則，亦有違憲之虞。
2、依教育部80年8月5日台（80）人字第41105號函釋意旨，公立學校教職員敘薪標準說明規定服務年資每滿1年提敘1級，其中「每滿1年」宜以「月」為計算標準，公務人員亦有類似規定。
3、依公立學校教職員敘薪辦法第8條之1第1項規定：「教職員有未經採記提敘之職前年資，與現職職務等級相當且服務成績優良者，得在本職最高年功薪範圍內按年採計提敘薪級。」故教師職前行政機關相當職務等級之服務年資，私立學校及幼稚園（服務時已具教師資格）之服務年資，只要服務成績優良（即考績晉級或學校出具證明），均得每滿1年提敘1級，且服務年資皆無不得併計之規定。
4、再依教育部訂頒「公立學校教職員敘薪辦法補充要點」第16點規定「服預備軍官役年資，得每滿1年提敘1級支薪。
」及高雄市各級學校辦理教師成績考核規定，留職停薪依法服兵役人員，依規定期間返回原校復職後，可補辦在營期間之成績考核而予以晉級。唯獨對在職進修規定「不同學年度及畸零月數不得合併計算」，完全不符比例與平等原則，顯不公平及不合理，且有失鼓勵教師進修依學歷起薪及服務年資提敘之原則。
（六）依上述教育部函釋及法令，均無不可併計服務年資之規定。但被告及教育部唯獨針對在職進修規定「不同學年度及畸零月數不得合併計算」，致本件原告連續於不同學年度休學2個學期之優良服務年資，不得合併為1學年，不符比例與平等原則，顯不公平且不合理等情，並聲明求為判決：（1）原處分、申訴、再申訴審議決定均撤銷；（2）被告應依原告99年2月20日之申請作成提敘薪俸290元之行政處分。
四、被告則以︰
（一）依教育部88年2月23日台（88）人（1）字第88015296號解釋：「‧‧‧教師在職進修改敘採計之服務年資，係以辦理成績考核之學年度為計算標準，尚無法就不同學年度之畸零月數合併計算。」故被告未採計原告96及97學年度第1學期（均休學）之在校服務成績優良年資合計1年，予以提敘1級。
（二）被告係依法令規定辦理改敘薪級之執行單位，且無權解釋上級機關之法令函釋規定，是被告以原處分採計原告曾任職服務之成績優良年資2年，並依規定核定原告取得碩士新學歷後應自245元起薪，並予改敘薪級至275元，自申請改敘之日（99年2月25日）生效，即無違誤等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、前揭事實概要欄所載之事實，有國立高雄師範大學歷年成績表、國立高雄師範大學碩士學位證書、個人人事資料列印清單、被告原處分、高市申評會評議書、教育部申評會再申訴評議書、原告改敘申請書、申訴書、再申訴書、起訴狀附原處分卷、申訴卷、再申訴卷可稽，且為兩造所不爭執，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告以原處分核敘原告薪級275元，而未將原告96及97學年度第1學期之休學年資合併採計為1學年服務年資，是否合法？茲分述如下：
（一）按教師法第20條固規定：「教師之待遇，另以法律定之。」惟我國教師待遇法迄未制定，在教師待遇法未制定前，全國教師之待遇如何支給，不能無所規範；且關於公立學校教師之起薪及提敘薪級，係屬給付行政，其法律保留原則之適用及受司法審查之密度均不若干涉行政之嚴格與周密，教育部本於中央主管教育機關之立場，為保障教師權利義務，乃訂定「公立學校教職員敘薪辦法」作為公立學校教職員敘薪之依據標準，則就法律保留之審查，應採取容許之態度，而認其繼續有效。是在教師待遇法尚未制定前，被告予以援用，自無不法（最高行政法院99年度判字第320號判決參照）。
（二）次按，公立學校教職員敘薪辦法第1條規定：「公立學校教職員（以上簡稱教職員）薪級之核敘，除專科以上學校教員外，依本辦法之規定。」第2條規定：「教職員薪額分為36級，其計敘標準，分別依所附教職員敘薪標準表．
．．及各級學校教職員薪級表．．．暨其所附說明辦理之。」第8條第4款規定：「教職員有左列各款情事之一者，得申請改敘其薪級：‧‧‧4、敘定薪級後取得新資格者。」第9條第2款規定：「教職員之起薪改支及保留薪級，依下列規定：‧‧‧2、改支：因補繳學經歷證件或取得新資格申請改敘者，均自審定改敘之日起改支。」而依公立學校教職員敘薪標準表說明第4點規定：「教職員依其學歷核計起支薪級，並按服務年資，每滿1年，提敘1級，但受本職最高薪級之限制。」第5點規定：「教師在職進修取得較高學歷申請改敘時，得改按新學歷起敘，並採計不含進修期間之服務成績優良年資，在本職最高薪範圍內按年提敘。但本辦法中華民國93年12月日修正施行前，已在專科學校夜間部進修者，得適用修正施行前之規定辦理改敘。」據上規定，教師於在職期間進修取得較高學歷而申請改敘時，固係自審定改敘之日起改按新學歷起敘；惟關於服務年資之計算，則須回溯自最初擔任教師時起，採計其服務成績優良年資，再扣除其進修期間之年資，改按新取得之學歷提敘俸點，按年（每滿1年，提敘1級）提敘薪級至本職最高薪為止。又依教育部88年2月23日台（88）人（1）字第88015296號函釋：「要旨：教師取得碩士學位申請改敘薪級時，其休學期間係屬不同學年度之學期，且與論文寫作期間重疊，可否以不同學年度學期之休學年資併計1年，俱予提敘1級疑義。．．．說明：．．．2、本部82年11月29日台（82）人字第066580號函規定：『‧‧‧教師在職進修師範學院進修部，修業4個暑假，取得學士學位，仍應比照大學教育系、教育學院各學系畢業者，自180元起敘，並採計服務年資（考列4條2款以上者），於本職最高薪範圍內，按年提敘薪級，‧‧‧。』按上開規定，教師在職進修改敘採計之服務年資，係以辦理成績考核之學年度為計算標準，尚無法就不同學年度之畸零月數合併計算。」該函釋係教育部本於主管機關之地位，於教師在職進修取得碩士學位申請改敘，就關於公立學校教職員敘薪標準表說明第5點「採計不含進修期間之服務成績優良年資」規定所為闡明法規意旨之解釋性函令；且公立學校教職員敘薪標準表說明第4點及第5點已分別規定「按服務年資，每滿1年，提敘1級」「按年提敘」甚明，亦即扣除在職進修期間之服務年資未滿1年者，即不予採計，則該教育部88年2月23日函明釋「教師在職進修改敘採計之服務年資，係以辦理成績考核之學年度為計算標準，尚無法就不同學年度之畸零月數合併計算」等語，與前揭公立學校教職員敘薪辦法及公立學校教職員敘薪標準表說明之意旨核無不合。準此，公立學校教師在職進修取得碩士學位申請改敘薪級時，倘其休學期間係屬不同學年度之學期者，即不能以不同學年度學期之休學年資併計1年，而予提敘1級。
（三）經查，原告係於在職期間之93年9月（93學年度）起至上開研究所進修，其間曾於95學年度休學1學年，另於96及97學年度第1學期各休學1學期返回原告學校服務，並於99年1月取得該校碩士學位，嗣原告於99年2月25日向被告申請改敘薪級，經被告以原處分改按原告取得之新學歷起敘（本薪245元），並採計原告曾任高雄市立中正高級中學代理教師年資1年，及不含進修期間之95學年度（休學期間）本校服務成績優良年資1年，合計提敘2級，遂核定原告薪級為275元。被告再以99年3月17日高市楠綜人字第0990001263號函請高雄市政府教育局就原告取得碩士學位申請改敘薪級時，其休學期間為96及97學年度第1學期，可否以其96及97學年度第1學期之休學年資併計1年，予以提敘1級之疑義釋疑，亦經高雄市政府以99年3月24日高市教人字第0990011413號函復略以：「‧‧‧說明：‧‧‧查教育部88年2月23日台（88）人（1）字第88015296號解釋略以，教師在職進修改敘採計之服務年資，係以辦理成績考核之學年度為計算標準，尚無法就不同學年度之畸零月數合併計算。‧‧‧。」等情，除如前述，並有被告99年3月17日高市楠綜人字第0990001263號函及高雄市政府教育局99年3月24日高市教人字第0990011413號函附原處分卷可稽，足堪認定。揆諸前揭公立學校教職員敘薪辦法第1條、第2條、第8條第4款、第9條第2款、公立學校教職員敘薪標準表說明第4點、第5點規定、教育部88年2月23 日函釋意旨及說明，被告未將原告96及97學年度第1學期之休學期間合併採計為1年服務年資，核無不合。原告雖執前詞爭執略以：原告96、97學年度第1學期休學期間均在校服務，該畸零月數之服務年資自應合併列入原告教職之服務年資，如未予採計，顯係抹煞原告在校服務1學年之事實；依公立學校教職員敘薪辦法第8條之1第1項、公立學校教職員敘薪辦法補充要點第16點規定及教育部82年2月13日台（82）人字第07291號函釋、80年8月5日台（80）人字第41105號函釋意旨，並非不能併計服務年資云云。然查，公立學校教職員敘薪辦法第8條第1項第4款及第9條第2款僅規定教師取得新資格申請改敘者，係自審定改敘之日起改支，亦即該教師原本應自改敘之日起，按服務年資，每滿1年，始提敘1級，並無得回溯至最初擔任教師時改按較高學歷提敘俸點之規定，則公立學校教職員敘薪標準表說明第5點規定得改按較高學歷回溯採計教師不含進修期間之服務成績優良年資，無非係教育部為獎勵教師進修及研究，而例外給予教師之有利規範（教師法第22條、教師進修研究獎勵辦法第7條第1項第3款參照），故教育部基於教育主管機關之職掌，衡酌全國教師核敘薪級之一致性、公平性、正義性、衡平性及獎勵教師進修、研究之政策目的，一方面從寬回溯採計過去的服務年資，另嚴格規範進修期間之服務年資不作為採計提敘薪級之用，並限制不同學年度之畸零月數不能合併採計，核無不法。況且，該項規範與教師於取得新學歷前，利用休學期間返回原校服務期間之服務年資是否受到考核無涉，而原告96及97學年度第1學期返校服務成績業經被告考核（前揭個人人事資料列印清單參照），原告爭執被告應合併採計96及97學年度畸零月數之服務年資，否則將抹煞其在校服務1學年之事實云云，顯有誤解。再者，上開公立學校教職員敘薪辦法第8條之1第1項、公立學校教職員敘薪辦法補充要點第16點規定，及教育部82年2月13日台（82）人字第07291號、80年8月5日台（80）人字第41105號函釋，均非有關教師在職進修取得新學歷申請改敘之規定及解釋，核與本件級俸事件無涉。原告爭執被告唯獨針對在職進修規定「不同學年度及畸零月數不得合併計算」，不符比例原則及平等原則云云，亦不足採。
六、綜上所述，原告之主張均無可採，被告以原處分核敘原告薪級275元，而未將原告96及97學年度第1學期之休學期間合併採計為1學年服務年資，依法核無違誤；申訴及再申訴評議決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分、申訴、及再申訴審議決定，及命被告依原告99年2月20日之申請作成提敘薪俸290元之行政處分，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 4 月 6 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 戴 見 草法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 4 月 6 日
書記官 宋 鑠 瑾