高雄高等行政法院判決
99年度訴字第656號民國100年3月23日辯論終結原 告 羅育銘被 告 高雄市政府警察局代 表 人 蔡俊章 局長訴訟代理人 李志順
吳信宏毛甫白上列當事人間警政事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國99年11月16日99公審決字第0338號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：查高雄市與高雄縣於民國99年12月25日合併改制為新直轄市，而改制後之「高雄市」，在定位上，並非原直轄市（高雄市）之擴大，而係新直轄市之成立。準此，本件被告原直轄市機關高雄市政府警察局即應由縣市合併改制後之新直轄市機關高雄市政府警察局承受訴訟，茲合併改制後之高雄市政府警察局及代表人蔡俊章局長於本件訴訟繫屬中聲明承受訴訟，應予准許。
二、事實概要：緣原告現為被告所屬三民第二分局警員，其於99年3月間報名參加被告99年第1次候用偵查佐甄試，經被告所屬三民第二分局審查結果，以原告最近3年曾列風紀評估對象，於99年3月25日通報其考核資料不符合高雄市政府警察局候用偵查佐甄試作業規定第3點第8目規定，致原告不能參加上開甄試。原告不服，提起復審，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）被告於97年12月11日註記原告為風紀評估對象，理由略以：原告於96年8月至98年4月間，分別任職於被告所屬新興分局警備隊及自強路派出所，期間因個性浮躁，除與該所同仁無法和睦相處外，常因服務態度欠佳與民眾發生衝突而遭投訴，並於96年11月10日擔服巡邏勤務，勤務中至早餐店用餐，違反勤務規定遭申誡處分，及於97年6月20日擔服交整勤務，經被告督導人員現地督勤發現，未依規定在勤，違反勤務規定遭申誡處分；又原告於97年5月21日備勤時與民眾謝瑞峰發生衝突，另因97年8月8日被告所屬鼓山分局警員洪明輝涉及貪污治罪條例，經臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）聲請羈押獲准，原告與洪明輝曾共事任職新興分局五福二路派出所，交往甚密，且平時觀察原告個性剛烈，與人相處欠融洽，亦與同事及民眾常發生摩擦，為導正其工作態度及避免風紀案件發生，自強派出所所長毛甫白於新興分局97年12月11日所召開之風紀評估成效檢討會議中提報，案經新興分局討論認為原告交往複雜尚有風紀顧慮之虞，決議將原告列為風紀評估對象加強考核，該案亦經被告98年1月26日風紀評估會議中決議列管考核云云。被告所述不實，前後矛盾，故意顛倒是非，侮辱原告之人格。
（二）被告所為上開決議所陳之事實均係捕風捉影，並無具體事證，且未依下列內政部警政署94年8月23日警署督字第0940108993號函頒之「端正警察風紀作業規定」辦理與查證：
1.第5點規定：「對有違紀傾向之人員與單位，策定防制措施如下：（一）分局級單位對於所屬人員，經評估認有違紀傾向時，應在提報局級機關審核通過前，確實展開調查及實施規勸，並記錄於風紀狀況評估與防制措施工作紀錄表。（二）調查結果如未發現違法違紀之具體事證，應積極探求有無足資佐證其違法違紀傾向或風紀顧慮之間接事實，再決定是否列為有違紀傾向人員。‧‧‧。」
2.第7點規定：「辦理風紀狀況評估作業規定如下：‧‧‧
（二）‧‧‧；評估作業力求公正、客觀，應有具體事實，嚴禁捕風捉影或故入人罪之不實紀錄；‧‧‧。」
3.第11點規定：「提報風紀情報，應包含人、事、時、地、物、因等具體要素，依格式書寫，使用化名，加蓋制式化名章，得不經直屬主官（管）核轉，逕寄臺北郵政第10867號信箱內政部警政署督察室主任收。」
4.第16點規定：「主官（管）應親自實施考核，其得指定副主官（管）、督察主管或其他指定人員予以襄助、協助之；考核紀錄應係自己考核所得，載明經考核之具體事實及依據；對未經親自考核或不實之資料不得登載而損害當事人權益。」
5.第17點規定：「辦理平時考核規定如下：（一）考核人對於受考人平日表現應深入瞭解考核，每年4月、8月考核各1次，並將受考人之優劣事蹟記錄於平時成績考核紀錄表。‧‧‧。」
6.第30點規定：「風紀案件之調查處理，應視案件性質分別依行政程序法、刑事訴訟法等相關規定，踐行法律規定之調查正當程序，依據證據認定事實，並遵守調查職務倫理。 」
7.第32點規定：「調查案件應策定調查計畫，事先詳閱資料，研判案情，縝密思考，其內容包含調查對象、重點、地點、預定進度、調查要領、調查步驟、使用之器材工具、協助人手等項。調查應公正，掌握時效，不得逾2個月。重複交查之案件，得併案調查。」
8.第33點規定：「調查案件規定如下：（一）對具名檢舉案件，應先訪問檢舉人，瞭解事實真相，必要時請其說明案情或補充證據。訪問時應視實際情況，選擇適當處所為之，並注意維護其自尊。（二）對已公開之案件，得先聽取案件發生單位各級主管及督察人員對案件發生之緣由、經過與個人之責任及處理之意見，進行調查。（三）調查案件應向關係人、第三者、在場者，正面、反面、側面等多方查考，防止串供或湮滅證據情事，必要時分別同時進行調查；情節複雜，不易蒐證之案件，應以保密行之，宜先側面調查，並運用關係多方查證；對被檢舉人有利、不利之資料證據，亦應一律注意蒐集、反覆查證；被檢舉人之陳述或自白，不得作為判斷事實之唯一證據，仍應調查其他必要之證據，以察其是否與事實相符。（四）調查案件不得以強暴、脅迫、利誘、詐欺或其他不正當方法蒐集證據，依法運用科學方法、器材，選擇重點，積極蒐集具體證據。‧‧‧（六）蒐集證據、約詢相關人應踐行法律規定之正當程序，未涉刑事案件儘量避免製作筆錄。遇有涉嫌人不願說明實情或不宜製作筆錄情況時，宜採下列方式為之：1.提示要點，請當事人自作書面說明。2.製作查訪紀錄，並請翻譯人、筆錄人等第三人共同簽名。‧‧‧。」
9.第37點規定：「調查案件報告製作規定如下：（一）明確逐項指出查證有無具體事證，並附相關證據。‧‧‧。」
（三）按被告註記原告為風紀評估對象所執之理由，或與事實不符，或係補風捉影，或無具體事證，或未盡正當調查程序，其逕將原告列為風紀評估對象，已影響原告權益，茲分述如下：
1.原告從警23年來輪調各服務單位，與同仁間之相處融洽，個性樂觀、健談，且在勤務之餘、心有餘力之時，對於獨居老人、植物人、精（智）障者、貧窮學童無力支付營養午餐費用家庭加以捐助或付出心力協助，並無被告所指個性浮躁、與同仁無法相處、與民眾發生衝突等風紀不佳情事。
2.原告與訴外人洪明輝共事任職於被告所屬新興分局五福二路派出所，是距今9年前的事，且原告與洪明輝同事期間甚為短暫，爾後亦未再於同單位任職過，何來交往甚密？且洪明輝於97年8月8日在被告所屬鼓山分局任內涉犯貪污治罪條例，雖經高雄地檢署聲押獲准，惟已獲釋放並返回工作崗位（現依然任職於鼓山分局）執勤多時，至今並未遭起訴或判刑；又洪明輝係於97年8月8日於鼓山分局任內涉犯貪污治罪條例，此與其和原告於91年間共事，服務於五福二路派出所有何關連？況原告與洪明輝曾於91年同單位任職互為同事，何罪之有？被告所指原告交往複雜，有違紀之虞，純屬憑空推論。
3.被告陳稱96年11月10日原告擔服巡邏勤務中，至早餐店用餐遭申誡處分乙節，此係因同警組同事洪榮清罹患心臟血管方面疾病，若空腹服藥將另引起胃腸之不適，原告因載其至早餐店用膳，未注意該處劃有紅線而違反道路交通管理處罰條例遭受處分，原告事後亦依法繳交罰款並遭受申誡處分乙次結案。試問被告何以未於96年依內政部訂頒之「端正警察風紀作業規定」第17點及第19點規定，以此事件將原告列為風紀評估對象，反而於交付公務人員保障暨培訓委員會復審答辯書內舊事重提？
4.有關97年6月20日原告擔服交整勤務遭受處分乙節，此係原告於當日下午5點至7點擔服五福路與成功路口交整勤務，因該服勤地點並無設置任何可供內急小解之處所，原告由下午5點站立直至6點45分始因內急難耐致提早15分鐘離開崗位返回所內小解後，再續服其他勤務，督察人員當時已知，並跟隨原告返所，惟並未加以體恤而為懲處。惟此情節尚非原告惡意違反勤務紀律，且情節輕微。
5.被告所指原告於97年5月21日備勤與民眾謝瑞峰發生衝突（本件未受懲處）、98年2月23日與計程車司機柯哲民發生糾紛遭投訴等情。按上述2案均是原告承辦之案件，謝案依社會秩序維護法妨害公務裁罰，柯案則依刑法移送地檢署偵辦，並經法院簡易判決30日徒刑在案。被告指原告處理謝瑞峰一案遭申誡處分，原告提出嚴正抗議，原告處理上述2案均受嘉獎獎勵，並未受有申誡處分。
（四）綜上，被告認定原告交往複雜有風紀顧慮之虞，將原告提列為風紀評估考核對象，並以原告最近3年曾列風紀評估對象，不符被告候用偵查佐甄試作業規定第3點第8款規定，於99年3月25日通報原告不符合甄試資格，其所為之處分已屬違法，亦嚴重影響原告之考試升等權等情。並聲明求為判決撤銷復審決定及原處分。
四、被告則以：
（一）原告被提列及停止風紀評估考核對象經過：
1.被告所屬新興分局於97年12月11日召開「風紀評估成效檢討會議」，由該分局長林志熹主持，與會評估小組成員計有副分局長李應奎等11名，會議中經各評估委員決議，以原告交往複雜尚有風紀顧慮之虞，將其提列為風紀評估對象，並經被告97年第4季風紀評估會議審核同意新增列管，列管期間經自強路派出所所長毛甫白每月實施家庭訪問及懇談，調查結果均由原告親自簽名確認，綜上辦理情形，程序合乎規定。
2.原告於96年8月至98年4月間，分別任職於被告所屬新興分局警備隊及自強路派出所，任職期間因個性浮躁，除與該所同仁無法和睦相處外，常因服務態度欠佳與民眾發生衝突而遭投訴，並於96年11月10日擔服巡邏勤務，勤務中至早餐店用餐，違反勤務規定遭申誡處分，及於97年6月20日擔服交整勤務，經被告督導人員現地督勤發現，未依規定在勤，違反勤務規定遭申誡處分；又原告於97年5月21日備勤時與民眾謝瑞峰發生衝突；另因97年8月8日被告所屬鼓山分局警員洪明輝涉及貪污治罪條例遭高雄地檢署聲請羈押獲准，因原告與洪明輝曾共事任職被告所屬新興分局五福二路派出所，交往甚密，自強路派出所所長毛甫白因同仁告知後，查證認原告恐有涉案可能及平時觀察原告個性剛烈，與人相處欠融洽，亦與同事及民眾常發生摩擦，此外其與涉貪瀆案之警員洪明輝交往甚密，基於上述理由，為導正原告之工作態度及避免風紀案件之發生，毛甫白所長於新興分局97年12月11日所召開之風紀評估成效檢討會議中提報，案經該分局於該次會議中討論，認為原告交往複雜尚有風紀顧慮之虞，決議將原告列為風紀評估對象加強考核。該案亦經被告98年1月26日風紀評估會議決議列管考核。
3.原告於97年12月11日被提列為風紀評估對象列管期間，於98年2月23日巡邏時，復與計程車司機柯哲民發生糾紛而遭投訴，直到原告請調被告所屬三民第二分局陽明派出所服務期間仍持續發生與民眾糾紛事件；又原告於98年8月15日3至5時執行巡邏勤務，偵辦葉護賓涉妨害公務案，執法有礙觀瞻，其執勤粗魯實有欠妥當，核予申誡1次；98年8月17日15至17時執行家戶訪查勤務，怠勤達1小時10分鐘，工作不力，核予記過1次；98年9月18日15至17時執行家戶訪查勤務，延遲45分鐘出勤，核予申誡2次；99年1月15日17至19時執行家戶訪查勤務，怠勤45分鐘，核予申誡2次。另原告96、97、98年之考績均考列乙等（按公務人員考績比率每年考列甲等為75％，亦即四分之三列甲等，四分之一列乙等）。
4.原告列管風紀評估考核對象，經被告所屬三民第二分局輔導考核期0生活交往單純，勤務、工作均十分正常並透過各項機會與其面談及連續家庭訪問，輔導已見成效，無風紀顧慮之虞。原告於輔導考核期間，並無違法違紀情事，嗣經被告風紀評估與防制措施審核小組於99年1月27日決議，停止原告續列風紀評估考核對象。
5.有關原告主張被告所屬新興分局未詳事證即將其列為風紀評估對象，致其喪失報考儲備偵查佐甄試資格一案。查原告自98年1月25日起接受自強路派出所所長毛甫白每月實施家庭訪問、懇談，均由原告本人於「風紀狀況評估對象家庭訪問調查、懇談表」簽名，原告當時均未存疑或異議，詎事隔將屆1年再行爭議，與不服懲處申訴時效（30日內提出）之規定，尚難謂無違。
6.又被告所屬新興分局已於99年4月2日召開風紀狀況評估與防制措施評估小組會議，於「風紀狀況評估與防制措施工作紀錄表」中之「狀況說明欄」補正說明如下：「羅員於服務本分局自強所期間因個性浮躁，且常因服勤態度欠佳與民眾發生衝突而遭投訴，並於96年11月10日擔服巡邏勤務至早餐店用餐，議處申誡1次；97年6月20日17-19時交整勤務未依規定出勤遭處申誡1次。」嗣被告於99年4月20日召開風紀狀況評估與防制措施審核小組會議，將上開補正事項作確認，審核小組人員同意有關原告提列風紀評估考核對象，其「風紀狀況評估與防制措施工作紀錄表」補正事項，均於會中說明理由並事後記明而作成決議。
（二）被告依據「候用偵查佐甄試作業規定」辦理甄試作業，且對報考人員均一體適用：依據內政部警政署函頒之「端正警察風紀作業規定」及「端正警察風紀實施要點」，為徹底端正警察風紀，提升警察形象與工作績效，樹立優良警察風紀，經單位風紀狀況評估機制審查並列管之人員，應加強實施考核與輔導。另警察人員具公務人員身分，基於特別法律關係而負有加重之義務，且刑事工作執行犯罪偵防、刑事案件蒐證調查，係涉人民權利義務，遂對渠等品操風紀當有更嚴謹之要求及具體防範措施。是以，被告候用偵查佐甄試作業規定訂有「最近3年未曾列風紀評估或教育輔導對象」之條件，係基於職務特性及機關用人需要所為之內部管理措施，凡報考候用偵查佐甄試人員，須先審查符合遴選資格條件，始准報考，具一體適用性，非特針對原告所特設之排除條款，基於平等原則，原告既不符報考資格，當否准報考。
（三）綜上，原告指陳被告所屬新興分局未詳列事證，即將其列為風紀評估對象，致未能參加候用偵查佐甄試乙事，查原告於98年1月25日起每月接受家庭訪問、懇談，並於「風紀狀況評估對象家庭訪問調查、懇談表」簽名，均未存疑或異議。另關於風紀評估檢討機制，係屬服務機關之管理措施，按公務人員保障法第77條第1項規定：「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。」本件請求事項宜循申訴、再申訴程序救濟。至原告報考候用偵查佐甄試部分，既經審查認定其於最近3年曾列為輔導對象，被告所屬三民第二分局核定其不合報考資格，應無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有被告所屬新興分局風紀狀況評估與防制措施工作紀錄表及被告所屬三民第二分局人事室99年3月25日通報影本附卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為被告依據高雄市政府警察局候用偵查佐甄試作業規定第3點第8目規定，以原告於最近3年曾被列為風紀評估對象為由，認定其不符候用偵查佐甄試資格，有無違法。茲分述如下：
（一）按「警察人員之陞遷，應本人與事適切配合之旨，考量機關、學校特性及職務需要，依資績並重、內陞與外補兼顧原則，並與教育訓練及考核相配合，採公開、公平、公正方式，擇優陞任或遷調歷練，以拔擢及培育人才。」「警察人員之陞遷，不適用公務人員陞遷法之規定；其實施範圍、辦理方式、限制條件及其他相關事項之辦法，由內政部定之。」為警察人員人事條例第20條第1項、第4項所明定。又按「為提高基層刑事人員素質，發揮犯罪偵防功能，特依據內政部警政署97年10月3日警署人字第0970120859號函頒『警察機關候用偵查佐甄試作業規定』訂定本甄試作業規定。」「資格條件：．．．（八）最近3年未曾列風紀評估或教育輔導對象（自報名日起回溯計算3年）。」高雄市政府警察局候用偵查佐甄試作業規定第1點及第3點第8目亦分別定有明文。
（二）再按「各警察機關（學校）應依提報之可能影響風紀內、外在因素，參酌平日督導所見及情資反映，實施評估如下：（一）針對有違紀傾向人員與單位，分析研判可能涉及之問題。．．．。」「依上列評估結果及影響風紀層面嚴重性程度，策定個案或專案性防制措施。」「研判可能影響風紀之內在因素係針對所屬人員工作特性（如執行何種勤務、業務、以往考核資料），並參酌平時風紀情報反應、平時考核狀況等因素，研判影響風紀之人員或單位；外在因素係針對轄內不同環境之特性（如城市、郊區、山地、海邊、社區、交通、交化．．．）等因素，研判影響風紀之誘因。」「各級主管對冊列風紀狀況評估對象實施家庭訪問，其任務區分，依考核權責規定。如無法實地訪問，得以其他適當方式為之。訪問後即填寫訪問紀錄表（如附件1），逐級陳核並集中各警察機關（學校）保管備查。新進人員亦同。」「對有違紀傾向之人員與單位，策定防制措施如下：（一）分局級單位對於所屬人員，經評估認有違紀傾向時，應在提報局級機關審核通過前，確實展開調查及實施規勸，並記錄於風紀狀況評估與防制措施工作紀錄表。（二）調查結果如未發現違法違紀之具體事證，應積極探求有無足資佐證其違法違紀傾向或風紀顧慮之間接事實，再決定是否列為有違紀傾向人員。」「風紀狀況評估與防制工作之督導作法如下：（一）各警察機關（學校）應循主官、業務、督察系統分別督導，並就督導所知（見）狀況及所屬單位執行防制成效提審核小組定期檢討，鼓勵績優、導正缺失、研採強化精進措施。（二）風紀狀況評估與防制工作，列為本署業務督考範圍，並視需要實施專案督考，每半年定期檢討各執行成效，優劣機關（單位）主官（管），作為人事遷調參考。」端正警察風紀作業規定第1點第2款第1項第1目、第2項、第3款、第4款、第5款第1目、第2目及第8款分別定有明文。綜上規定可知，警察機關（學校）冊列風紀狀況評估對象之目的，乃針對有違紀傾向人員與單位，加以風紀狀況評估與防制，以端正警察風紀，故關於上開風紀評估檢討機制，非影響警員身分關係之不利益處分，應屬警察機關（學校）之內部管理措施。
（三）又按「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。公務人員提起申訴，應於前項之管理措施或處置達到之次日起30日內為之。」為公務人員保障法第77條第1項、第2項所明定。準此，公務人員如認機關所為之管理措施有不當者，得依申訴管道提起救濟。查，原告因與涉貪瀆案之被告所屬鼓山分局中洲所警員洪明輝交往甚密，風聞其恐有涉案可能，及其於97年6月20日下午5時至7時交整勤務時，未依規定出勤遭處申誡1次，經其服務單位即被告所屬新興分局自強路派出所評估認有違紀傾向，並依規定於97年12月11日該分局風紀評估成效檢討會議提出討論後決定將原告列為有違紀傾向人員（即冊列風紀狀況評估對象），由其服務單位加強考核，原告就被告所屬新興分局將其列為風紀狀況評估對象之管理措施，並未表示不服，亦未循申訴管道提起救濟而告確定等情，此有被告所屬新興分局風紀狀況評估與防制措施工作紀錄表、督導通報辦理情形回報表及97年8月27日高市警新分人字第0970024790號令等影本附卷為憑。則原告於99年3月間報名參加被告99年第1次候用偵查佐甄試，經被告所屬三民第二分局審查結果，以原告最近3年曾列風紀評估對象，於99年3月25日通報其考核資料不符合規定，揆諸首揭高雄市政府警察局候用偵查佐甄試作業規定第3點第8目規定，並無不合。況且，原告除有上開被列為風紀狀況評估對象之事由外，其於96年11月10日上午9時至11時擔服巡邏勤務，勤務中前往早餐店用餐，違反勤務規定，經其主管單位核予申誡1次，又其個性浮躁與同事無法和睦相處，處理案件常與民眾發生衝突遭投訴，因此95、96、97年考績均考列乙等，業據被告陳明在卷，復有被告所屬新興分局96年12月20日高市警新分人字第0960034343號令、自強路派出所98年12月14日報告、原告考績查詢表及公務人員考績表等影本附本院卷可參，足認被告將原告列為風紀評估對象，確有依據原告平日之表現加以考核，而非單純補風捉影，羅織入罪。原告主張被告將其列為風紀評估對象所陳之事實均係捕風捉影，並無具體事證，且未依內政部警政署函頒之「端正警察風紀作業規定」辦理與查證云云，尚非可採。
（四）綜上所述，原告之主張並不可採。原處分以原告最近3年曾列風紀評估對象，並於99年3月25日通報其參加被告99年第1次候用偵查佐甄試之考核資料不符合規定，並無違誤。復審決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 4 月 6 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 林 勇 奮法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 4 月 6 日
書記官 周 良 駿