高雄高等行政法院判決
99年度訴字第665號民國100年6月14日辯論終結原 告 周木杞
陳信澍周碧霞陳永明張密卿顏博熙張德松周保谷陳金樹陳朝成陳朝和共 同訴訟代理人 簡承佑 律師
張育誠 律師被 告 雲林縣政府代 表 人 蘇治芬訴訟代理人 黃蘭媚
黃清濱 律師上 一 人複代理人 林孟毅 律師上列當事人間地上物徵收補償事件，原告不服內政部中華民國99年10月27日台內訴字第0990152727號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣被告於民國98年間為辦理新闢斗六聯絡道路改善工程─國道1號增設虎尾交流道及部分聯絡道工程（聯絡道部分）及配合交通○○○區○道○○○路局（下稱高公局）興建國道1號增設虎尾交流道工程（下稱系爭工程）用地之需要，經被告與高公局分別報奉內政部以98年7月21日台內地字第0980137063號函核准徵收雲林縣○○鎮○○○段○○○○○號等306筆土地（合計面積6.254公頃），並一併徵收其土地改良物，另以98年9月4日台內地字第0980167478號函核准徵收雲林縣○○鎮○○○段○○○○○號等115筆土地（合計面積8.4608公頃），並一併徵收其土地改良物後，被告乃據以98年9月30日府地權字第09807030821號、第00000000000號公告徵收及公開陳列相關圖冊（公告期間均自98年10月6日起至98年11月5日止），並函知各土地所有權人。而原告周木杞所有雲林縣○○鎮○○○段1857、1952地號、原告陳信澍之父陳朝義所有同段1845、1846、1847、1960地號（當時1845、1846、1847地號土地由原告陳信澍使用，1960地號土地由原告周碧霞即陳信澍之配偶使用，嗣陳朝義已死亡）、原告陳永明所有同段2165-1地號、原告張密卿所有同段1963、1964地號、原告顏博熙所有同段1859-1地號、原告張德松所有同段1962地號、原告周保谷所有同段2172、2256、2483地號、原告陳金樹所有同段1825-1、1826-1、1827、1832地號、原告陳朝成所有同段1959、1848地號及原告陳朝和所有同段1844地號等土地（上開土地以下合稱系爭土地），均位於系爭工程範圍內，原告遂以其於系爭土地範圍內種植之地上物馬拉巴栗或鐵樹未列入公告補償範圍，於公告期間內之98年10月29日以書面提出陳情（即土地徵收條例第22條第1項所規定之異議），經被告以98年11月12日府地權字第0980140725號函復略以：「‧‧‧說明：‧‧‧二、‧‧‧（二）本徵收案已於94年3月25日召開公聽會，並於94年4月18日公告，確定路權，依據『土地徵收條例』第23條規定：被徵收之土地或土地改良物自公告日起‧‧‧不得在該土地為農作改良物之增加種植。依據本府辦理徵收土地農林作物補償費查估基準規定略以：『所種植之花木（藥材）如經實地查估認定，係業主違反從來之使用，趁地上物查估前在徵收用地投機新植或改接（植）者，自亦不給予遷移費及補償費。』是以，本案應不予補償。」原告於98年12月30日再以書面提出陳情（即土地徵收條例第22條第2項所規定之復議），經被告提請99年3月23日雲林縣地價及標準地價評議委員會99年第1次會議評議略以：「本案經出席委員全體同意：照案通過（不予補償）。」被告據以99年4月12日府農林字第0990501603號函復原告略以：「‧‧‧說明‧‧‧二、徵收地上物補償准否之依據，應判定地上物有無『違反從來之使用』，本處配合辦理徵收查估補償，係依據需地單位所提供之『路權公告』日期。本徵收案已於94年3月25日召開公聽會，並於94年4月18日公告，確定路權，依據『土地徵收條例』第23條規定：被徵收之土地或土地改良物自公告日起‧‧‧不得在該土地為農作改良物之增加種植。依據本府辦理徵收土地農林作物補償費查估基準規定略以：『所種植之花木（藥材）如經實地查估認定，係業主違反從來之使用，趁地上物查估前在徵收用地投機新植或改接（植）者，自亦不給予遷移費及補償費。』‧‧‧四、本案業經本府99年3月23日召開本縣『地價及標準地價評議委員會』99年度第1次會議決議：不予補償。」原告不服提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張︰
（一）按徵收土地時，其地上改良物應一併徵收，土地徵收條例第5條第1項第4款及第3項定有明文。經查，被告因辦理系爭工程用地需要，分別以98年9月30日府地權字第09807030831號、第00000000000號公告徵收原告所有之土地，公告期間自98年10月6日起至98年11月5日止。而原告於系爭土地範圍內所種植鐵樹及馬拉巴栗樹等之地上物，係原告於被告辦理系爭土地徵收作業前，分別向訴外人黃勝寅及莊三共購買後種植於系爭土地內，是原告於被告辦理土地徵收作業前，即已在系爭土地範圍內，分別種植有鐵樹及馬拉巴栗樹等之地上經濟作物，依上開土地徵收條例規定，被告就原告所種植之鐵樹及馬拉巴栗樹，自應一併徵收發放徵收補償費予原告。詎被告認原告上開鐵樹及馬拉巴栗樹，係原告於徵收公告後所種植而不應予以補償，自於法有違。
（二）內政部訴願決定雖認定：依被告向鎮公所查證耕種紀錄系統清冊申報水稻公糧收購或休耕紀錄，發現原告自94年以來多有申報水稻、落花生、九層塔等農作物或休耕之情事，足認原告種植鐵樹及馬拉巴栗樹之用地，其從來之使用即為種植水稻或其他短期農作物云云。惟查，原告固有申報於系爭土地種植水稻或其他短期農作物之情形，惟此係原告為申報公糧收購而為之申報紀錄，而原告於系爭土地範圍內所種植之鐵樹及馬拉巴栗樹等地上經濟作物，因不屬公糧收購之作物種類，故原告於申報公糧收購時自不會將鐵樹及馬拉巴栗樹列為申報公糧收購作物之列。內政部訴願決定竟以此為據，否定原告於系爭土地範圍內所種植之鐵樹及馬拉巴栗樹等地上經濟作物為非從來之使用，而認不應予以一併徵收補償，自有違誤。
（三）土地徵收條例第23條第1項雖規定：「被徵收之土地或土地改良物自公告日起，‧‧‧不得在該土地‧‧‧為農作改良物之增加種植。其於公告時已在工作中者，應即停止。」但本條之「公告日」並未明定究系指路權公告日或徵收公告日，既有疑義，自應為有利於人民之解釋，而認所謂「公告日」係指徵收公告日而言。因此，原告於系爭土地範圍內所種植之鐵樹及馬拉巴栗樹等地上經濟作物應否予以一併徵收補償，自應以系爭土地公告徵收之日即98年10月6日為判斷應否一併徵收補償之依據。蓋土地徵收前之地主就其所有土地本即享有使用收益之權利，豈能將土地徵收條例第23條之「公告日」限縮解釋為路權公告日？此無異侵害人民財產權等語，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷；被告就內政部98年9月4日台內地字第0980167478號函所示徵收原告所有土地，應依原告98年10月29日、98年12月30日之異議及復議，作成准予徵收補償原告系爭土地所種植之馬拉巴栗及鐵樹之行政處分。
三、被告則以︰
（一）按「為實施土地徵收，促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產，特制定本條例。土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」土地徵收條例第1條定有明文。是本件徵收案應依土地徵收條例之規定辦理之。次按「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：‧‧‧4、農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分。」「第1項第3款及第4款之土地改良物，於徵收土地公告期滿後，由該管直轄市或縣（市）主管機關通知其所有權人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償﹔屆期不拆遷者，由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關逕行除去。」土地徵收條例第5條第1項第4款及第3項亦分別定有明文。而該條修正草案說明第4點：
「在政府擬徵收土地上故意搶建、搶植，甚或搶栽高價值作物，以套取鉅額補償費，顯已妨礙公共事業之興辦，爰於第3項規定第1項第3款及第4款之改良物不予徵收補償，由所有權人或使用人自行拆除或遷移‧‧‧。」是土地所有權人或利害關係人對於尚未被公告徵收之土地，固然有管理、使用或收益之權利，然利用其使用權能，在擬被徵收土地故意搶種以謀取徵收補償費額，致所植種類或數量與正常種植情形不相當者，自不應予以補償，以免妨礙公共事業之興辦。
（二）再者，內政部依土地徵收條例第31條第3項規定所訂定之「農作改良物徵收補償費查估基準」第6點明定：農作改良物之種類顯與正常種植不相當者，其不相當部分不予補償。而雲林縣辦理徵收土地農林作物補償費及魚類、畜禽遷移費查估基準（下稱98年度補償費查估基準）亦明定：
「‧‧‧農作改良物之種類、數量顯與正常種植情形不相當者，其不相當部分不予補償。另所種植之花木（藥材）如經實地查估認定，係業主違反從來之使用，趁地上物查估前在徵收用地投機新植或改接（植）者，自亦不給予遷移費及補償費。」揆諸上開規定及土地徵收條例第5條第3項之規定及其立法說明，徵收機關決定補償地上作物與否，應以事實是否構成故意搶種高價值作物為判斷。
（三）又土地徵收條例第5條第1項第4款規定：農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分不予補償。而所謂「與正常種植情形不相當者」，通常係指下列情形之一：1、違反從來之使用，於需地機關用地範圍確定後始植高經濟作物。2、沿徵收範圍種植高經濟作物（僅於用地範圍內種植高經濟作物，周邊地區均無種植）。
（四）經查，系爭徵收案業經被告依土地徵收條例第10條第2項之規定，於94年3月25日召開公聽會，並於94年4月18日公告，確定本徵收案之路權。而當時相關利害關係人（包含本件原告周木杞等11人）依據上開公聽會之公示資料（包含徵收範圍地籍圖及土地清冊等），即可明瞭本件工程實際徵收用地範圍。是原告周木杞等11人早在94年3月25日時即已知悉被告就本件工程所須徵收之土地範圍乙節，至為顯明。
（五）就本件徵收範圍內有種植馬拉巴栗及鐵樹之土地部分，經向公所及農會查證，其94年至98年之地上物使用現況，多有逐年申報種植水稻、九層塔及落花生，足證系爭土地從來之使用均為水稻、九層塔、落花生等短期農作物。惟被告於98年6月實地查估時，系爭土地之地上物種類卻已改種植高補償價值之觀賞花木馬拉巴栗及鐵樹，並有諸多顯與正常種植不相當之不合理情事存在，已違反一般誠信原則，更與土地徵收條例之規定有違：
1、馬拉巴栗及鐵樹等作物之經濟價值在於觀賞、買賣，但本件徵收範圍內所種植之該等作物，卻多未整理且雜草叢生，其栽植方式顯然不符合一般的經營耕作型態。
2、本件全區係種植水稻、落花生等短期農作物之土地，但在徵收範圍內卻間植馬拉巴栗等高經濟作物，顯與正常種植不相當。
3、鐵樹之正常種植型態係在室外種植，然本件徵收範圍內之土地竟有在溫室內種植鐵樹者，此部分並不符合鐵樹之正常栽植習性，顯已該當土地徵收條例第5條第1項第4款、第3項所規定不予徵收補償之要件。
（六）依98年度補償費查估基準，原告種植馬拉巴栗及鐵樹，每分地地上物約可獲得新台幣（下同）20至40萬元之補償，而種植水稻、花生、玉米之土地，每分地僅約2至3萬元之補償，相差超過10倍。現場亦有農民私下傳言，有人趁地上物查估前，鼓吹徵收用地範圍內之土地使用人投機新植或改植鐵樹或馬拉巴栗等作物，以期領得高額補償費。
（七）原告固引用土地徵收條例第23條第1項之規定，主張原告等人於系爭土地範圍內所種植之鐵樹及馬巴拉栗樹等之地上經濟作物應否予一併徵收補償，自應以系爭土地公告徵收之日即98年10月6日為判斷依據。然查，土地徵收條例第23條係在規範「公告日後禁止土地權利人或使用人有增加種植農作改良物之行為」，與被告拒絕本件補償之理由為「農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當」，兩者立法目的及規範情形顯然不同。且土地徵收條例第5條之規範要旨在於防止土地權利人或使用人故意搶種高價值作物之不當行為，並未明文規定應一概以公告日為判斷時點，否則將無法規範到舉行公聽會後至公告日間之不當搶種行為，故原告此部分主張顯有誤解等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、前揭事實概要欄所載之事實，有內政部98年7月21日台內地字第0980137063號、98年9月4日台內地字第0980167478號函、被告98年9月30日府地權字第09807030821號、第00000000000號公告、98年9月30日府地權字第09807030822號函、98年11月12日府地權字第0980140725號函、99年4月2日府地價字第0990701043號函（附雲林縣地價及標準地價評議委員會99年第1次評議會議紀錄）、99年4月12日府農林字第0990501603號函、雲林縣虎尾地政事務所土地複丈圖及面積計算表、雲林縣農林作物調查估價表、系爭土地照片、系爭工程用地徵收土地清冊、內政部訴願決定書、原告陳情書（記載日期98年10月29日、98年12月30日）、訴願書、起訴狀附訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。本件兩造爭點為：被告以原告於系爭土地上種植之馬拉巴栗或鐵樹與正常種植情形不相當，未列入98年9月30日公告補償土地改良物之範圍，有無違誤？原告請求被告應依其98年10月29日異議及98年12月30日復議，作成准予徵收補償原告於系爭土地上種植之馬拉巴栗及鐵樹之行政處分，是否有據？茲分述如下：
（一）按土地徵收條例第5條第1項第4款、第3項分別規定：「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收，但有下列情形之一者，不在此限：．．．4、農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分。」「第1項第3款及第4款之土地改良物，於徵收土地公告期滿後，由該管直轄市或縣（市）主管機關通知其所有權人或使用人限期遷移或拆除之，不予補償；屆期不拆遷者，由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關逕行除去。」該條修正草案說明第4點略以：「在政府擬徵收土地上故意搶建、搶植，甚或搶栽高價值作物，以套取鉅額補償費，顯已妨礙公共事業之興辦，爰於第3項規定第1項第3款及第4款之改良物不予徵收補償，由所有權人或使用人自行拆除或遷移‧‧‧。」是徵收補償係指國家機關合法行使公權力，侵害財產所有權人所有受憲法保障之財產權，致生不可忍受之特別犧牲，所給予之彌補；又補償應基於公平與正義之原則給予相當補償，並斟酌侵害行為所依據之法律目的，以及侵害行為之方式，依補償當時之社會觀念，為客觀公正妥當判斷，則被徵收土地上之農作改良物補償，國家固應予補償，惟人民如預期土地將被徵收，乃違反從來之使用及種植情形，搶行種植高經濟或主管機關訂立查估基準之高額補償之農作物，而圖取鉅額補償費，即屬投機行為，如仍由政府機關予以發放徵收補償費，自非符合上開國家徵收行為對於人民所受損害之相當補償意旨。因此，被徵收土地之地上物若有故意搶植致所植種類或數量與正常種植情形不相當者，自不應予以補償，以免妨礙公共事業之興辦。
（二）次按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」土地徵收條例第1條第2項定有明文。又「本法所稱土地改良物，分為建築改良物及農作改良物二種。」「建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」土地法第5條第1項及土地徵收條例第31條第3項亦分別有明文規定。而依98年度補償費查估基準「肆、觀賞花木部份」附註第10點規定：「農作改良物之種植種類顯與正常種植不相當者，其不相當部分不予補償。所種植之花木（藥材）如經實地查估認定，係業主違反從來之使用，趁地上物查估前在徵收用地投機新植或改接（植）者，自不給予遷移費及補償費。」該查估基準為被告就地方自治事項，並基於主管機關之職權為執行土地徵收條例第31條第3項規定，依內政部訂頒之「農作改良物徵收補償費查估基準」，復參酌雲林縣當地之實際狀況，並經雲林縣地價及標準地價評議委員會98年度第1次評議會評定通過，自98年1月1日發布實施，而上開附註第10點之規定，係基於特別犧牲理論及相當補償原則，對於在政府擬徵收之土地上故意搶植、搶裁高價值作物，以套取鉅額補償費，規定不予補償，經核與前揭土地徵收條例第5條第1項第4款、第3項規定及徵收補償原則無違，自得據以適用。
（三）經查：
1、被告為辦理系爭工程取得用地之需要，前於94年3月25日即曾在雲林縣莿桐鄉公所及虎尾鎮公所中山堂分別舉辦公聽會，開會目的係為說明計畫概況，並聽取土地所有權人及利害關係人意見，並於94年4月18日以府工土字第09474016712號及第00000000000號公告，將公聽會會議紀錄公告週知，惟因系爭工程交流道設計形式與當地民意差距甚大（利害關係人要求辦理型式由高架穿越國道方式改變為平面穿越），被告乃於94年12月19日再次舉辦公聽會後，並於95年1月4日以府工土字第09414075611號及第00000000000號公告，將公聽會會議紀錄公告週知，並以95年3月28日府地權字第0950700973號及95年4月26日府地權字第0950701318號函將「高速○路○區○○道路系統改善計畫－新闢斗六聯絡道路改善工程（聯絡道部分）」報請內政部核准徵收用地，暫未將交流道及部分銜接交流道之聯絡道列入辦理用地取得範圍，而僅辦理剩餘兩側聯絡道之用地取得。案經內政部以95年5月2日台內地字第0950075528號函核准徵收雲林縣○○鄉○○○段○○○○○號等696筆土地（合計面積17.990269公頃），並一併徵收其土地改良物後，被告遂先後以95年7月24日府地權字第09507022551號及95年12月22日府地權字第09507038461號公告徵收土地及地上物。嗣於98年間，被告因系爭工程交流道型式業已由高架穿越改為平面降挖穿越，遂於98年6月間重啟進行系爭土地地上物查估作業，嗣高公局報奉內政部以98年9月4日台內地字第0980167478號函核准徵收該工程範圍內私有土地及其土地改良物後，並以98年9月30日府地權字第09807030821號公告徵收系爭土地，但未將原告於系爭土地上種植之馬拉巴栗及鐵樹列入徵收補償範圍等情，除如前述外，並有被告94年3月8日府工土字第09414011541號、第00000000000號開會通知單、94年3月8日府工土字第09414011542號、第00000000000號公告、94年4月18日府工土字第09474016712號、第00000000000號公告、94年12月7日府工土字第09414069652號、第00000000000號公告、94年12月7日府工土字第09414069651號、第00000000000號開會通知單、95年1月3日府工土字第09414075602號、95年1月4日府工土字第09414075612號公告、95年7月24日府地權字第09507022551號公告、95年12月22日府地權字第09507038461號公告、內政部95年5月2日台內地字第0950075528號函、雲林縣政府辦理高速○路○區○○道路系統改善計畫新闢斗六聯絡道路改善工程（聯絡道部分）徵收地上物（農林作物）清冊附訴願卷可稽；另據被告複代理人於本院100年6月14日行言詞辯論時陳稱：「（上揭內政部95年5月2日、98年7月21日核准徵收土地函並無包括原告等11人土地，於內政部98年9月4日台內地字第0980167478號函核准徵○○○鎮○○○段○○○○○號內等115筆土地，才有包括原告等11人土地？）是的。」「（94年12月18日公告範圍？）請參鈞院從第86頁至第93頁有公告範圍。因原告等土地係在交流道，交流道部分有爭議，所以才未列在第1次徵收範圍內，可是周圍的土地都已徵收。原告等11人土地範圍請參考當初公聽會有公告虎尾地政事務所土地複丈圖表及面積計算圖表所示（置於鈞院證物袋）」「（有無證據資料以資證明虎尾地政事務所土地複丈圖表及面積計算圖表有公告？）94年4月18日公告土地所有權人、利害關係人表達細節部分，佐證確實有公告。」「（依照雲林縣政府94年4月18日公告道路全長約9公里，路寬25公尺，聯絡道路21.3378公頃，交流道用地27.3039公頃【不含中山高路權】。被告94年3月25日簡報第2頁有計畫道路請以黃色螢光筆將原告土地範圍作標示？）大致為黃色螢光筆所示。94年公告時，原告這些土地都有包括在內‧‧‧。」等語，原告共同訴訟代理人雖主張：「（提示雲林縣政府94年4月18日公告）（原告等11人土地均在雲林縣政府94年4月18日公告範圍內，有無意見？）‧‧‧該公告文並無相關徵收土地地號。」（該言詞辯論筆錄第5、6頁附本院卷參照）。惟就上開94年3月25日公聽會簡報資料觀之，原告所有系爭土地均位於雲林縣○○鎮○○○段，參諸該簡報資料中之路線概述圖（本院卷第87頁）、交流道及中山高配合拓寬圖（本院卷第92頁）及前揭虎尾地政事務所土地複丈圖表及面積計算圖表所示，系爭土地確係位於系爭交流道工程用地範圍內。再衡諸前揭94年3月25日公聽會係為說明系爭工程而召開，而前揭土地複丈圖及面積計算表所載系爭土地位置，與被告複代理人以黃色螢光筆於94年3月25日公聽會簡報資料所標示之系爭土地位置大致相符，均係位於系爭交流道附近，且原告對於系爭土地位屬系爭用地範圍內亦不爭執，則原告共同訴訟代理人爭執被告94年4月18日公告會議紀錄之討論範圍不包括系爭土地云云，自不可採。是系爭土地位屬系爭工程用地範圍，雖於98年間經高公局報准內政部核准為土地徵收並一併徵收其土地改良物後，被告始公告徵收之，但該交流道工程用地範圍（含原告之系爭土地），早於94年間即已確定，且被告為配合高公局辦理該交流道工程，於94年間即擬配合辦理高公局徵收系爭工程用地之相關作業程序，並公開舉行前揭公聽會及廣發該公聽會會議紀錄以便周知等情，應堪認定。
2、次查，系爭土地自94年起至98年止，均有申報水稻收購紀錄，茲將其申報收購紀錄詳述如下：原告周木杞所有之18
57、1952地號土地於94年1期及95年1期均有申報；原告陳信澍所使用之1845、1846地號土地於94年1期及95年1期均有申報，1847地號土地僅於94年1期申報；原告周碧霞所使用之1960地號土地係於94年1期申報；原告陳永明所有之2165-1地號土地自94年至98年每年1期、2期（下稱全期）均有申報；原告張密卿所有之1963、1964地號土地於96年1期申報；原告顏博熙所有之1859-1地號土地分別於94年、96年、97年全期及95年1期、98年2期均有申報；原告張德松所有之1962地號土地於94年、96至97年全期、95年1期、98年2期均有申報；原告周保谷所有之2172地號土地於96年2期、97年1期及98年全期均有申報，2256及2483地號土地於97年1期及98年全期均有申報（其中2483地號土地97年1期僅申報0.015公頃，98年全期則申報0.0075公頃）；原告陳金樹所有之1825-1、1826-1、1827、1832地號土地自94年至98年全期均有申報；原告陳朝成所有之1959、1848地號土地於94年全期、95年2期、96年2期均有申報；原告陳朝和所有之1844地號土地於94年2期、95年1期均有申報。另原告張密卿所有之1963、1964地號於94年、95年全期均有申報種植九層塔等情，有雲林縣虎尾鎮公所100年3月28日虎鎮農字第1000005116號函（附原告94年至98年地上物使用現況表）附本院卷可稽。準此可見，原告所有（或所使用）之系爭土地，於98年間核准及公告徵收前，其從來之使用即為種植水稻或九層塔等短期農作物。
3、但查，系爭土地於98年間核准及公告徵收後，被告為配合辦理系爭工程用地徵收作業，於98年6月間進行系爭土地之地上物查估作業時，卻發現原告均違反從來之使用，而分別改種鐵樹及馬拉巴栗等觀賞木，其詳如下：原告周木杞係於1857及1952地號土地上均種植鐵樹，其中1952地號土地上之鐵樹均有3分之1明顯為新植；原告陳信澍於1845、1846、1847地號土地均混植鐵樹及馬拉巴栗，且該土地上雜亂未整理；原告周碧霞於1960地號土地種植鐵樹；原告陳永明於2165-1地號土地種植鐵樹；原告張密卿於1963、1964地號土地係種植馬拉巴栗，且該土地上雜亂未整理；原告顏博熙於1859-1地號土地種植鐵樹；原告張德松於1962地號土地係種植鐵樹，其中4分之1明顯為新植；原告周保谷於2172地號土地種植鐵樹、於2483地號土地種植馬拉巴栗、於2256地號土地全區種植落花生，但於徵收範圍內間植馬拉巴栗，明顯與正常種植情形不相當；原告陳金樹於1825-1、1826-1、1827地號土地種植鐵樹，但其中有5分之2明顯為新植，且種植在溫室及網室內，不符合正常栽種情形；於1832地號亦係種植鐵樹，但亦種植在溫室及網室內，不符合正常栽種情形；原告陳朝成於1959地號土地種植鐵樹，但該土地上雜亂未整理，又於1848地號土地上混植鐵樹及馬拉巴栗且該土地上雜亂未整理；原告陳朝和於1844地號土地係種植馬拉巴栗，但該土地上雜亂未整理等情，有前揭農林作物調查估價表（均由原告於該表簽名確認在案）及卷附系爭土地現場照片可稽，復為兩造所不爭執，應堪認定。如前所述，原告所有（或所使用）之系爭土地，於98年間核准及公告徵收前，其從來之使用即為種植水稻或九層塔等短期農作物，且被告早於94年3月25日即公開舉行前揭公聽會，並將國家機關擬興辦徵收系爭土地之訊息公告周知，但原告於98年6月間於系爭土地上所種植植物之種類卻一反從來之使用，與正常種植情形顯不相當，足認原告係於94年間被告將國家機關擬徵收系爭土地之訊息公告周知後，始於系爭土地新植或改植鐵樹及馬拉巴栗，已甚明確。原告雖爭執其係為申報公糧收購，才申報種植水稻或其他短期農作物，自不會申報於系爭土地種植鐵樹或馬拉巴栗之情形，自不能以此認定原告種植鐵樹或馬拉巴栗非從來之使用云云。惟查，種植水稻之水田，因須經常淹水灌溉，除田壟外，均為平整之凹地；且為配合農村人力之短缺，及增加工作效率，故通常以機械化耕作；但鐵樹與馬拉巴栗係屬觀賞花木，需多年生長，且基於前述種植水稻需淹水灌溉及機械化耕作之特性，根本不可能將水稻與鐵樹與馬拉巴栗同時混合種植，或隔年輪流種植；再者，從原告於系爭土地栽種鐵樹或馬拉巴栗密度相當密集觀之，實際上亦無空隙可以同時栽種水稻等短期作物。又系爭土地，於98年間核准及公告徵收前，其從來之使用即為種植水稻或九層塔等短期農作物；且就本院卷附系爭土地之徵收土地清冊觀之，系爭土地之面積，與系爭土地自94年起至98年止所申報水稻收購紀錄所種植水稻面積均相符（除原告周保谷所有之2483地號土地於97年1期僅申報0.015公頃【但該土地於98年全期又以全部面積申報種植水稻】；原告陳朝和所有之1844地號土地於94年2期、95年1期僅申報種植水稻面積0.1963公頃外【但該土地於98年6月間查估當時卻又全面密集種植大約等高之馬拉巴栗，顯係同時種植】），故原告前揭主張顯與經驗法則及事理不符，且其空言主張渠等為申報公糧收購賺取補助，才不實申報上述種植水稻或其他短期農作物云云，亦未舉證以實其說，自不可採。另前揭雲林縣地價及標準地價評議委員會99年第1次會議亦決議略以：原告於系爭交流道工程用地徵收範圍內種植鐵樹或馬拉巴栗，係違反從來之使用，不應予補償（前揭委員會會議紀錄參照）。再參以98年度補償費查估基準「貳、各種農作物單位面積收穫價值部分」規定，水稻每10公畝收穫價值僅20,000元，而依上開98年度補償費查估基準「肆、觀賞花木部分」規定，鐵樹之補償單價為「未滿5公分，每株88元；5公分以上，未滿10公分，每株165元；10公分以上，未滿20公分，每株495元；每公畝土地栽培限80株。」「20公分以上，未滿40公分，每株990元；40公分以上，未滿60公分，每株1,980元；60公分以上，未滿80公分，每株2,470元；80公分以上，未滿100公分，每株4,125元；100公分以上，每株5,250元；但每公畝土地栽培限20株。」馬拉巴栗之補償單價為「未滿5公分，每株55元；5公分以上，未滿10公分，每株165元；10公分以上，未滿15公分，每株330元；15公分以上，未滿20公分，每株660元；每公畝土地栽培限60株。」「20公分以上，未滿25公分，每株1,155元；25公分以上，每株1,650元；每公畝土地栽培限25株。」其補償單價顯高於水稻等，又被告辯稱依98年度補償費查估基準，原告種植馬拉巴栗及鐵樹，每分地地上物約可獲得20至40萬元之補償，而種植水稻等，每分地僅約2至3萬元之補償，相差超過10倍乙節，亦為原告所不爭執。由上可知，原告於94年間得知被告擬徵收系爭工程用地之訊息，始違反從來之使用，而陸續以與正常種植情形顯不相當方式，於系爭土地新植或改植單位面積價值高約10倍之鐵樹及馬拉巴栗，難謂無倖圖領取鉅額補償費之意圖。從而，被告對於異議之申請，依土地徵收條例第5條第1項第4款及98年度補償費查估基準附註第10點規定，而為不予補償之處分，經提交雲林縣地價及標準地價評議委員會99年第1次評議委員會復議，仍決議維持原查估結果，不予補償，並先後以98年11月12日府地權字第0980140725號及99年4月12日府農林字第0990501603號函否准原告之請求，揆諸前揭法條規定及上開說明，自無不合。
（四）至原告爭執依土地徵收條例第23條規定，應以被告前揭98年9月30日公告所載公告徵收日（98年10月6日）為判斷補償依據乙節。按土地徵收條例第23條第1項規定：「被徵收之土地或土地改良物自公告日起，除於公告前因繼承、強制執行或法院之判決而取得所有權或他項權利，並於公告期間內申請登記者外，不得分割、合併、移轉或設定負擔。土地權利人或使用人並不得在該土地為建築改良物之新建、增建、改建或採取土石、變更地形或為農作改良物之增加種植。其於公告時已在工作中者，應即停止。」本條係徵收土地公告後對土地或土地改良物權利之分割、合併、移轉、設定負擔或使用之禁止及限制之規定，而同條例第5條第1項第4款及第3項規定，則係規定土地徵收時，其上固有農作改良物，但如農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分，不予一併徵收，且公告期滿後，應限期遷移或拆除，不予補償，是農作改良物是否一併徵收，非以徵收公告日為唯一判斷準據，原告前揭主張容有誤解，亦不可採。另原告主張渠等於系爭土地上所種植鐵樹及馬巴拉栗樹，係於系爭土地徵收作業前，分別向訴外人黃勝寅及莊三共購買後種植於系爭土地內，被告依法應予補償云云，並提出原告陳信澍（原名陳武庭）於93年4月2日支付鐵樹與馬拉巴栗樹苗價金5萬元予訴外人黃勝寅收據為據。惟如前所述，基於水稻及鐵樹、馬拉巴栗之特性及種植之方式，水稻及鐵樹、馬拉巴栗不可能同時混合種植，亦不可能隔年輪流種植，故原告縱然於94年之前有於系爭土地上種植鐵樹及馬拉巴栗，惟渠等於94年至98年間申報水稻收購而種植水稻時，勢必將原來所種植鐵樹及馬拉巴栗加以剷除，否則何以在水田內淹水灌溉，並進行機械化耕作？故證人黃勝寅及莊三共縱使至本院證稱系爭土地上於94年間之前所種植鐵樹及馬巴拉栗樹之樹苗，係原告分別向該2證人所購買，亦無法為有利於原告之認定，故核無傳訊之必要，附此說明。
五、綜上所述，原告之主張均非可取。被告以原告於系爭土地種植之馬拉巴栗或鐵樹與正常種植情形不相當，未列入98年9月30日公告補償土地改良物之範圍，而以99年4月12日府農林字第0990501603號函否准原告系爭補償費之請求，依法核無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請訴願決定及原處分均撤銷，被告應依其98年10月29日、98年12月30日異議及復議，作成准予徵收補償原告於系爭土地種植之馬拉巴栗及鐵樹之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不調查傳訊及一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 100 年 6 月 28 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 戴 見 草法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 6 月 28 日
書記官 洪 美 智