高雄高等行政法院判決
99年度訴字第73號原 告 甲○○被 告 屏東縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 戊○○
丁○○丙○○上列當事人間確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告於民國94年7月20日，以其所有屏東縣○○鄉○○段○○○○○○○號農牧用地（面積2.8605公頃，下稱系爭土地），向被告申請「粗放果園廢園造林及獎勵平地景觀造林計畫」獎勵金，經被告94年7月25日派員會同有關單位人員勘查後，以94年8月16日屏府農林字第0940156668號函准予列入94年度獎勵平地景觀造林，並命原告應於1個月內將系爭土地之地上物果樹及雜草砍除，且於94年9月15日前領苗造林。
嗣原告於94年8月30日提出核撥苗木申請書並表明地上物已清除，惟經被告於94年9月12日派員會同有關單位人員勘查結果，系爭土地地上物仍未清除完畢，乃以94年9月14日屏府農林字第0940177350號函復原告應俟地上物完全清除後再領苗造林。嗣因被告獲知系爭土地仍遺留有廢棄物未清理，乃以94年9月22日屏府農林字第0940183180號函撤銷（實為廢止）上開准將原告列入94年度獎勵平地景觀造林之處分。原告乃以被告應補償其因信賴被告核准獎勵造林處分而砍除系爭土地地上經濟作物及其他財產上之損失，而提起本件一般給付訴訟，請求被告應賠償其信賴被告准予造林申請之授益行政處分而砍除地上經濟作物及其他財產上損失新台幣（下同）229,630,000元，經本院於96年2月15日以95年度訴字第75號判決駁回原告之訴確定。原告不服，對之提起再審，亦經本院96年6月29日以96年度再字第14號判決駁回確定。
原告又對該再審判決提起再審，經本院96年度再字第32號裁定駁回。原告續對被告94年9月12日會勘紀錄提起確認行政處分無效及合併請求被告賠償其果園損失229,630,000元，亦遭本院97年度訴字第799號裁定駁回其訴確定。原告又對本院95年度訴字第75號判決提起再審之訴及對本院97年度訴字第799號裁定聲請再審，亦經本院以98年度再字第35號裁定駁回原告再審之訴，及經本院98年度再字第36號裁定、最高行政法院99年度裁字第70號裁定駁回其再審聲請確定。原告認被告94年9月14日屏府農林字第0940177350號函及94年9月22日屏府農林字第0940183180號函為無效之行政處分，請求被告確認無效果，遂提起本件確認行政處分無效之訴，並合併請求被告賠償其果園廢園損失229,630,000元。
二、原告主張之理由：
（一）原告向被告提出申請「粗放果園廢園造林及獎勵平地景觀造林計畫」獎勵金，業經被告以94年8月16日屏府農林字第0940156668號函准予列入94年度獎勵平地景觀造林，並命原告應於1個月內將系爭土地之地上物果樹及雜草砍除。則被告其後以94年9月14日屏府農林字第0940177350號函通知原告應俟地上物完全清除後再領苗造林，已違背被告上述94年8月16日之函文，原告自不能辦理。屏東縣環境保護局（下稱環保局）96年3月13日對94年9月12日通知現場有磚塊及廢棄物一節，已變更為營建剩餘土，非屬廢棄物。被告94年9月22日屏府農林字第0940183180號函撤銷（實為廢止）准許將原告列入94年度獎勵平地景觀造林之處分，依法不合。被告上述94年9月14日及94年9月22日之函文，有行政程序法第111條第7款規定之重大明顯瑕疵，應屬無效。原告已向被告請求確認，惟遭被告99年2月1日屏府農林字第0990024246號函否認。
（二）依行政訴訟法第6條第2項提起本件確認行政處分無效之訴。有關果園廢園損失之計算，請逕詳參本院95年度訴字第75號案卷等語。聲明求為判決：⑴確認被告94年9月14日屏府農林字第0940177350號函及94年9月22日屏府農林字第0940183180號函無效。⑵被告應附帶賠償原告果園廢園損失229,630,000元。
三、被告主張之理由：
（一）原告自述於93年6月23日經由台灣屏東地方法院（下稱屏東地院）不動產公開拍賣得標買受系爭土地。在法院點交前之複丈程序，發現本地為砂石土地，因前地主疏於管理，致發生盜採，留下窪地及被傾倒垃圾廢棄物（至今不絕），水道不良及農路不足情形，需整地處理。原告也認為該地需處理項計有1、窪地填平：6處，先清除垃圾填入，再填土。2、道路：3處約100米。3、水溝：600米。4、灌溉集水塘：6處6×10×1.5米。5、填土：以整地砂石土，約2萬餘立方，由砂石處理場篩除石頭後回填。由此顯見原告早已知道其經由法院拍得系爭土地，於未清除廢棄物前並不適合作農業使用。但原告明知故犯、刻意隱瞞事實，於94年3月20日向被告提出申請獎勵平地景觀造林，顯見原告有謊稱違規之事實。
（二）原告於94年7月20日再向被告提出申請參加粗放果園廢園造林及獎勵平地景觀造林案，經被告以94年8月16日屏府農林字第0940156668號函復屏東縣高樹鄉公所（下稱高樹鄉公所）轉知原告，准予列入94年度獎勵平地景觀造林，惟應清除地上物，由該公所檢查符合規定之後，再報被告憑核撥苗木，並於94年9月15日前領苗造林，然而迄今原告始終未於期限內清除地上物，更未於94年9月15日前領苗造林。
（三）雖原告又於94年8月30日到高樹鄉公所填寫申請書（被告文書掛94年9月5日0000000000號）向被告表明地上物已清除；被告遂於94年9月12日上午派員會同有關單位人員勘查現場，當日被告即於現場向高樹鄉公所承辦人員及原告說明現場實地會勘情形。原告並無異議且同意簽名。
（四）被告依據94年9月12日會勘紀錄，於94年9月14日以屏府農林字第0940151890號函復原告：「經會同勘查結果地上物尚未清除完畢，俟地上物完全清除後，再報府憑核撥苗木。」原告於收受此函後，亦無異議，顯見原告同意被告之主張，不容原告否認。
（五）被告94年8月16日函文作成准予列入景觀造林之授益處分，通知原告於94年9月15日前領苗造林，惟課予原告將地上物砍除之負擔，係屬附負擔之授益處分，嗣經被告會同原告勘驗現場，因系爭土地留有一些老樹，未將地上物砍除完畢，被告另於94年9月14日函告俟地上物完全清除再報憑撥苗木。原告認為「原函為待地上物砍除，非清除地上物」對此被告認為無不同之處；因地上物砍除後應清除地上物，才有平整之空間造林；而原告始終未於期限內砍除地上物，更別說有清除地上物之動作，且更未於94年9月15日前領苗造林。據此可知，「待地上物砍除．．．」及「清除地上物．．．」兩者文字敘述皆符合造林規定「平整之造林空間」，絕無原告所言「具有重大明顯之瑕疵」情事。
（六）被告94年9月22日屏府農林字第0940183180號函撤銷原告平地造林申請案，係屬合法。蓋依農業發展條例第3條第1款、第10款規定，原告在農地造林亦屬農業使用行為。
再依農業發展條例第19條及土地及地下水污染整治法第13條規定，系爭土地埋有大量營建廢棄物尚未清除，顯為受污染土地，不得耕作造林使用。再依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第7條第1、2款規定觀之，系爭土地不得認定作農業使用。
（七）依據行政院農業委員會（下稱農委會）95年3月7日農企字第0950111283號函示：按區域計畫法第15條第1項規定：
「非都市土地使用管制規則」由中央主管機關內政部定之，作為非都市土地分區使用編定、限制使用並予管制之依據。依內政部92年8月4日內授中辦地字第0920012011號函示：「農牧用地雖容許．．．。」基於農地農用是農地政策之基本指導原則，農牧用地是國土一環，也是不可再生之國家資源，為確保農業生產環境之完整，避免地下水或土壤污染，本會已多次函釋農業用地填土之來源應為適合種植農作物之土壤，不得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建賸餘土方或其他有害物質。
（八）綜上所述，被告准許原告造林申請之行政處分，違反上開相關規定，且農委會造林工作事項第4點第1項有關整地規定業有相關規定。原告一再主張系爭土地地下有大量建築廢棄物，請環保局清除，依農委會農授林務字第0951623593號函釋，造林地若有未清理營建廢棄物，不宜參與平地造林，故此一核准行政處分違反上述規定及函釋，被告予以撤銷，自無不合。且原告於94年8月30日稱已清除地上物，經查實未清除，有行政程序法第119條第1項第1款事由，被告無賠償問題等語，資為抗辯。聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，分別經兩造具狀陳述，並有各該函文、被告99年2月1日屏府農林字第0990024246號函（見本院卷第108頁）、本院及最高行政法院案卷及判決書可稽，自堪信實。茲應審究者為被告94年9月14日屏府農林字第0940177350號函及94年9月22日屏府農林字第0940183180號函有無行政程序法第111條第7款「其他具有重大明顯瑕疵」之無效事由？
（一）按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。又「行政處分有下列各款情形之一者，無效：．．．七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第111條第7款所明定。行政處分具有違法之瑕疵，其效果並非即當然無效，應視其瑕疵是否已至無效之程度，亦即縱有瑕疵，若該瑕疵非法律規定應屬無效者，則該行政處分僅生應否撤銷之問題，並非當然無效。而行政程序法第111條第7款所稱「重大明顯瑕疵」，係指該瑕疵係不待調查，一般具有合理判斷能力者一望即可知之謂。
（二）次按「凡經營林業，合於下列各款之一者，得分別獎勵之．．．前項獎勵，得以發給獎勵金、匾額、獎牌及獎狀方式為之；其發給條件、程序及撤銷獎勵之辦法，由中央主管機關定之。」「為獎勵私人、原住民族或團體造林，主管機關免費供應種苗、發給獎勵金、長期低利貸款或其他方式予以輔導獎勵，其辦法，由中央主管機關會同中央原住民族主管機關定之。」森林法第47條、第48條分別定有明文。是關於經營林業之獎勵條件、程序、方式等，中央主管機關農委會應有行政裁量權，於衡酌造林需要、財源、經費等狀況決定是否發給補助及如何予以補助，性質係為給付行政。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，通常情形祇須國會通過之預算為依據，其措施之合法性即無疑義。故主管機關農委會依上開法律授權、行政院90年8月31日台90農字第050355號函核定之「平地景觀造林及綠美化方案」及全民造林運動綱領第7點：「為提高造林誘因，由行政院農業委員會訂定『獎勵造林實施要點』延長獎勵期限並提高獎勵金。」之規定，於91年9月30日修正發布獎勵造林實施要點及印製發行「平地景觀造林參考手冊」，即非無據。而該要點第2點規定：「本要點所稱林業管理經營機關，指直轄市政府、縣（市）政府、行政院農業委員會林務局林區管理處、各大學實驗林管理處。」第3點規定：「獎勵造林之種苗，依下列方法供應之：（一）由林業管理經營機關培養，無償供應：1.造林人攜帶土地登記簿謄本、地籍圖謄本、他項權利證明書或承租契約書影印本，向造林所在地所屬鄉（鎮、市、區）公所或農委會林務局林區管理處工作站提出種苗無償配撥申請書，經查核土地有關證件無誤後，在申請書上『核對土地有關證件』欄內核章受理之。2.鄉（鎮、市、區）公所、工作站，應切實審核需要種苗數量，並填造種苗無償配撥申請具領清冊連同種苗無償配撥申請書一份，送各該林業管理經營機關審核。3.各林業管理經營機關接到鄉（鎮、市、區）公所、工作站所送之申請書件，逐筆詳為審查後，將配撥核定數量，登入申請具領清冊配撥核定數量欄內，送還鄉（鎮、市、區）公所、工作站。4.種苗配撥數量經各該林業管理經營機關核定後，鄉（鎮、市、區）公所、工作站，迅即通知各受配人限期具領，於種苗配撥完竣後，將造林情形登入造林登記卡二份，並將清冊及登記卡各一份，送各該林業管理經營機關備查，餘各一份留存。5.種苗受配人接到種苗配撥通知後，應於限期內提領，並迅即施行造林，以期提高造林成活率。．．．。」另平地景觀造林參考手冊貳、七、造林對象㈡規定：「以集團造林為原則，造林面積應毗連2公頃，或同一地段毗鄰5公頃以上。」準此，原告以面積
2.8605公頃之系爭土地，於94年7月20日補齊相關文件向被告申請參加粗放果園廢園造林及獎勵平地景觀造林，因造林面積超過2公頃，被告作成准予列入94年度獎勵平地景觀造林之授益處分，固無不合。
（三）惟按「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。」「前項所稱之附款如下：．．．三、負擔。．．．」「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：．．．三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。．．．」行政程序法第93條第1項、第2項第3款、第123條第3款分別定有明文。
上開所謂負擔，係指授予利益之行政處分中所附加於相對人須為一定義務之附款而言，且負擔必須至相對人主張、使用該授益處分之內容時，始生效力，並非行政機關作成授益處分時，相對人即無選擇餘地接受該處分及負擔。又上開平地景觀造林參考手冊肆、造林工作注意事項四、造林時，應按照下列方式辦理㈠規定：「整地：造林之前需要整地，將妨礙造林幼苗生長之灌木、雜草全面刈除，以利造林。．．．植列內的灌木、雜草要刈除乾淨（留下的草頭高度不可超過20公分），．．．草列的灌木、雜草也要刈除（草頭高度不要超過40公分）．．．。」
（四）本件原告於94年7月20日向被告申請參加粗放果園廢園造林及獎勵平地景觀造林，經被告作成「准予列入94年度獎勵平地景觀造林」之授益處分，同時在該授益處分中，作出負擔附款，即原告應於文到1個月內（94年9月12日）將地上物果樹及雜草砍除，且不得擅自開挖或將土石外運，於完成後報請高樹鄉公所檢查，並報被告核撥苗木造林，為配合本年度計畫執行期限，應於94年9月15日前領苗造林等項，有被告上開94年8月10日屏府農務字第0940151890號、94年8月16日屏府農林字第0940156668號函可憑，自屬附負擔之授益處分；而上開負擔附款經核不違背該授益處分之目的，並為配合被告94年度計畫執行期限所必要，應認有相當程度之關連，符合行政程序法第94條規定，甚為顯然。如原告選擇接受該授益處分及負擔，未於期限內履行上開負擔時，被告自得依行政程序法第123條第3款規定，廢止該授益處分。
（五）原告選擇接受該授益處分及負擔，於94年8月30日提出核撥苗木申請書並表明地上物已清除，經被告於94年9月12日派員會同有關單位人員勘查結果，系爭土地上果樹及雜草仍尚未清除完畢。原告雖於本院95年度訴字第75號案件中主張該會勘紀錄於其簽名時為空白，內容係被告事後填補云云，惟就此有利於己之變態事實，原告並未舉證以實，自難採信，況原告已於95年4月3日聲請狀中自承保留部分林木未清除，並主張平地景觀造林並非不得減少面積，保留部分林木之規定，原告曾詢問高雄縣政府，若欲保留部分林木僅需扣除相當面積即可，已於94年9月19日通知被告，請以造林面積減量處理等語，足證該會勘紀錄地上果樹及雜草尚未清除完畢之內容應為真實，凡此均有本院95年度訴字第75號判決書可稽。是被告以勘查結果，系爭土地地上物仍未清除完畢，乃以94年9月14日屏府農林字第0940177350號函復原告應俟地上物完全清除後再領苗造林；嗣因被告獲知系爭土地仍遺留有廢棄物，認為原告既未於期限內履行系爭「准予列入94年度獎勵平地景觀造林」授益處分所附前開負擔，即未於94年9月12日前將系爭土地上果樹及雜草砍除，亦未於94年9月15日前領苗造林，則被告依行政程序法第123條第3款以94年9月22日屏府農林字第0940183180號函廢止該授益處分，即非無據。換言之，上述被告94年9月14日屏府農林字第0940177350號函及94年9月22日屏府農林字第0940183180號函縱有瑕疵，亦非達到具有不待調查，一般具有合理判斷能力者一望即可知之瑕疵程度，即非當然無效。原告主張該2函文有瑕疵，縱然屬實，亦屬系爭處分是否違法得否撤銷之問題，原告自不得提起確認行政處分無效之訴，以資救濟。故而原告訴請判決確認上開2函為無效之行政處分，即非可採，應予駁回。又因原告對上開2函文已逾訴願救濟期間，本院無將之移送至訴願管轄機關之必要，併此敘明。
（六）再按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」為行政訴訟法第7條所規定。本件原告對被告提起前述確認行政處分無效訴訟，既無理由，從而原告依行政訴訟法第7條請求被告賠償其果園廢園損失229,630,000元部分，即失其所據。次按「當事人於終局判決後，不得就同一法律關係更行起訴，此為一事不再理之原則。違背此原則者，即為法所不許。」最高行政法院44年判字第44號判例可資參照。原告前曾以被告應補償其因信賴被告核准獎勵造林處分而砍除系爭土地地上經濟作物及其他財產上損失，而提起一般給付訴訟，請求被告應給付其229,630,000元損失，經本院96年2月15日95年度訴字第75號判決駁回在案。原告嗣雖對本院該確定判決提起再審之訴，亦經本院96年6月29日96年度再字第14號判決駁回在案。原告又對本院上開96年度再字第14號判決提起再審之訴，又經本院96年7月27日96年度再字第32號裁定駁回在案等情，有上開判決及裁定影本附卷並有各該案卷可憑。是本案原告此部分請求縱係主張授與利益處分被撤銷後之信賴利益損失補償，然既經原告向本院提起給付訴訟，並經判決確定在案，揆諸前揭法律規定及說明，原告自不得再對已確定之判決再予以爭執，其復就同一法律關係更行起訴，違反一事不再理原則，其合併請求被告賠償其果園廢園損失229,630,000元，亦不合法，應併予駁回。
五、綜上所述，本件原告提起本件確認訴訟，依其所訴之事實並無可採，原告之訴在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
六、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 7 月 15 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 吳 永 宋法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 7 月 15 日
書記官 涂 瓔 純