高雄高等行政法院裁定
99年度訴字第00081號原 告 甲 ○被 告 行政院國軍退除役官兵輔導委員會屏東農場代 表 人 乙○○ 場長訴訟代理人 戊○○
己○○丁○○上列當事人間公地放領事件，原告不服行政院國軍退除役官兵輔導委員會98年12月29日輔法字第0980000940號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。．．．10、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。
二、本件原告起訴意旨略謂：屏東縣○○鄉○○段（原告誤繕為長治段）1372-8、1372-9、1375-16、1357-31地號土地並無重測之事實，並請查明1375-16號土地與左右鄰地1372、1373所編地號未銜接原因為何？同段1357-32地號並無地籍圖存在，如何分割、合併，未能作合理之說明，仍有查明之必要。○○○鄉○○段○○○○號土地，無通路及水源，請求應再測量之，以示公允。屏東地政事務所（收件屏東地謄字第19093號及第6773號）所繪製地籍圖凌亂不堪，顯有不實之現象，仍有重新勘測必要；且第1次測量並未通知原告到場，顯有重大違誤情形。至於農地放領所有權移轉登記，原告自始未見到「土地所有權狀」置於何處，被告辦理放領當時未告知原告如對放領土地不滿意可於公告30日內提出異議，要求改配其他土地等語，並訴請（1）撤銷被告民國96年7月11日屏農產字第0960001095號函及訴願決定。（2）本件公地放領事件，係違法或不當，請求確認其原處分或決定之法律關係不存在等語。
三、關於不服被告96年7月11日屏農產字第0960001095號函部分：
（一）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項所明定。而所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。此觀行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定自明。至行政機關所為單純事實之敘述（或通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願。最高行政法院著有44年判字第18號、62年裁字第41號判例可資參照。足見，提起行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，始得向法院提起之，若無此種情形，而人民卻向高等行政法院提起撤銷訴訟，其起訴即應認不備要件。
（二）經查，原告係被告農場場員，於87年6月間依「行政院國軍退除役官兵輔導委員會（下稱退輔會）開發農地放領辦法」（已於92年1月10日廢止）第8條向被告提出申請承領屏東縣○○鄉○○段○○○○號（重測前為長興段1341-29地號）、156地號（重測前為長興段1357-31地號）、316地號（重測前為長興段1372-8地號）、315地號（重測前為長興段1372-9地號）、318地號（重測前為長興段1375-16地號）○○○鄉○○段○○○○號（重測前為番子厝段819-9地號）等6筆國有開發農地，經被告報請退輔會以87年8月13日（87）輔捌字第4179號函核定准予放領並請被告辦理產權移轉登記，嗣經被告依該函意旨函請屏東地政事務所於87年9月4日辦畢放領移轉登記，及於87年9月10日由原告領取上開土地所有權狀等情，有被告99年5月26日提出之原處分影印卷附原告申請書（第11頁）及訴願卷附退輔會87年8月13日（87）輔捌字第4179號函（第54頁）、屏東地政事務所87年9月9日87屏所地一字第16697號函（第55頁）、潮州地政事務所87年9月1日87屏潮地一字第9366號函（第59頁）、承領土地所有權狀印領清冊（第58頁）、放領農地調查表（第61-62頁）及上開土地登記謄本（原處分卷第92頁以下）可按，堪予認定。
（三）原告於96年6月22日向退輔會陳情耕地放領分配不公，致其權益受損，經該會以96年6月27日輔肆字第0960002481號書函請被告查明逕復，被告則以96年7月11日屏農產字第0960001095號函復原告略以：「（一）農場辦理農地放領，係由農地放領小組會同承領者就擬放領土地會勘無誤後，依規定程序辦理公告30日，承領者對承領土地如有疑義，可於公告期間內提出異議，俾能適時補正，因台端於公告期間並未提出疑義，於放領後，提出異議，無法據以辦理，尚請見諒。（二）有關長興段1357號-32地號地籍圖查無乙節，查原為1357-11地號因分割為1357-11、1357-31、1357-32地號，而1357-31與1357-32合併分割為1357-31（台端放領地）、1357-33地號，故1357-32地號因合併分割所致。（三）另建興段521地號被占土地，已收回並已辦理委託經營，期限4年。（四）另查台端房舍係屬自費興建，依規定輔導會不予補助，應無補助款被盜情事。（五）另台端農地放領奉輔導會87年8月13日（87）輔捌字第4179號函核准，本場於87年8月27日以屏農產字第1143號函請潮州地政事務所辦理所有權移轉登記，於87年9月10日頒發土地所有權狀。」等語，亦有原處分卷附原告96年6月22日報告書（第85頁）、退輔會96年6月27日輔肆字第0960002481號書函（第84頁）、被告96年7月11日屏農產字第0960001095號函（第80頁）可稽。經核被告96年7月11日屏農產字第0960001095號函文內容僅係依退輔會上開函旨，對原告關於函文所載國有開發農地放領事項之疑義，將其經辦過程及調查結果通知原告，其內容為單純的事實敘述或法令理由之說明，並未對原告發生如何影響權利或義務之法律效果，揆諸前揭規定及判例意旨，並非行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外發生法律效果之單方行政行為，非屬行政處分，自不得提起訴願，故訴願決定予以不受理之決定，依法洵無不合；原告復對之提起行政訴訟，訴請撤銷，即屬不備起訴要件，顯非合法，應予駁回。
四、關於確認公地放領處分法律關係不存在部分：
（一）按確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，若係由所確認公法上法律關係之一方提起者，應以他方為被告當事人始有適格，此與民事訴訟之確認訴訟，由原告對爭執其法律關係主張之人提起，當事人即屬適格者，尚有不同（最高行政法院93年度判字第1005號判決參照）。又「退輔會為開發農地放領，輔導退除役官兵從事農業生產，特訂定本辦法。」「依本辦法放領之開發農地其放領業務，由退輔會辦理並督導所屬各農場經辦之。」為行為時退輔會開發農地放領辦法第1、2條所明定。是有關同辦法第3條規定經行政院核准撥交退輔會安置退除役官兵並經開發或改良之國有農業用土地之放領業務，其主管機關係退輔會，被告僅係退輔會所屬農場，並於退輔會督導下，經辦（執行）放領事宜而已，此由原告87年間申請本件公地放領事件，係由退輔會以上揭87年8月13日（87）輔捌字第4179號函核准亦明。本件原告訴之聲明第2項：「本件公地放領事件，係違法或不當，請求確認其原處分或決定之法律關係不存在。」所稱原處分，經本院行使闡明權，原告雖無法具體說明，然由起訴狀內容與被告所為陳述及其提出之原處分卷證資料以觀，仍可推知應指退輔會87年8月13日（87）輔捌字第4179號核准系爭6筆國有開發農地放領與原告之行政處分；亦即，原告係主張該放領核准處分，未依法教示原告得於公告30日內異議，致原告未能行使土地調配權利，因該行政處分所生之法律關係即不存在。準此，本件原告請求確認之放領處分其權責機關，如上所述，既應為退輔會，而非被告，則原告以退輔會屏東農場為被告請求確認上開6筆公地放領處分違法或不當，其法律關係不存在，其被告之當事人適格顯有欠缺。
（二）復按現行行政訴訟法係於87年10月28日修正公布，89年7月1日施行，於修正行政訴訟法施行前，僅有撤銷訴訟，對於人民權益之保障欠周，乃增加「確認行政處分無效之訴訟」「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟」「確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟」及「公法上給付之訴訟」等行政訴訟種類。因此，修正行政訴訟法增加行政訴訟種類，在於彌補人民原來不得提起撤銷訴訟，致無其他救濟途徑之公法上爭議事件，得提起其他訴訟救濟，以保障其權益，並非提供人民對於法定救濟期間經過後，形式上已經確定之行政處分，再有翻案爭訟之機會。如人民於行政訴訟法修正施行前，對於行政處分之違法性有爭議，本得提起撤銷訴訟而不提起，基於「法律不溯及既往」及「避免浪費訴訟資源」之考量，自不允許再行提起「確認訴訟」。復按行政訴訟法第6條第1項、第3項前段亦明定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。」依此規定「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟」於原告得提起「撤銷訴訟」「課予義務訴訟」或「一般給付訴訟」者，不得提起。準此，當事人於行政訴訟法修正施行前，對於行政處分之違法性有爭議，本得提起訴願及撤銷訴訟而不提起者，自不得事後再提起確認公法上法律關係成立或不成立（包括存在或不存在）之訴訟（最高行政法院95年度判字第818號、95年度判字第955號、96年度判字第1600號判決參照）。查本件原告所爭執者，乃行政訴訟法修正施行前公地放領處分違法或不當與否之爭議，原告如有不服，本得依當時施行之訴願法及行政訴訟法規定提起訴願及撤銷訴訟以求救濟，然原告迄至99年2月6日提起本件訴訟時，始主張放領處分係違法或不當而提起確認公地放領法律關係不存在之「確認訴訟」，依前開之說明，於法亦有未合，應予駁回。至原告對土地登記謄本、地籍圖謄本資料、測量、鑑界等業務有所疑義，以及認地政事務所所繪地籍圖凌亂不堪等節，其業務非屬被告權責，併此指明。
五、據上論結，本件原告之訴為不合法，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 99 年 5 月 28 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 簡 慧 娟法官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 99 年 5 月 28 日
書記官 黃 玉 幸