高雄高等行政法院簡易判決
100年度簡字第14號原 告 林裕盛被 告 台東縣政府代 表 人 黃健庭訴訟代理人 楊維帆
吳佩珊上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國100年1月11日農訴字第0990162575號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，即擅自於其所有之台東縣○○鄉○○○段○○○○○號之私有山坡地（下稱系爭土地）開挖整地，違規面積約1,500平方公尺。案經被告依據台東縣綠島鄉公所（下稱綠島鄉公所）檢具民國99年5月26日綠鄉觀行字第0990002364號函暨所附「巡視查覺違規使用山坡地行為制止書」「查報違規使用山坡地查報表」及違規現況照片，被告旋於99年6月24日召集相關單位辦理會勘屬實，乃依水土保持法第12條第1項第4款規定，以99年8月9日府農土字第0993030406號函，依同法第23條第2項及第33條第1項第2款規定，裁處原告新台幣（下同）6萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
（一）系爭土地之所有權人為原告，訴外人李祥文是抵押權人，而系爭土地現由李祥文開發，99年6月24日會勘時，李祥文有在場，但訴願決定書記載之99年5月26使用山坡地行為制止書，原告及李祥文均未收到該文。原告已申請建築執照，也請代書申請並通過免水保證書，但為何99年6月24日被告派人至現場說要罰原告6萬元？
（二）系爭土地之所有權人為原告，住台東縣綠島鄉公館村10鄰溫泉9號，生日為69年1月15日，身分證號碼為V00000000，但訴願決定書卻將其生日及年籍誤載為李祥文之生日66年12月13日，身分證號碼Z000000000。
（三）原告申請建築執照面積是450平方公尺，但訴願決定書卻寫1,500平方公尺，不知如何計算？且未測量就隨便亂算。
（四）原告及李祥文都是純樸的綠島人，一向配合公家機關的指示，對於相關手續都盡力辦理。雖不懂法律，但被告98年12月18日府農土字第0985002901號函明明記載很清楚，系爭土地申請建築執照，純屬建築法第4條所稱之建築物，且未涉及開挖整地行為，應無水土保持法第12條之適用。
但被告會勘後，竟變成了不是單純的建築行為。原告先前相信被告人員告訴伊免水保，之後又變成不能免水保，原告已經無所適從，之前給伊免水保，現在為何又要罰伊6萬元？
（五）行政程序法及行政執行法都有比例原則的規定，為何訴願決定書就行政處分告誡先行一事避而不談？倘被告認原告及李祥文上開行為違反水土保持法，因民眾不懂法律，是否應該先勸導、教導人民，勸導無效最後不得已才開單處罰？被告未勸導就直接開罰6萬元，未給原告及李祥文一個補正的機會，已違反比例原則。又被告依水土保持法第12條規定，認原告開發建築用地，未事先陳報水土保持計畫書而為本件裁罰。但依同法第23條第1項前段已明定要求相關單位通知義務人限期改正。即使依同法第23條第1項但書依同法第33條規定按次分別處罰，也應該在沒有依限改正的前提之下處罰，但被告卻不先行告誡即逕為處罰，依法有違等語，並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）原告於系爭土地申請495平方公尺建築基地面積興建農舍，擬具簡易水土保持申報書向被告提出申請，被告以98年12月18日府農土字第0985002901號函，認定純屬建築法第4條所稱之建築物，且未涉及開挖整地行為，核定免提簡易水土保持申報書，但仍應依建築法及水土保持法相關規定辦理。然綠島鄉公所以99年5月26日綠鄉觀行字第0990002364號函檢送「巡視查覺違規使用山坡地行為制止書」「查報違規使用山坡地查報表」陳報系爭土地遭開挖整地，而從事建築行為。被告乃於99年6月24日召集相關單位辦理會勘，排除原有申請建築基地495平方公尺外，違規開挖整地面積約1,500平方公尺，造成建築基地周圍地表裸露情事，遂以99年7月6日府農土字第0993025110號函，依行政程序法第39條及第102條規定通知原告於99年7月15日到府陳述意見，並以99年8月9日府農土字第0993030406號函處分書，依違反水土保持法第12條第1項規定，依據同法第33條第1項第2款及第23條第2項規定裁處原告6萬元罰鍰，另以99年8月26日府農土字第0993033481號函要求原告限期改正。
（二）原告99年6月8日雖提出陳情書主張略以：本件皆合法申請取得免擬具簡易水土保持及建照在案並依圖施工云云，然被告99年6月15日府農土字第0992001345號函已答復原告是否符合純屬建築行為且未涉及開挖整地行為，有待會勘查明後再行處理。
（三）被告98年12月18日府農土字第0985002901號函，核定原告先前之申請純屬建築行為，免擬具簡易水土保持申報書所檢附之簡易水土保持申報書，係記載水土保持義務人為原告，若有違法水土保持法之情事，應追究水土保持義務人原告之責無誤。
（四）99年6月24日被告會同相關單位會勘之日，使用PDA搭配儀翔光電科技股份有限公司所生產行動地理資訊系統軟體所測量結果，系爭土地違規開挖面積約1,500平方公尺。亦即，原告除所申請建築執照495平方公尺面積之外，未經申請違規開挖整地1,500平方公尺面積，業已違反被告前揭98年12月18日府農土字第0985002901號函純屬建築行為規定，依水土保持法第23條第2項規定應予處罰。再者，原告上開未經申請而於系爭土地違規開挖整地1,500平方公尺之行為，係屬違規非農業使用之處理，被告係依水土保持法第23條第2項規定「未依第12條至第14條規定之1擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外．．．。」辦理裁罰，依法並無先勸導後再處罰之規定等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，有系爭土地土地登記第1類謄本、地籍圖謄本、建造執照、綠島鄉公所99年5月26日綠鄉觀行字第0990002364號函暨附件（「巡視查覺違規使用山坡地行為制止書」「查報違規使用山坡地查報表」及違規現況照片）、被告99年6月24日會勘簽到簿、現場照片、99年7月6日府農土字第0993025110號函、99年8月9日府農土字第0993030406號函（下稱原處分）、原告99年6月8日陳情書、訴願書及起訴狀附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告以原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，即擅自於系爭土地開挖整地，違規面積約1,500平方公尺，乃依水土保持法第12條第1項、第23條第2項及第33條第1項第2款規定，以原處分裁處原告6萬元罰鍰，是否合法？茲分述如下：
（一）「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持之處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：．．．4、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第1次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」「有下列情形之一者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：．．．2、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」水土保持法第4條、第12條第1項第1款、第23條第2項及第33條第1項第2款規定分別定有明文。
（二）查系爭土地屬山坡地，業據行政院農業委員會98年8月4日農授水保字第0981850245號公告在案，有該公告附訴願卷可稽，故系爭土地如欲開發建築用地而開挖整地，即應依水土保持法第12條第1項規定，向主管機關（依同法第2條規定為被告）提出申請核准，並擬具水土保持計畫送審。此乃因山坡地擅自違規使用極易造成土石流失，破壞景觀、生態及環境或致生公共危險。而原告為系爭土地之所有人，於98年11月30日為申請於系爭土地上興建房屋（基地面積495平方公尺），乃擬具簡易水土保持申報書、切結書向被告提出申請，經被告以98年12月18日府農土字第0985002901號函，認定純屬建築法第4條所稱之建築物，且未涉及開挖整地行為，核定免提簡易水土保持申報書，但仍應依建築法及水土保持法相關規定辦理。然綠島鄉公所於99年5月26日以前揭函文檢送原告有違規使用山坡地行為之情事，被告於99年6月24日召集相關單位辦理會同原告等人會勘屬實，認定原告為系爭土地水土保持義務人，其原有申請建築基地495平方公尺外，另有違規開挖整地面積約1,500平方公尺，造成建築基地周圍地表裸露之事實，並以99年7月6日府農土字第0993025110號函，依行政程序法第39條及第102條規定通知原告於99年7月15日到被告處陳述意見後，嗣依水土保持法第12條第1項第4款規定，以原處分即99年8月9日府農土字第0993030406號函，依同法第23條第2項及第33條第1項第2款規定，裁處原告6萬元罰鍰等情，除如前述外，並有原告98年11月30日簡易水土保持申報書、切結書、現場照片及被告98年12月18日府農土字第0985002901號函附原處分卷可稽，揆諸前揭法律規定，核無不合。
（三）原告雖主張以前揭情詞爭執，惟查，被告於99年6月24日召集相關單位會同原告等人至系爭土地會勘結果，系爭土地除原告上開申請建築基地495平方公尺外，確有違規開挖整地面積約1,500平方公尺，造成建築基地外之周圍地表裸露之情形，有上開綠島鄉公所所檢送之現場照片、被告於會勘當日所拍攝之現場照片及被告99年6月24日會勘簽到簿（其上有原告簽名）附卷可稽。經本院於100年4月11日向綠島鄉公所承辦人柯淑鈴電話查詢，其稱：本件係有人檢舉，其等有會同被告至現場會勘，但原告於系爭土地上違規開挖整地之面積是被告所測量等語；本院於100年5月4日行準備程序時（當日原告經合法通知但未到場）被告引用答辯狀陳稱：於99年6月24日會勘當日，使用PDA搭配儀翔光電科技股份有限公司所生產行動地理資訊系統軟體所測量結果，得知原告確有於系爭土地違規開挖面積約1,500平方公尺之事實；嗣被告又至系爭土地現場再度進行測量，其測量方法及步驟如下：①使用PDA安裝儀翔光電科技股份有限公司所開發生產之行動地理資訊系統軟體2.0，以GPS定位功能，將其移動軌跡顯示於PDA螢幕上。②由被告會勘人員手持PDA設定系爭土地地號位置。③開啟PDA上GPS定位功能。④以步行方式繞系爭土地建築基地範圍一週。⑤拍照紀錄步行軌跡顯示結果。⑥再以步行方式繞違規開挖範圍一週。⑦拍照紀錄步行軌跡顯示結果。⑧上開照片顯示：原告申請建築基地範圍如被告於100年5月25日寄送本院編號3之照片中綠色部分所示，其推估計算結果之面積約為495平方公尺，而原告於系爭土地違規開挖範圍（即該照片中黃色部分）其面積約為1,500平方公尺。又被告除於100年5月25日將上開重新測量相關步驟、結果及系爭土地已興建房屋部分與違規開挖範圍現在之情形拍照寄送本院外，並於100年5月27日傳真陳報前揭重新測量原告申請建築基地範圍約為495平方公尺，原告於系爭土地違規開挖範圍其面積約為1,500平方公尺。再者，被告於99年6月24日會勘當日，亦曾使用PDA搭配儀翔光電科技股份有限公司所生產行動地理資訊系統軟體所測量結果，得知原告確有於系爭土地違規開挖面積約1,500平方公尺，當時原告亦有在場確認，並無爭議乙節，業據被告當時之現場測量員吳政謀陳述明確等情，有本院100年4月11日審理單、紀錄科電話紀錄單（100年4月15日綠島鄉公所承辦人柯淑鈴以電話向本院陳報部分）、本院100年4月18日審理單、紀錄科電話紀錄單（被告99年6月24日現場測量員吳政謀於100年4月18日以電話向本院陳報部分）、本院100年5月4日準備程序筆錄、通知書之送達證書、被告於100年5月25日寄送本院之重新測量照片、本院100年5月26日審理單及被告訴訟代理人楊維帆於100年5月27日傳真（上開重新測量之方法、步驟及面積之說明）附卷可稽。又查，原告於98年11月30日向被告提出簡易水土保持申報書、切結書，及被告於99年3月30日所核發予原告上開建造執照（府城建字第Z0000000000號）中，分別載明起造人、水土保持義務人及之切結書人均為原告林裕盛。再者，原告於向被告提出上開簡易水土保持申報書及切結書時所檢附系爭土地土地登記第1類謄本中記載該土地所有權人為原告，其他登記事項為：98年1月6日預告登記義務人為原告，權利人為訴外人李取蓮，此外，並無抵押權人之記載。準此可知，本件系爭土地違規開挖整地之行為人確為原告，是其主張伊僅為系爭土地之所有權人，該土地實際上為抵押權人李祥文所開發云云，即屬無據。又原告於系爭土地申請495平方公尺建築基地面積興建房屋，擬具簡易水土保持申報書向被告提出申請，被告以98年12月18日府農土字第0985002901號函，認定純屬建築法第4條所稱之建築物，且未涉及開挖整地行為，核定免提簡易水土保持申報書，但仍應依建築法及水土保持法相關規定辦理乙節，有原告上開申報書及被告之函文附卷可稽，原告於興建上開房屋時，於系爭土地上之495平方公尺建築基地面積外，違規開挖整地約為1,500平方公尺之事實，已如前述，是原告主張被告上開函文既已認定系爭土地申請建築執照純屬建築法第4條所稱之建築物，且未涉及開挖整地行為，應無水土保持法第12條之適用，但被告事後又以原處分裁罰原告6萬元，讓原告無所適從，且訴願決定書記載原告違規開挖整地約為1,500平方公尺，不知如何計算云云，顯有誤解，不足採取。又依上開水土保持法第33條第1項第2款及第23條第2項規定，原告違反同法第12條第1項第4款規定，被告以原處分裁罰原告6萬元依法核無違誤，且依上開法條明文，亦無應先勸導無效後再行處罰之規定，是原告主張被告依水土保持法第23條第1項前段規定，應先命其限期改正無效後始得裁罰云云，亦屬誤解法律規定，不能採取。另原告向被告申請建造上開房屋，並擬具簡易水土保持申報書向被告提出申請，被告以98年12月18日府農土字第0985002901號函，認定純屬建築法第4條所稱之建築物，且未涉及開挖整地行為，核定免提簡易水土保持申報書，但仍應依建築法及水土保持法相關規定辦理，原告於興建房屋基地外之範圍，依法即不得違規開挖整地，原告應注意、能注意而不注意而為上開違章行為，原告縱無故意，亦不能主張為無過失，被告原處分以原告違反水土保持法第12條第1項第4款、第23條第2項及第33條第1項第2款規定，裁處原告最低度之罰鍰6萬元，對於違規開挖整地約達1,500平方公尺之原告，已屬有利，且本院審核被告為原處分亦無逾越權限範圍或裁量濫用之情形，依法亦無違誤。
五、綜上所述，原告前揭主張均不可採。被告以原告未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，擅於其所有系爭土地之公告山坡地範圍內違規開挖整地約達1,500平方公尺，違反水土保持法第12條第1項第4款規定，依據同法第23條第2項及第33條第1項第2款規定，裁處原告法定最低額度罰鍰6萬元，認事用法，均無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。另本件為簡易訴訟案件，爰不經言詞辯論逕為判決，附此說明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 5 月 30 日
高雄高等行政法院第四庭
法官 詹 日 賢以上正本係原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 5 月 30 日
書記官 宋 鑠 瑾附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。