高雄高等行政法院簡易判決
100年度簡字第181號原 告 蔡椲燁
蔡韋玟共 同訴訟代理人 陳文忠 律師被 告 高雄市政府社會局代 表 人 張乃千局長訴訟代理人 徐新隆
王琳惠上列當事人間老人福利法事件，原告不服高雄市政府中華民國100年8月5日高市府四維法訴字第1000085585號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告之父蔡武吉年滿65歲，因意外事故受傷，無法自理生活，且無家屬出面處理後續事宜，致有生命、身體、健康之危難，被告乃自民國99年10月18日起，將其保護安置於高雄市私立新松柏養護之家（下稱新松柏養護之家）迄其100年9月29日過世為止。被告於安置期間，分別於99年11月18日及100年2月11日召開照顧扶養事宜家屬協調會議，與原告協商後續安置照顧事宜，然未能達成共識。嗣被告乃於100年4月22日以高市四維社局老福字第1000034714號函通知原告於文到30日內償還自99年10月18日起至100年3月31日止代支付之安置費用合計新台幣（下同）51,200元。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、原告之父蔡武吉於70年6月20日即與原告之母林素蘭離婚，自離婚後從未與原告聯絡，亦未曾謀面，彼此互不往來，且原告之父於離婚時誓言今後無需原告扶養，亦有證人郭燕鐘出具之證明書可憑。準此以觀，實難責令原告負老人福利法第41條「疏忽」情事之責。況該條僅規定老人對其直系卑親屬「得」請求賠償而已，衡諸本件情節，自得酌情判決原告免為賠償。
㈡、老人福利法於96年1月31修正，而民法親屬編於99年1月27日修正，增訂第1118條之l第2項規定：「受扶養權利者，對負扶養義務者無正當理由未盡扶養義務，且情節重大者，法院得免除其扶養義務。」老人福利法修正在前，而民法親屬編修正在後，依後法優於前法原則，本件自應適用新修正民法之規定。原告是否應負扶養義務，蔡武吉前即以原告為其直系血親卑親屬應負扶養義務，於100年5月18日向台灣高雄地方法院（下稱高雄地院）起訴請求原告支付其在新松柏養護之家保護及安置費用，經高雄地院以100年9月19日100年度家聲字第279號民事裁定駁回其聲請確定在案，該裁定理由並已載明「本院自得免除相對人對聲請人之扶養義務」。按給付訴訟判決原即含有確認性質，該民事裁定既駁回蔡武吉之聲請，亦等同確認原告無扶養義務。況本件訴願決定已明載：受扶養義務人如有民法第1118條之1所定之事由，且經原告向法院請求免除扶養義務並獲准，即得免除扶養義務。原告既經民事裁定免除扶養義務確定，則原告應無義務支付系爭保護及安置費用。
㈢、被告雖主張其先行支付之短期保護與安置費用，乃履行其依法律應盡之公法上緊急處置義務，故係基於法律規定所創設之公法債權，原告不得依民法第1118條之1第2項規定主張無扶養義務而拒絕給付。惟老人福利法第41條第3項規定老人保護及安置所需之費用，由直轄市、縣（市）主管機關先行支付者，直轄市、縣（市）主管機關得檢具費用單據影本及計算書，通知老人之直系血親卑親屬或依契約有扶養義務者於30日內償還，其立法理由已明示係民事關係，並非公法債權。主管機關僅先行支付而已，該費用最終仍應由負扶養義務人償還，亦即該保護及安置之費用自始即由扶養義務人負擔，事後始有償還可言。如果主管機關先行支付之保護與安置費用為法律創設之公法債權，則主管機關為何請求償還之對象仍須依民法上有扶養義務者，故其非創設之公法債權甚明等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以︰
㈠、原告之父蔡武吉年滿65歲，又因意外事故受傷，生活無法自理，其家屬亦未盡照顧之責，致其生命、身體、健康遭受危難，被告經蔡武吉同意自99年10月18日起，將其保護安置於新松柏養護之家，迄其100年9月29日過世為止，其中99年10月18日至100年3月31日之安置費用51,200元，仍未繳清。原告既為蔡武吉之子女，依民法第1114條第1款及第1115條第1項規定，均為蔡武吉之法定扶養義務人。按國家於扶養義務人未盡扶養義務，致老人之身體、健康發生危難時，依老人福利法相關規定，予以短期保護與安置，乃履行國家依法律所應盡之公法上緊急處置義務，使老人獲得暫時之保護，以避免危難發生。然受安置老人之照護義務原應由其法定扶養義務人履行，故國家予以暫時性緊急保護安置所代墊之費用，自須責命其法定扶養義務人償還，此觀諸老人福利法第41條第3項規定自明。是被告依老人福利法第41條第3項規定通知原告償還代支付之安置費用，並無違法不當之處。
㈡、至原告主張蔡武吉與其母親離婚後，從未對原告盡扶養義務，依民法第1118條之1第2項規定，原告自得免除扶養義務，並經高雄地院100年9月19日100年度家聲字第279號民事裁定確定乙節，分述如下：
１、台北高等行政法院100年3月28日99年度簡字第783號判決略以：「基於老人福利法第1條所揭示的立法精神是以維護老人尊嚴與健康為宗旨，凡扶養義務人未盡其扶養義務，致老人處於『生命、身體、健康或自由之危難』時，主管機關基於『社會福利為社會風險共同分擔』、『社會之互助團結』，並為保障『國民之基本生存』與『維護老人尊嚴』目的下，暫時對還有危難之老人緊急處置，於事後向直系卑親屬求償代墊費用，縱直系爭卑親屬無何可歸責事由，亦無任何過失，惟因上開規定係基於社會風險分擔，以保障老人基本生存之及維護老人尊嚴主旨為據，於事後向負擔者求償，是為立法者所為風險分配處置，為受求償之直系卑親屬之法定責任，不因其不具有責性而解免此公法上義務。」是以政府依老人福利法第41條規定，安置垂危老人，是代替子女在法律上應緊急處置之義務，因此所生費用當然可向子女求償代墊之安置費用。
２、台北高等行政法院100年7月22日100年度簡字第424號簡易判決略以：「主管機關於直系血親卑親屬或依契約對其有扶養義務之人未盡其扶養義務，致老人之身體、健康發生危難時，依老人福利法第41條予以短期保護與安置，乃履行其依法律所應盡之公法上緊急處置義務，使老人獲得暫時保護，避免危難發生。但該基於法律規定所創設之公法債權，非代位老人對直系血親卑親屬或依契約對其有扶養義務之人行使扶養請求權，是直系血親卑親屬自不得執免除法定扶養義務之私法抗辯權向主管機關行使。」同院101年1月5日100年度訴字第1612號判決略以：「民法第1118條之1於99年1月27日增訂公布，為關於負扶養義務者有法定減輕或免除之事由，須請求法院裁判為之，而非當然減輕或免除，且法院減輕或免除扶養義務之確定裁判，僅『向後發生效力』，並無溯及既往之效力，因此於請求法院裁判減輕或免除扶養義務之前，扶養義務者仍應負扶養義務，此觀與民法第1118條之1同於99年1月27日修正公布之刑法第294條之1第4款規定：『對於無自救力之人，依民法親屬編應扶助、養育或保護，因有下列情形之一，而不為無自救力之人生存所必要之扶助、養育或保護者，不罰：．．．四、無自救力之人前對其無正當理由未盡扶養義務持續逾2年，且情節重大者。』該條之立法理由第10點亦載明：依民法第1118條之1修正草案之規定，扶養義務之減輕或免除，須請求法院為之。法院減輕或免除扶養義務之確定裁判，僅向後發生效力，並無溯及既往之效力。因而於請求法院裁判減輕或免除扶養義務之前，依民法規定仍負扶養義務。是法院依民法第1118條之1規定判決免除法定扶養義務人之扶養義務，其免除之效力，參酌前揭修法理由及說明，應自判決確定後始向後發生。」準此以觀，本件被告依老人福利法第41條第3項規定向原告求償，乃基於法律規定所創設之公法債權，而非「代位」老人對直系血親卑親屬對其有扶養義務之人行使扶養請求權，原告自不得執民法第1118條之1第1項各款及第2項規定免除法定扶養義務之私法抗辯權向被告行使。則縱高雄地院100年度家聲字第279號民事裁定免除原告扶養義務，原告仍不得執免除法定扶養義務之私法抗辯權向被告行使。況該民事裁定被告並未參與，既判力應僅發生於當事人間，否則將造成雙方通謀或老人自認等道德風險，而令政府負擔此安置費用，增加政府財政負擔。
３、承上，此種負擔老人安置費用之社會風險，基於保障老人基本生存及維護老人尊嚴，具更高價值位階之法益，為立法者依法律創設之風險分配處置，為受求償者之法定責任，除受求償者不因是否具有責性而解免此公法上義務外，且與該老人是否前已盡扶養義務或得否請求扶養（扶養義務人得否減輕或免除扶養義務），並無直接關聯。是無論基於社會救助之補充性抑或地方政府之財政負擔，立法者既已依法律創設將此社會風險分配予受追償者，被告僅能依法行政於事後向負擔者求償。退一步言，縱認原告已取得私法上抗辯權，惟行政處分須依其所規範基礎事實發生時之事實狀態來決定其是否合法，不因嗣後事實變更而影響原行政處分之效力。本件原告於100年9月19日始獲高雄地院100年度家聲字第279號民事裁定免除扶養義務，則原告對蔡武吉之法定扶養義務，在民事判決確定前，其法定扶養義務仍然存在。而被告係於99年10月18日起將蔡武吉保護安置於新松柏養護之家，並以100年4月22日高市四維社局老福字第1000034714號函（原處分）追償自99年10月18日起至100年3月31日止代支付之安置費用，原告自不得持「嗣後發生」新事實之私法抗辯權，主張原處分違法。
㈢、老人福利法第41條第3項雖規定：「第1項老人保護及安置所需之費用，由直轄市、縣（市）主管機關先行支付者，直轄市、縣（市）主管機關得檢具費用單據影本及計算書，通知老人之直系血親卑親屬或依契約有扶養義務者於30日內償還；逾期未償還者，得移送法院強制執行。」惟行政執行法第42條第1項規定:「法律有公法上金錢給付義務移送法院強制執行之規定者，自本法修正條文施行之日起，不適用之。」第2項規定:「本法修正施行前之行政執行事件，未經執行或尚未執行終結者，自本法修正條文施行之日起，依本法之規定執行之；其為公法上金錢給付義務移送法院強制執行之事件，移送該管行政執行處繼續執行之。」第3項規定:「前項關於第7條規定之執行期間，自本法修正施行日起算。」行政執行法施行細則第42條規定：「本法修正施行前之公法上金錢給付義務強制執行事件，於本法修正施行後尚未移送法院強制執行者，由主管機關移送該管行政執行處依本法規定執行之；其已移送法院強制執行尚未終結者，繫屬之法院應維持已實施之執行程序原狀，並將有關卷宗送由該管行政執行處依本法規定繼續執行之。」又過去立法技巧不足，規定「移送法院強制執行」之文字甚多，例如建築法第92條、人民團體法第63條、商業團體法第70條、身心障礙者權益保障法第79條、所得稅法第112條第1項等規定，其使用移送法院強制執行之文字並無不同，均應依行政執行法第42條第1項之特別規定為之。再者，透過行政處分所課予人民之義務，具有執行力，行政機關得依行政執行法規定之手段進行行政強制執行，目前法務部所屬行政執行處均認可依老人福利法第41條第3項規定移送行政執行，亦經司法實務肯認為公法上之爭議，例如台北高等行政法院100年度簡字第254號、第635號、第460號、第424號、第366號等判決，司法體系應有一致之見解，否則將使人民無所適從等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳述在卷，並有被告100年4月22日高市四維社局老福字第1000034714號函附本院卷（第25頁）可稽，洵堪認定。兩造之爭點為被告依老人福利法第41條第3項規定，命原告償還安置蔡武吉之費用51,200元，是否適法有據？原告所主張其業經高雄地院100年度家聲字第279號民事裁定免除其扶養義務確定在案，該民事裁定有無溯及既往之效力？經查：
㈠、按96年1月31日修正公布之老人福利第1條規定：「為維護老人尊嚴與健康，安定老人生活，保障老人權益，增進老人福利，特制定本法。」並於該條修正理由特別說明；「依據先進國家之主張，社會福利已不再被視為是慈善行為，而是社會風險之共同分擔與身為公民之基本權利。我國社會福利政策綱領亦指出，國家興辦社會福利之目的，在於保障國民之基本生存、家庭之和諧穩定、社會之互助團結．．．等，期使國民生活安定、健康、尊嚴，為落實政策目標，爰將『宏揚敬老美德』修正為『維護老人尊嚴』，以釐清老人福利係老人身為公民應有權利之定位。」因之，老人福利法立法目的，係以維護老人尊嚴與健康，安定老人生活，保障老人權益，增進老人福利為宗旨。該法第41條規定：「（第1項）老人因直系血親卑親屬或依契約對其有扶養義務之人有疏忽、虐待、遺棄等情事，致有生命、身體、健康或自由之危難，直轄市、縣（市）主管機關得依老人申請或職權予以適當短期保護及安置。老人如欲對之提出告訴或請求損害賠償時，主管機關應協助之。（第2項）前項保護及安置，直轄市、縣（市）主管機關得依職權或依老人申請免除之。（第3項）第1項老人保護及安置所需之費用，由直轄市、縣（市）主管機關先行支付者，直轄市、縣（市）主管機關得檢具費用單據影本及計算書，通知老人之直系血親卑親屬或依契約有扶養義務者於30日內償還；逾期未償還者，得移送法院強制執行。」明定於老人之扶養義務人未能及時照顧老人，國家為避免老人生命身體之危險，暫予安置保護，所代墊費用於事後向其直系爭卑親屬或依契約對其有扶養義務之人要求償還，自係為貫徹本法為「維護老人健康」之立法目的。又主管機關於老人因直系血親卑親屬或依契約對其有扶養義務之人未盡其扶養義務，致老人之生命、身體、健康或自由發生危難時，依前開規定，予以短期保護與安置，乃履行主管機關依法律所應盡之公法上緊急處置義務，使老人獲得暫時之保護，以避免危難發生。惟因受安置老人之照護義務原應由其直系血親卑親屬或依契約對其有扶養義務之人履行，故主管機關暫時性緊急保護安置所支付之費用，自當由其直系血親卑親屬或依契約對其有扶養義務之人償還，主管機關依老人福利法第41條第3項規定向其直系血親卑親屬或依契約對其有扶養義務之人求償，乃法律規定之公法請求權，本院自有審判權，先予敘明。
㈡、經查，本件原告之父蔡武吉因意外事故受傷，無法自理生活，且無家屬出面處理後續事宜，致有生命、身體、健康之危難，被告乃自99年10月18日起，將其保護安置於新松柏養護之家，迄其100年9月29日過世為止，被告於安置期間，分別於99年11月18日及100年2月11日召開照顧扶養事宜家屬協調會議，與原告協商後續安置照顧事宜，然未能達成共識，被告乃以100年4月22日高市四維社局老福字第1000034714號函命原告於文到30日內償還自99年10月18日起至100年3月31日止代支付之安置費用合計51,200元，並於該函說明五，告知原告如有不服，應於文到30日內提起訴願，揆諸前開規定及說明，本件被告以下命處分之方式，命原告於文到30日內償還安置費用51,200元，原告循序提起本件撤銷訴訟，並無不合。
㈢、又按行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，旨在撤銷行政機關之違法行政處分，藉以排除其對人民之權利或法律上之利益所造成之損害。行政處分之違法性於作成時即已存在，或於作成後因事實變更而產生，並無不同。因此行政處分依作成時之事實，並無違法，但於作成後，因事實之變更而不符合法律規定，在內容上已成為違法，則原本之處分已無從維持，應予撤銷。故當事人不服行政處分，循序提起撤銷訴訟，行政法院之裁判基準時，原則上應以判決時之事實狀態為準（陳敏著行政法總論第3版第1437頁、吳庚著行政爭訟法論第7版第211頁參照）。
㈣、再按民法第1114條第1款規定：「左列親屬，互負扶養之義務：一、直系血親相互間。」同法第1115條規定：「負扶養義務者有數人時，應依左列順序定其履行義務之人：一、直系血親卑親屬。．．．同係直系尊親屬或直系卑親屬者，以親等近者為先。負扶養義務者有數人而其親等同一時，應各依其經濟能力，分擔義務。」同法第1118條之1規定：「（第1項）受扶養權利者有下列情形之一，由負扶養義務者負擔扶養義務顯失公平，負扶養義務者得請求法院減輕其扶養義務：一、對負扶養義務者、其配偶或直系血親故意為虐待、重大侮辱或其他身體、精神上之不法侵害行為。二、對負扶養義務者無正當理由未盡扶養義務。（第2項）受扶養權利者對負扶養義務者有前項各款行為之一，且情節重大者，法院得免除其扶養義務。（第3項）前2項規定，受扶養權利者為負扶養義務者之未成年直系血親卑親屬者，不適用之。」同法第1120條規定：「扶養之方法，由當事人協議定之；不能協議時，由親屬會議定之。但扶養費之給付，當事人不能協議時，由法院定之。」非訟事件法第32條第1項規定：
「法院應依職權調查事實及必要之證據。」同法第140條之1第1項規定：「民法第1120條但書所定扶養費給付事件，由受扶養權利人住所地或居所地之法院管轄。」查本件原告之父前於安置期間，即以原告為扶養義務人，依民法第1114條第1款及非訟事件法第140條之1第1項之規定，於100年5月18向高雄地院聲請定扶養費，並聲明請求被告應給付61,700元及應自100年5月1日起至其死亡之日止，按月給付10,500元，經該院以100年9月19日100年度家聲字第279號民事裁定略以：「按受扶養權利者對負扶養義務者無正當理由未盡扶養義務，由負扶養義務者負擔扶養義務顯失公平，負扶養義務者得請求法院減輕其扶養義務，如情節重大者，法院得免除其扶養義務，亦為民法第1118條之1第1項第2款、第2項所明文規定。經查，相對人（即本件原告）抗辯對其等未盡扶養義務一節，核與證人林羿均到庭證稱：伊與聲請人離婚前，相對人之扶養費用均由伊負擔，伊甚至還須負擔聲請人之生活費用，伊與聲請人離婚後，相對人完全沒有給付相對人扶養費用，亦未探視相對人等語相符，而聲請人對未扶養相對人及離婚後未與相對人聯繫之情，並不爭執，是相對人此部分之抗辯屬實，堪予採信。聲請人既為相對人之父，於相對人成年前，依法對相對人負有扶養之義務，然聲請人並未負起扶養照顧相對人之責，非但未給付相對人所需扶養費用，且自與林羿均離婚後，即未曾與相對人有所聯繫，聲請人復未能舉證證明有何不盡扶養義務之正當理由，本院審酌上情，認為聲請人確有無正當理由對相對人未盡扶養義務且情節重大之情事，依民法第1118條之1第2項之規定，本院自得免除相對人對聲請人之扶養義務。從而，聲請人依民法第1114條第1款及非訟事件法第140條之1第1項之規定，請求相對人給付扶養費，為無理由，應予駁回。」確定在案，此為被告所不爭，並經本院調卷閱明無訛，有系爭民事裁定附卷可憑。按非訟事件裁決形式包含給付裁決、確認裁決及形成裁決，查原告之父蔡武吉聲請定扶養費事件，前經高雄地院聲請駁回確定，而該民事裁定理由並以蔡武吉無正當理由未盡扶養義務，且情節重大，而免除原告對蔡武吉之扶養義務，則該民事確定裁定顯已變更原告原應對蔡武吉負扶養義務之特定法律關係結果，且確認原告自始對蔡武吉即無扶養義務，應有溯及之效力，否則民法第1118條之1免除扶養義務之規定徒成具文，顯非立法之本旨。至刑法第294條之1立法理由固載明「依『民法』第1118條之1修正草案之規定，扶養義務之減輕或免除，須請求法院為之。法院減輕或免除扶養義務之確定裁判，僅向後發生效力，並無溯及既往之效力。因而於請求法院裁判減輕或免除扶養義務之前，依民法規定仍負扶養義務。本條所定阻卻遺棄罪成立之事由，與『民法』第1118條之1修正草案扶養義務之減輕免除事由相同者，事由是否存在，民刑事案件各自認定，彼此不受拘束，併此敘明。」惟此僅為民法第1118條之1立法草案之說明，並非該條最終決定之立法理由，況且刑法係採罪刑法定主義，須以行為時法律有刑罰規定者，始得加以處罰，此與民法之立法尚屬有間，故難以刑法第294條之1立法理由拘束民法第1118條之1及老人福利法第41條之適用。是以被告依老人福利法第41條第3項規定，以100年4月22日高市四維社局老福字第1000034714號函命原告償還安置費用51,200元，核已因事實變更而不符合法律規定，揆諸前開說明，已無從維持，應予撤銷。至於被告所引台北高等行政法院判決見解，均屬個案且非判例，自無拘束本院之效力，併此敘明。
㈤、綜上所述，本件原告之主張，尚屬可採。被告以100年4月22日高市四維社局老福字第1000034714號函命原告償還其代墊之安置費用51,200元，顯有違誤；訴願決定未予糾正，亦有可議，原告起訴意旨求為均予撤銷，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述。另本件係適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決。
五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 101 年 3 月 1 日
高雄高等行政法院第四庭
法 官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 3 月 1 日
書記官 李 昱附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。