高雄高等行政法院簡易判決
100年度簡字第244號原 告 杜拉隆被 告 高雄市政府代 表 人 陳 菊 市長訴訟代理人 蘇振得上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國100年10月14日農訴字第1000141622號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告共有坐落高雄市桃源區（改制前為高雄縣○○鄉○○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），經查定為宜林地之山坡地，並在該土地上種植梅子樹等果樹，經改制前高雄縣政府以其屬超限利用，乃依水土保持法第22條第1項規定，以民國99年10月28日府農保字第0990282682號函限原告應於100年1月31日前完成改正，將農作物移除改行造林。嗣被告於100年4月28日派員至現場勘查結果，發現系爭土地上仍種植梅子樹等果樹而作農業經營使用，並未在前揭指定期限內改正，違規使用面積在1.5公頃以上，違反水土保持法第22條第1項，乃依同法第33條第1項第1款規定，以100年5月17日高市府四維水保字第1000050763號裁處書裁處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
（一）原告所有坐落高雄市○○區○○段○○○○號土地，已種植長達30多年以上之梅子樹，因違反水土保持法規定超限利用，然水土保持法侵害原住民族農耕生計權，有違反比例原則及過當原則之嫌。憲法第22條規定：「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障。」比例原則要求行政、立法及司法行為，其手段與所欲實現之目的間，應有合理比例關係，不得不成比例。當今，已是防止國家權力濫用之「法治國家原則」。行政程序法第7條規定，行政行為，應依下列原則為之：l.採取之方法應有助於目的之達成。2.有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。3.採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。原住民保留地開發管理辦法第3條規定，本辦法所稱原住民保留地，指為保障原住民生計，推行原住民行政所保留之原有山地保留地及經依規定劃編，增編供原住民使用之保留地。原住民族基本法第20條規定「政府承認原住民族土地及自然資源權利」，同法第23條規定「政府應尊重．．．、土地擁有利用與管理模式之權利。」聯合國原住民族權利宣言：「各國保障境內原住民族土地、文化、生存、發展權」。森林法第6條第2項規定「經編為林業用地之土地，不得供其他用途之使用。但經徵得直轄市、縣（市）主管機關同意，報請中央主管機關會同中央地政主管機關核准者，不在此限。」同條第3項規定「前項土地為原住民土地者，除依前項辦理外，並應會同中央原住民族主管機關核准。」
（二）原住民保留地26萬公頃僅佔全國山坡林地7.9％，區分農牧用地僅5萬公頃，餘為林牧用地及公設用地（保留地約3％）。83年水土保持法頒布前，原住民族依65年制定之「山坡地保育利用條例」及79年制定之「原住民保留地開發管理辦法」為土地耕作使用。83年水土保持法制定後，限縮原住民族對於原住民保留地之使用規範，依該法至96年底為期限，林牧用地必須強制造林或自然復育（不得有農業行為）為選項，否則依「土地超限利用」之查定標準裁罰。
（三）綜上，原住民保留地對於原住民族群來說其法定特別規範與使用意義，乃供原住民族生計使用。水土保持法之編訂未考量原住民之生計使用權，應研修原住民保留地水土保育專章，規範林牧用地數種（果樹）類經濟作物為合法水土保育之樹種範疇，不應強制以該法侵權，否則有違反憲法第22條之比例原則「禁止過當原則」精神。端看原住民保留地（林牧用地）之面積僅佔全國山坡林地不到7.4％，其預防性之法律規範與侵害性之法律侵權其後為孰重。
（四）系爭土地是原告祖先所遺留之土地，原告的保留地絕大部分都是林木用地（很少有農牧用地），為什麼97年後完全不能耕作，該土地是原告全家賴以生存之土地，原告的小孩靠梅子的收成繳學校的生活費，原告全家都是靠梅子收成的錢過日子，真的拜託法官，原告繳不出這些大筆罰款，更重要的事，以前公所鼓勵我們種梅子，現在要我們把經濟作物砍掉！為什麼沒有任何一個有關單位能正視我們原住民族的農耕生計問題。被告為高雄市桃源區部落之7筆土地遭裁罰之一，一致陳情各有關單位及民意代表，立法院程序委員會函文至行政院農業委員會修法（編訂辦法與要點）在案。希望原住民保留地之使用正義與原住民族賴以生存之土地關係，能夠透過行政法院判決還以公秉等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）按水土保持法施行細則第26條所稱，超限利用係指於山坡地保育利用條例規定查定為宜林地或加強保育地內，從事農、漁、牧業之墾殖、經營或使用者。另山坡地保育利用條例第16條明定，經查定為宜林地之土地不得超限利用，於宜林地種植果樹即屬超限利用行為。又水土保持法第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」同法第22條第1項規定：「山坡地超限利用者，或從事農、林、漁、牧業，未依第10條規定使用土地或未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護者，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施不合水土保持技術規範者，得通知有關機關依下列規定處理：一、放租、放領或登記耕作權之土地屬於公有者，終止或撤銷其承租、承領或耕作權，收回土地，另行處理；其為放領地者，所已繳之地價予以沒入。二、借用、撥用之土地屬於公有者，由原所有或管理機關收回。三、土地為私有者，停止其開發。前項各款之地上物，由經營人、使用人或所有人依限收割或處理；屆期不為者，主管機關得會同土地管理機關逕行清除。其屬國、公有林地之放租者，並依森林法有關規定辦理。」第33條第1項第1款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：一、違反第8條第1項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或違反第22條第1項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」
（二）原告為山坡地經營、使用人依法為水土保持義務人，其所有土地超限利用，經改制前高雄縣政府99年10月28日府農保字第0990282682號函，請於100年1月31日前完成改正。
惟原告屆期未改正，明顯違反水土保持法第22條第1項規定，爰依據同法第33條第1項第1款規定裁處罰鍰；罰鍰額則依據被告違反水土保持法案件罰鍰裁罰基準有關規定予以裁罰，所為處分並無違誤。綜上所述及法律依據，原告之訴無理等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭點為原告在系爭土地上種植梅子樹等果樹，經被告限期改正，命其將農作物移除改行造林，原告逾期未改正，被告依水土保持法第33條第1項第1款規定，予以裁罰10萬元罰鍰，是否適法？茲就兩造之爭議，分述如下：
（一）按「荒山、荒地之宜於造林者，由中央主管機關商請中央地政主管機關編為林業用地，並公告之。經編為林業用地之土地，不得供其他用途之使用。但經徵得直轄市、縣（市）主管機關同意，報請中央主管機關會同中央地政主管機關核准者，不在此限。前項土地為原住民土地者，除依前項辦理外，並應會同中央原住民族主管機關核准。」「山坡地供農業使用者，應實施土地可利用限度分類，並由中央或直轄市主管機關完成宜農、牧地、宜林地、加強保育地查定。土地經營人或使用人，不得超限利用。」「經中央或直轄市主管機關查定之宜林地，其已墾殖者，仍應實施造林及必要之水土保持處理與維護。」「山坡地超限利用者，或從事農、林、漁、牧業，未依第10條規定使用土地或未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護者，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關通知水土保持義務人限期改正；．．．。」「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：一、違反第8條第1項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或違反第22條第1項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」「本法第22條所稱山坡地超限利用，係指於依山坡地保育利用條例規定查定為宜林地或加強保育地內，從事農、漁、牧業之墾殖、經營或使用者。」森林法第6條第1項至第3項、山坡地保育利用條例第16條第1項、第4項、水土保持法第22條第1項前段、第33條第1項第1款及水土保持法施行細則第26條分別定有明文。準此，林業用地之土地，除經徵得直轄市、縣（市）主管機關同意，報請中央主管機關會同中央地政主管機關核准外，不得供其他用途之使用；山坡地經中央或直轄市主管機關查定之宜林地，不得從事農、漁、牧業之墾殖、經營或使用，其已墾殖者，仍應實施造林及必要之水土保持處理與維護，否則即屬超限利用，應依前揭法律規定處罰。
（二）經查，原告共有之系爭土地為原住民保留地，地目為「林」，面積35,450平方公尺，使用區分為「山坡地保育區」，使用地類別為「林業用地」，原告應有部分為30,000/35,450乙節，此有高雄市政府地政局府內電傳系統資料附原處分卷（第17、18頁）可稽，洵堪認定。又該土地經查定為宜林地之山坡地，原告在該土地上種植梅子樹等果樹作農業經營使用，經改制前高雄縣政府以其屬超限利用，乃依水土保持法第22條第1項規定，以99年10月28日府農保字第0990282682號函，限原告應於100年1月31日前完成改正，將農作物移除改行造林，嗣被告於100年4月28日派員至現場勘查結果，發現系爭土地上仍種植梅子樹等果樹而作農業經營使用，並未在前揭指定期限內改正，違規使用面積在1.5公頃以上等情，業據被告陳明在卷，且為原告所不爭執，復有被告地籍資訊及查定資訊、改制前高雄縣政府99年10月28日府農保字第0990282682號函、被告所屬水利局100年4月28日會勘紀錄及現場照片等影本附訴願卷（第26、61、54-56頁）足稽。揆諸前揭法律規定及說明，原告已違反水土保持法第22條第1項，被告依同法第33條第1項第1款及被告處理違反水土保持法案件罰鍰裁罰基準之規定，裁處原告10萬元罰鍰，並無違誤。
（三）原告雖主張系爭土地是原告祖先所遺留之土地，已種植梅子樹長達30多年，原告的保留地絕大部分都是林木用地（很少有農牧用地），為什麼97年後完全不能耕作，該土地是原告全家賴以生存之土地，原告的小孩靠梅子的收成繳學校的生活費，原告全家都是靠梅子收成的錢過日子，原告繳不出這些大筆罰款，更重要的事，以前公所鼓勵我們種梅子，現在要我們把經濟作物砍掉，為什麼沒有任何一個有關單位能正視我們原住民族的農耕生計問題云云。惟按水土保持法係於83年5月27日制定，有關山坡地超限利用之違規，如屬水土保持法公布施行前即已存在，且其違規狀態倘現在仍存在尚未終了者，即違反水土保持法上不得超限利用義務，主管機關仍得依水土保持法予以裁處，尚無「法律不溯及既往」原則之適用；又行政罰法之裁處權應以「行為終了」或「結果發生」為起算之基準，如因違規狀態現在仍存在，自無行政罰法第27條第1項裁處權因3年期間經過而消滅。故原告共有系爭土地縱使在水土保持法制定前即已作農業經營使用種植梅子樹，因其迄今仍在系爭林地種植梅子樹等果樹作農業經營使用，未改正造林，揆諸前揭說明，自不能解免其違反前揭水土保持法之行政罰責任。又行政院農業委員會（下稱農委會）自81年起全面清查全省山坡地超限利用，系爭土地於83年9月即被查定為「宜林地」，至88年止全省山坡地超限利用面積為3萬餘公頃，農委會為兼顧農民生計與保育水土資源，輔導超限利用改正，於91年1月公告實施「山坡地超限利用處理計畫」期程為91年至96年底，採間植方式造林，並得領造林獎勵金，初期（91-96年）果樹與林木共存，惟96年底必須達到無超限利用情形，否則依相關規定查處，上開計畫公告後，被告已個別就桃源區超限利用土地所有人寄發造林須知，依規定參加造林領取造林獎勵金等情，此有前揭被告地籍資訊及查定資訊、農委會100年1月19日農授水保字第1000990047號函及農委會水土保持局同年6月2日水保監字第1001813950號函等影本附訴願卷（第26、39、48頁）為憑。足見中央主管機關農委會在處理全省山坡地超限利用問題，制訂政策時已兼顧農民生計，給予6年緩衝時間逐步改正，並發給造林獎勵金酌予補償，而地方主管機關即被告亦配合辦理輔導違規農民改正。是原告再以全家生計為由，拒絕改正，亦難作為其免責之事由。
（四）又原告主張水土保持法之編訂未考量原住民之生計使用權，應研修原住民保留地水土保育專章，規範林牧用地數種（果樹）類經濟作物為合法水土保育之樹種範疇，不應強制以該法侵權，否則有違反憲法第22條之比例原則「禁止過當原則」精神云云。然按山坡地保育利用條例係65年4月29日公布施行，該條例有關保育、利用及水土保持之實施範圍，僅及於行政院依該條例第3條規定公告之「山坡地」，其他高山林地、水庫、河川上○○○區○○道兩岸、海岸及沙灘等地區之水土保持工作，則不包括在內，嗣政府鑑於臺灣國土資源有限，地陡人稠，土質脆弱，加以山坡地過度開發利用，致地表沖蝕、崩塌嚴重，每逢颱風豪雨，常導致嚴重災害，為建立完善之水土保持法規制度，積極推動各項水土保持工作，發揮整體性水土保持之治本功能，乃針對經濟建設發展需要及水土保持發展情形，於83年5月27日制定水土保持法，將所有需要實施水土保持地區作一整體之規範，並將山坡地保育利用條例中有關山坡地之水土保持事項一併納入本法之規定範圍。又水土保持法之立法精神「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，函養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉」（水土保持法第1條規定參照），而山坡地保育利用條例第16條第1項及第4項亦規定，山坡地供農業使用者，應實施土地可利用限度分類，並由中央或直轄市主管機關完成宜農、牧地、宜林地、加強保育地查定，經中央或直轄市主管機關查定之宜林地，其已墾殖者，仍應實施造林及必要之水土保持處理與維護；已就山坡地之利用作分類管理，促進土地合理利用，且就宜林地部分為函養水源，減免災害，故將山坡地之宜林地限制僅供造林使用，實有其必要，是水土保持法就山坡地之水土保持管理及維護等規定，已兼顧山坡地之利用及水土保持之需要，難謂其有何違反憲法第22條之比例原則「禁止過當原則」精神。原告上開主張亦不足採。
（五）綜上所述，原告前揭主張既不足取，原告在系爭土地上種植梅子樹等果樹作農業經營使用，違規使用面積在1.5公頃以上，前經改制前高雄縣政府以其屬超限利用，限期命其改正，原告逾期未改正，被告乃認定其違反水土保持法第22條第1項，並依同法第33條第1項第1款及被告處理違反水土保持法案件罰鍰裁罰基準之規定，裁處原告10萬元罰鍰，認事用法，均無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述。另本件為簡易訴訟案件，爰不經言詞辯論逕為判決，附此說明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 2 月 7 日
高雄高等行政法院第二庭
法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 2 月 7 日
書記官 黃 玉 幸附註:
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）:
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。