高雄高等行政法院簡易判決
100年度簡字第85號原 告 陳郁雯即嘉義市私立新仁友老人長期照顧中心被 告 嘉義市政府代 表 人 黃敏惠 市長上列當事人間老人福利法事件，原告不服內政部中華民國100年3月22日台內訴字第1000033825號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於嘉義市○區○○路○○○巷○○號經營「嘉義市私立新仁友老人長期照顧中心（養護型）」，經被告辦理99年度私立老人福利機構評鑑，評鑑結果為丙等，原告於民國99年10月8日提出申復，經被告以99年11月11日府社福字第0991611076號函復：「．．．二、經本府99年11月2日召開丙等機構之申復會議決議，貴中心之分數無誤，維持原評鑑結果之分數。三、另請貴中心將相關評鑑缺失儘速辦理改善，本府將於近期內派員前往貴中心進行輔導後，再擇期辦理複評工作。」被告乃依老人福利法第48條第3款規定，以99年11月30日府社福字第0991611081號處分書處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰。原告不服，提起訴願經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）內政部98年6月1日公告之99年度老人福利機構評鑑實施計畫第11點規定：「評鑑作業程序如下:．．．（四）本部於接獲直轄市、縣（市）主管機關初評結果．．．，由評鑑小組依據考評項目，排定行程通知參加評鑑機構辦理複評。．．．（五）複評依地區分組進行，由評鑑委員選擇參與組別。各組成員原則上至少5人，包括行政機關代表、衛生（護理）專業領域專家學者、老人福利相關領域學者、老人福利實務專家，參加評鑑人員應遵守利益迴避原則，以維評鑑之客觀公正。（六）複評時，受評機構之直轄市、縣（市）主管機關應派員會同評鑑委員共同確定機構受評項目，並提供必要之諮詢及交通支援等。（七）實地審查完畢，評鑑委員對於受評機構之觀感及建議，應於評鑑時與機構相關人員充分交換意見，並研提優、缺點及應行改進意見，交本部彙編入評鑑報告。（八）受評機構對於評鑑結果有意見者，於接獲通知14日內，得檢具相關佐證資料向本部提出申復，逾期不予受理；申復以1次為限。」又99年度老人福利機構評鑑實施計畫第14點規定：
「複評成績列為優等及甲等者，得優先接受政府補助或委託辦理業務；列為丙等及丁等者，由主管機關依老人福利法第48條規定處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，其經評鑑小組明列須改善之項目，主管機關並應令其限期改善，本部並於6個月內辦理再次複評；再次複評成績未達乙等以上者，應停止政府補助或委託辦理業務，並由主管機關依老人福利法相關規定辦理。」
（二）依「法律之位階性」。「老人福利法」為相關老人福利規定之法源依據，屬上位規範，為母法性質。另為使法令能與時俱進，不至與社會進步脫節，特依該法第37條第2項訂頒「99年度老人福利機構評鑑實施計畫」，為因時（99年度適用）、因地（全國一體適用）制宜之細部執行規範，內容具體、細瑣且詳盡，為子法性質。在不牴觸「老人福利法」之前題下，具有補充該法之性質，且因係細節性規定，更應優先適用於該法原則性規定。此乃「老人福利法」之立法及訂頒「99年度老人福利機構評鑑實施計畫」意旨之所在。
（三）依內政部訂頒「99年度老人福利機構評鑑實施計畫」，對所轄區域內之老人福利機構，辦理99年度之評鑑工作，應一體適用該實施計畫之所有相關規定，不應選擇性適用某些規定，以及捨棄適用某些規定。其中第14點有關處6萬元以上30萬元以下罰鍰之規定，明定為「複評成績列為丙等及丁等者」為限。原告接受被告辦理初評後，復於99年12月22日接受複評，並於100年1月6日函知複評成績為87.85分，列為甲等。有關未進行複評即對本中心開罰，與上開規定顯有未符，有違依法行政原則。
（四）內政部黃司長碧霞曾於99年9月30日主持研商「老人福利機構經評鑑為丙、丁等相關處理事宜會議」。其中，「．．．柒、討論事項，案由一：有關96年至99年期間經主管機關評鑑連續2次以上為丙等或丁等之機構，應如何處理乙案，提請討論。決議二：96年至99年期間經縣市政府評鑑連續2次以上為丙等或丁等且未再予複評之機構計有14家；各縣市政府應於99年12月31日前完成複評。決議四：
經評鑑丙、丁等機構，請主管機關確實依老人福利法第48條規定先處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，再限期改善，並應於當年度或次一年實施複評，複評仍為丙等或丁等者，應勒令停辦，以確保服務品質。另各縣（市）所定之評鑑及獎勵辦法請儘速配合修訂，以符合老人福利法之規定。」依該會之決議，對於經縣市政府評鑑連續2次以上為丙等或丁等之14家機構，尚須再辦理複評後，才處以罰鍰，可窺見內政部為扶植相關老人福利產業，不忍立即對渠等開罰之相對寬厚作為。對照於原告，自開業以來，第1次接受評鑑，卻因經驗不足，初評為丙等即遭科以罰鍰，如此差別待遇，實難令人干服。本案於政策規劃層次立意良善，惟執行單位未能體察上意，與人有為德不卒之憾。
（五）另依內政部訂頒之「99年度老人福利機構評鑑計分方式及評等原則」中規定二級指標計17項，明訂其中4項（含）以上未達到「A」級者，不得列為優等機構，規定甚明。然嘉義市政府於辦理99年度老人福利機構評鑑作業時，對於本市某兩家機構二級指標均有4項未達「A」級標準，惟成績發布仍為優等之列，不無涉有違反平等原則之嫌。
（六）臺灣地區於82年，老年人口數占總人口數7.1%，已正式邁入老年化社會之列，近年來，老年人口的比率，仍不斷攀升，老人長期照護工作，已成為社會福利不可或缺的一環，亦為政府無可迴避的責任。原告為善盡社會公民義務，使社區老人能得到合理、方便及尊嚴的照護，於評鑑過程中，雖有部分缺失，惟仍瑕不掩瑜，盼主管機關能舉其大而不究其細，以鼓勵代替處罰，激勵更多愛心、善心人士，踴躍投身老人照護工作等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
（一）按老人福利法第37條第2項明定：「主管機關對老人福利機構應予輔導、監督、檢查、評鑑及獎勵」；被告則依其規定訂定嘉義市99年度私立老人福利機構評鑑實施計畫，於99年6月份起，辦理嘉義市小型機構評鑑。經評鑑結果，原告成績為丙等。原告遂於99年10月8日提出申復，被告8則召開申復會議，結果維持原分數。
（二）又老人福利法第48條第3款規定：「老人福利機構有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，再限期令其改善：．．．三、經主管機關評鑑為丙等或丁等或有其他重大情事，足以影響老人身心健康者。」原告既經被告評鑑為丙等，被告則依上開法令及嘉義市評鑑實施計畫第13條規定，處以6萬元罰鍰，並限期改善，非須經複評程序後始得處罰；故被告依法據以處分並無不當。
（三）依內政部所訂頒99年度老人福利機構評鑑實施計畫七、（二）規定，其評鑑對象係針對99年4月30日以前經直轄市、縣（市）主管機關初評達乙等成績以上之直轄市、縣（市）公立、公設民營及財團法人老人福利機構。各直轄市、縣（市）之小型機構係逕由地方主管機關辦理評鑑，該中心係私立小型機構，並非內政部辦理之評鑑對象，被告則依老人福利法訂定「嘉義市99年度私立老人福利機構評鑑實施計畫」辦理小型機構初評，該機構經評結果為丙等。故被告依該計畫初評結論處以罰鍰，與內政部之實施計畫及老人福利法並無牴觸，亦無法令位階適用之問題。
（四）被告於99年12月22日辦理複評，該機構雖已改善並獲得甲等，仍無法解免其原來不善經營管理、未善盡負責人之責保障入住老人權益及安全，以致遭評鑑丙等之事實。
（五）至原告質疑被告對於某2家機構指標有4項未達「A」級標準，成績列為優等云云，嘉義市99年度機構評鑑實施計畫「十、評鑑方式：（八）6、評等原則（2）二級指標有16項，若超過4項基本指標未達『A』級，則不得列為優等機構」。經查該2家機構之二級指標有4項未達「A」級，並未超過4項基本指標且其評鑑分數均達90分以上，本府評定該2家機構為優等之等第並無疑義。且被告依嘉義市99年度私立老人福利機構評鑑實施計畫所組之5人評鑑小組成員中，其中3名為外聘委員，具有老人福利相關領域之學者、實務經驗之專家；另外2名則分別為被告工務與消防等單位之相關業務承辦人共同組成，其評核當有其客觀性及公平性等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳述在卷，並有被告99年11月30日府社福字第09901611081號處分書、被告99年11月11日府社福字第0991611076號函、嘉義市99年度私立老人福利機構評鑑實施計畫附於原處分卷可稽，洵堪認定。茲就兩造之爭執論述如下：
（一）按「下列事項，由直轄市、縣（市）主管機關掌理：七、直轄市、縣（市）老人福利機構之輔導設立、監督檢查及評鑑獎勵事項。」「主管機關對老人福利機構應予輔導、監督、檢查、評鑑及獎勵。」「第2項評鑑對象、項目、方式及獎勵方式等事項之辦法，由主管機關定之。」「老人福利機構有下列情形之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，再限期令其改善：．．．三、經主管機關評鑑為丙等或丁等或有其他重大情事，足以影響老人身心健康者。」老人福利法第5條、第37條第2項、第3項、第48條第3款分別定有明文。
（二）嘉義市99年度私立老人福利機構評鑑實施計畫規定：「．．．八、評鑑小組：本評鑑小組成員為5人，由下列人員組成：（一）老人福利相關領域學者1名。（二）具有五年以上老人福利服務實務經驗之專家2名。（三）本府消防及工務等單位相關業務承辦人員各1名。評鑑小組成員應遵守利益迴避原則。九、評鑑內容：依據老人福利法及99年台閩地區老人福利機構評鑑實施計畫，針對下列評鑑項目進行評鑑：（一）行政組織及經營管理（占15％）。
（二）生活照顧及專業服務（占40％）。（三）環境設施及安全維護（占25％）。（四）權益保障（占10％）。
（五）改進創新（占10％）。（六）其他依老人福利相關法規規定，及經評鑑小組決議評鑑之項目。．．．十一、評鑑等第：依據評鑑項目之得分乘以其加權比重之總計。各機構按整體總評得分結果分為下列5等，評分方式如有變更或有疑義時，由評鑑小組決議之：（一）優等：評鑑總分平均為90分以上。（二）甲等：評鑑總分平均為80分以上。（三）乙等：評鑑總分平均為70分以上。（四）丙等：評鑑總分平均為60分以上。（五）丁等：評鑑總分平均未達60分者。．．．十三、評鑑輔導：評鑑成績列為丙等或丁等者，由本府依老人福利法第48條規定處理，並限期改善。．．．」而上開計畫係縣市老人福利機構評鑑主管機關即被告依據前開老人福利法第5條、第37條之授權，就老人福利機關之評鑑等細節性、技術性事項所訂定，並未逾越母法授權範圍而無不合。
（三）經查原告於嘉義市○區○○路○○○巷○○號經營「嘉義市私立新仁友老人長期照顧中心（養護型）」，經原處分機關辦理99年度私立老人福利機構評鑑，評鑑結果，加權後總分為68.77分，列為丙等，原告於99年10月8日提出申復，案經被告以99年11月11日府社福字第0991611076號函復：
「．．．二、經本府99年11月2日召開丙等機構之申復會議決議，貴中心之分數無誤，維持原評鑑結果之分數。三、另請貴中心將相關評鑑缺失儘速辦理改善，本府將於近期內派員前往貴中心進行輔導後，再擇期辦理複評工作。」此有嘉義市99年度私立老人福利機構評鑑結果配分表及評鑑報告影本附訴願卷可稽，是被告以原告經評鑑為丙等，其經營管理、生活照顧與專業服務、環境設施與安全維護，足以影響老人身心健康，乃依老人福利法第48條第3款規定，以99年11月30日府社福字第0991611081號處分書處原告6萬元罰鍰，揆諸上開法條規定，並無違誤。
（四）原告雖引用內政部訂頒「99年度老人福利機構評鑑實施計畫」為據，並主張被告所為處分，未進行複評程序，即予以裁罰原告，顯有未合等語。惟查，前引老人福利法第48條第3款係規定「經主管機關評鑑為丙等」，即得處以新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並無須經複評程序後始得處罰之規定；再依內政部99年度老人福利機構評鑑實施計畫第7點規定：「評鑑對象：（一）中華民國97年12月31日以前經許可設立且已營運之全國性、省級公立、公設民營及財團法人老人福利機構。（二）中華民國99年4月30日以前經直轄市、縣（市）主管機關初評達乙等以上之直轄市、縣（市）公立、公設民營及財團法人老人福利機構。」足見各直轄市、縣（市）之小型機構如原告因非屬「97年12月31日以前經許可設立且已營運之全國性、省級公立、公設民營及財團法人老人福利機構」，亦非「99年4月30日以前經直轄市、縣（市）主管機關初評達乙等以上之直轄市、縣（市）公立、公設民營及財團法人老人福利機構」，自非內政部評鑑之對象而無上開內政部訂頒「99年度老人福利機構評鑑實施計畫」適用之餘地，是原告上開主張亦不足採。
五、綜上所述，原告主張並不可採。被告以原告經評鑑為丙等為由，依老人福利法第48條第3款規定，裁處原告6萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，茲不一一論述。又本件係適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 14 日
高雄高等行政法院第二庭
法 官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 6 月 14 日
書記官 李 昱附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。