高雄高等行政法院簡易判決
100年度簡字第98號原 告 空軍航空技術學院代 表 人 李國祥 校長訴訟代理人 沈榮華
楊承璋葉明瓚被 告 高雄市政府代 表 人 陳 菊 市長訴訟代理人 陳 新
朱孝芳林怡君上列當事人間有關衛生事務事件，原告不服行政院衛生署中華民國100年3月31日衛署訴字第1000003369號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）本件原處分機關原為高雄縣政府，嗣因於民國99年12月25日與高雄市政府合併改制為直轄市高雄市政府，則本件原告不服高雄縣政府所為之行政處分，以高雄市政府為被告，提起本件撤銷訴訟，即屬適法，合先敘明。
（二）原告代表人原為張延廷，於本件訴訟審理中變更為李國祥，並具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告於97年至98年間，派遣所屬醫務室之吳姓、徐姓、黃姓、張姓服役醫官及陳姓、蘇姓護理人員，至高雄縣茄萣鄉（現為高雄市茄萣區）等地辦理義診活動，經民眾向改制前高雄縣政府衛生局檢舉，復經該局查證原告所屬之醫護人員並未辦理執業登記，且其所屬之醫護人員表示係依原告指示執行義診活動屬實，改制前高雄縣政府乃以原告及執行義診活動之醫護人員，共同違反醫師法第8條第1項及護理人員法第8條第1項規定，依醫師法第27條、護理人員法第33條第1項及行政罰法第14條第1項規定，於99年11月25日以府衛醫字第0990287875號行政裁處書裁處原告新臺幣（下同）20,000元及6,000元之罰鍰，合計26,000元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）依據行政院衛生署（下稱衛生署）99年11月12日衛署醫字第0990081067號函所述，醫療業務係指以醫療行為為職業而言，不論是主要業務或附屬業務，凡職業上予以機會，為非特定多數人所為之醫療行為均屬之。且醫療業務之認定，並不以收取報酬為其要件。上揭所稱醫療行為，係指以治療、矯正或預防人體疾病、傷害、殘缺為目的，所為之診察、診斷及治療；或基於診察、診斷結果以治療為目的，所為處方、用藥、施術或處置等行為全部或一部的總稱。故按上開醫療行為之定義觀之，所謂醫療行為應包含主觀意圖（以治療、矯正或預防人體疾病、傷害、殘缺為目的）及客觀行為（診察、診斷、處方、用藥、施術）等2項要素，凡符合上述2要件，始構成醫療行為，合先敘明。
（二）原告於97年至98年間派遣所屬醫務室之服役醫官及護理人員至高雄縣茄萣鄉辦理「醫療義診」活動，係為體現國軍「軍愛民、民敬軍、軍民一家」之宗旨，發揮「人飢己飢、人溺己溺」之精神而實施，內容為提供血壓、體溫量測等衛生諮詢服務，並未涉及醫療行為及藥物之供給，性質均為「愛民」活動之一環，主觀上並非以治療、矯正或預防人體疾病、傷害、殘缺為目的，況且血壓及體溫量測，依一般社會大眾之價值判斷，係一般民眾皆可為之，如同家裡放置血壓及體溫量測計，一般家庭人員均可使用，僅係單純之量血壓及體溫而已，均無任何對身體為侵入性之行為。綜上，應認為原告所提供之血壓、體溫量測等衛生諮詢服務，並非醫療行為，自無違反醫療法、醫師法等相關規定之處。
（三）審視當時參予活動之醫護人員陳述表示，渠等執行系爭「義診」之行為，內容為提供血壓、體溫量測等衛生諮詢服務，且被告答辯狀亦有「‧‧‧並於血壓量測後進行解說高血壓的預防保健，另有民眾詢問疾病的相關衛教問題」等語，足證原告上開行為對於人體並不具有侵略性，應屬一般性衛生諮詢服務，按衛生署99年11月12日衛署醫字第0990081067號函釋，自非屬醫療行為，故無須符合醫師法第8條第1項及護理人員法第8條第1項規定，須辦理執業登記始可進行衛教活動。又當日在場之醫師係穿著藍色空軍軍便服外搭白色醫師袍，護理人員則穿著護士白色之制服，均為原告規定之制服配件，應與本件系爭事實屬性之認定上無涉，自應不與採納。
（四）又按「解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句。」民法第98條定有明文。民眾引用青年日報等相關報導向改制前高雄縣政府衛生局檢舉，惟原告實際所從事衛生諮詢之活動，係以敦親睦鄰為目的，並非以醫療行為為目的，且客觀上亦無具體侵入性行為，自非醫療行為，並未觸犯醫師法及醫療法等相關規定。且改制前高雄縣政府如此之行政裁罰，無意對政府親民愛民之形象，大打折扣。
（五）記者報載屬法庭外之傳聞證據，行政機關雖無司法機關有偵審權可針對犯罪事件逕依自由心證及嚴格證明法則，為訴訟上發動刑罰權之依據，但仍應盡查證義務，否則引用未經證明之不確切證據資料，易生不當行政處分而侵犯人民權利。被告辯稱本件並非僅有檢舉人之檢控書，更有義診當時之照片3張可供證明，進而主張其非僅以醫護人員陳述或青年日報之記載，認定原告違反醫師法及護理人員法云云。惟被告引用青年日報刊載：「空軍航院熱心為茄萣鄉民義診，‧‧‧包括血壓量測、體溫量測、簡易外傷處理、初級醫療諮詢問及一般衛教諮詢等服務項目。」之不實報導，逕自作為裁罰依據之一，實不可採。行政機關應盡查證義務，單純依據報導照片即判斷原告所屬醫護人員有從事上開衛生署解釋之診察、診斷、治療、處方、用藥、施術等醫療行為，顯見前高雄縣政府行政處分裁量空間擴大且不當，認穿著醫師袍即有醫療行為。此一裁罰邏輯未免乖張，自應合法調查證據，以維權益等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：
（一）本件原告於97年至98年間派遣所屬醫務室之服役醫官及護理人員，至高雄縣茄萣鄉辦理「醫療義診」活動，惟原告未依相關規定為所屬之醫護人員辦理執業登記，即前往茄萣鄉為民眾進行血壓、血糖及體溫等量測暨衛教諮詢活動等醫療行為，案經當時參與活動之醫護人員以書面陳述表示係依原告指示執行「義診」屬實，依醫療法第118條及行政罰法第14條第1項規定，原告及執行「醫療義診」活動之醫護人員上開行為，核已共同違反醫師法第8條第1項及護理人員法第8條第1項規定，改制前高雄縣政府據此處分，並無違誤。
（二）原告主張上開活動係為體現國軍「軍愛民、民敬軍、軍民一家」之宗旨，內容為提供血壓、體溫量測等衛生諮詢服務，主觀上並非治療、矯正或預防人體疾病，應認為原告所提供之血壓、體溫量測等衛生諮詢服務並非醫療行為云云。惟依現場照片所示，原告義診現場懸掛之紅布條，上面載明「空軍航空技術學院醫療義診活動」等字樣，且在場醫護人員均穿著醫師或護士之白色制服，次據4名醫官及2名護理人員訪問記要：「‧‧‧因當時在航校服役，校長張延廷口頭下達指示數次，需前往鄰近公所辦理義診服務鄉民，‧‧‧。」「‧‧‧並於血壓量測後進行解說高血壓的預防保健，另亦有民眾詢問疾病的相關衛教問題‧‧‧。」；再查97年6月15日青年日報刊載：「空軍航院熱心為茄萣鄉民義診，‧‧‧包括血壓量測、體溫量測、簡易外傷處理、初級醫療詢問及一般衛教諮詢等服務項目。」等語，可證原告上開「義診」活動確為醫療行為。是原告訴稱當時之活動僅為衛生諮詢活動，並非醫療行為乙節，並非真實。
（三）再按衛生署99年11月12日衛署醫字第0990081067號函略以：「說明：‧‧‧四、‧‧‧本案空軍航空技術學院派遣所屬醫務室之服役醫官及護理人員，前往貴縣鄉公所為民眾進行血壓、血糖及體溫等量測暨衛教諮詢活動，未涉及國防安全事務，其執行醫療業務應依醫療相關法規辦理。」等語，亦可證明本件原處分並無違誤。
（四）又原告主張改制前高雄縣政府僅憑參加活動之醫護人員陳述即判斷原告執行義診屬實，實違背行政程序法第9條、第36條、第43條及民法第98條等規定云云。查本件並非僅有檢舉人之檢控書，更有義診當時之照片3張可供證明，改制前高雄縣政府並非僅以醫護人員之陳述或青年日報之記載即認定原告違反醫師法及護理人員法，原告一再強辯非醫療活動乙節，洵無可採。
（五）改制前高雄縣政府考量原告舉辦本件義診活動並無獲利，因此就原告違反醫師法第8條第1項及護理人員法第8條第1項之行為，均採最低罰則，並引用行政罰法第14條第1項規定，僅科處26,000元之罰鍰，業已兼顧法、理、情及行政目的之達成，此對原告並非不利。易言之，本件違規事證明確，原處分並無違誤或違反比例原則之處等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有檢舉人之檢控書、訴外人吳孟輯訪問紀要、徐樺宗、黃泰霖、張凱為等人之說明文件、陳素霞、蘇錦等人之報告、現場照片及改制前高雄縣政府99年11月25日府衛醫字第0990287875號行政裁處書等影本附原處分卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為改制前高雄縣政府以原告未依醫師法第8條第1項及護理人員法第8條第1項規定為所屬醫護人員辦理執業登記，即於97年至98年間派遣該等人員至改制前高雄縣茄萣鄉等地辦理義診活動，遂依醫師法第27條、護理人員法第33條第1項及行政罰法第14條第1項規定，裁處原告20,000元及6,000元之罰鍰，是否適法。經查：
（一）按「醫師應向執業所在地直轄市、縣（市）主管機關申請執業登記，領有執業執照，始得執業。」「違反第8條第1項‧‧‧規定者，處新臺幣2萬元以上10萬元以下罰鍰，並令限期改善；屆期未改善者，按次連續處罰。」醫師法第8條第1項及第27條分別定有明文。次按「護理人員應向執業所在地直轄市、縣（市）主管機關申請執業登記，領有執業執照，始得執業。」「違反第8條第1項‧‧‧規定者，處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰，並限期令其改善；屆期未改善者，處1個月以上1年以下之停業處分。」護理人員法第8條第1項及第33條第1項亦有明文。綜上條文可知，須取得合法醫師或護理人員之資格者，始有違反前揭醫師法第8條第1項及護理人員法第8條第1項可言，若未取得合法醫師資格，擅自執行醫療業務，或未取得護理人員資格，執行護理人員業務者，則應分別依醫師法第28條及護理人員法第37條前段規定予以處罰，而非屬前揭醫師法第8條第1項及護理人員法第8條第1項規範範圍。
（二）又按「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。前項情形，因身分或其他特定關係成立之違反行政法上義務行為，其無此身分或特定關係者，仍處罰之。」為行政罰法第14條第1項、第2項所明定。其立法理由為「一、本條係行政法上共同違法之規定，不採刑法有關教唆犯、幫助犯之概念，此因行政罰之不法內涵及非難評價不若刑罰，且為避免實務不易區分導致行政機關裁罰時徒生困擾之故。所謂『故意共同實施』，係指違反行政法上義務構成要件之事實或結果由二以上 行為人故意共同完成者而言。‧‧‧。二、又本條係規定
行為主體外部之共同實施，在二個以上之自然人間，不生解釋疑義，然於以私法人作為處罰對象之情形，係指二以上不同之私法人（處罰主體）共同實施違反行政法上義務之行為，或私法人與該私法人以外之第三人共同實施違反行政法上義務之行為而言。故僅係基於受處罰主體私法人之內部關係者（如私法人之機關或職員），並不在本條所規定之範圍內。亦即本條所稱之『共同實施』，係指義務主體與該義務主體以外之第三人共同違反行政法上之義務，並不包括義務主體與該義務主體內部之成員共同違反行政法上義務之情形。」綜上立法理由可知，本條所稱之「共同實施」，係指義務主體與該義務主體以外之第三人共同違反行政法上之義務，若是義務主體與該義務主體內部之成員共同違反行政法上義務之情形，則無前揭行政罰法第14條第1項、第2項之適用。
（三）經查，本件原告所屬醫務室之服役醫官徐樺宗、黃泰霖、吳孟輯、張凱為等4人及護理人員陳素霞、蘇錦等2人，於97年至98年間，未向改制前高雄縣政府申請執業登記，領取執業執照，即奉原告之命前往高雄縣茄萣鄉（現為高雄市茄萣區）等地辦理義診活動，為民眾提供血壓、體溫量測等衛生諮詢服務等情，此為兩造所不爭，並有現場照片及上開醫護人員之說明文件等影本附原處分卷足稽，改制前高雄縣政府乃認定原告違反醫師法第8條第1項及護理人員法第8條第1項規定，並依醫師法第27條、護理人員法第33條第1項及行政罰法第14條第1項規定裁處原告20,000元及6,000元之罰鍰，固非無見。惟查，原告為軍事學校，並不具有醫師或護理人員之身分，揆諸前揭說明，其自非屬醫師法第8條第1項及護理人員法第8條第1項規範之義務主體，又原告所屬醫務室之服役醫官及護理人員雖具有醫師或護理人員之身分，然因原告與其所屬醫務室之服役醫官及護理人員間，乃屬渠等之內部關係，揆諸前揭行政罰法第14條立法理由，足見本件並無行政罰法第14條第1項、第2項規定之適用，原告亦無與其所屬醫務室之服役醫官及護理人員故意共同實施違反醫師法第8條第1項及護理人員法第8條第1項之規定可言。則被告依行政罰法第14條規定，認定被告與其所屬醫務室之服役醫官及護理人員，故意共同實施違反醫師法第8條第1項及護理人員法第8條第1項之規定，並依醫師法第27條、護理人員法第33條第1項規定裁處原告20,000元及6,000元之罰鍰，即有違誤。
（四）綜上所述，改制前高雄縣政府以原告違反醫師法第8條第1項及護理人員法第8條第1項規定，依醫師法第27條、護理人員法第33條第1項及行政罰法第14條第1項規定，裁處原告20,000元及6,000元之罰鍰，自有違誤；訴願決定未予糾正，亦有可議，原告起訴意旨求為均予撤銷，為有理由，應予准許。並不經言詞辯論為之。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 8 月 22 日
高雄高等行政法院第三庭
法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 8 月 22 日
書記官 周 良 駿附註:
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）:
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。