高雄高等行政法院判決
100年度再字第28號再審原告 昱家實業有限公司代 表 人 郭欽賢再審被告 臺南市政府代 表 人 賴清德 市長上列當事人間有關土地使用編定事件，再審原告對於本院中華民國96年1月23日95年度訴字第887號判決及最高行政法院中華民國98年4月9日98年度判字第379號判決，提起再審之訴，本院判決如下：
主 文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：臺南縣與臺南市於民國99年12月25日合併改制為直轄市，原臺南縣政府承辦之業務由新成立之臺南市政府接辦，合先敘明。
二、事實概要：緣再審原告於民國93年6月24日向再審被告申請依非都市土地使用管制規則第35條之1規定，將坐落臺南縣市合併改制前之臺南縣○里鎮○里段○○○○○○○號(重測後為臺南市○里區○○段○○○○號)特定農業區丁種建築用地土地(下稱系爭土地)變更編定為同區甲種建築用地。經再審被告審查認系爭土地未符合非都市土地使用管制規則第35條之1各款規定，乃以93年9月16日府地用字第0930173676號函否准。再審原告不服，提起訴願，經內政部94年1月10日台內訴字第0930008494號訴願決定以系爭土地為供工廠使用，自應編為特定農業區丁種建築用地，其並無得變更為特定農業區甲種建築用地之使用性質存在，不符變更編為特定農業區甲種建築用地之條件，再審被告雖非以此理由否准，惟其結果相同，應予維持，而予駁回。嗣再審原告因歇業申請撤銷工廠登記證，經再審被告94年2月5日府經工字第0940021446號函同意備查後，再審原告復於94年2月24日再度向再審被告提出相同之申請，仍遭否准，再審原告不服，提起訴願，遭決定駁回。嗣內政部於94年12月16日修正非都市土地使用管制規則第35條之1之規定，再審原告再以其符合修正後非都市土地使用管制規則第35條之1被各種建築用地所隔絕之規定，向再審被告申請變更為特定農業區甲種建築用地，仍經再審被告以95年3月30日府地價字第0950063445號函否准。再審原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。經本院95年度訴字第887號判決駁回再審原告之訴，再審原告不服，提起上訴，復經最高行政法院98年度判字第379號判決駁回其上訴。再審原告認本院95年度訴字第887號判決及最高行政法院98年度判字第379號判決(以下合稱原確定判決)有行政訴訟法第273條第1項第13款之再審事由，遂提起本件再審之訴。
三、本件再審原告主張︰
(一)廢棄內政部95年3月27日內授中辦地字第0950043299號函釋(下稱內政部95年3月27日函釋)及再審被告95年3月30日府地價字第0950063445號函釋(下稱再審被告95年3月30日函釋)之理由：
1、原確定判決駁回再審原告之訴所執之理由，主要是以再審被告95年3月30日函釋為依據而否決變更編定之申請。惟查再審被告95年3月30日函釋是依據內政部95年3月27日函釋內所述得申請變更編定之土地，並不包括已為建築用地之甲、乙、丙、丁種建築用地。再審原告於100年4月11日針對內政部95年3月27日函釋向內政部提出陳情，獲內政部100年4月14日內授中辦地字第1000042652號函檢送內政部97年9月11日內授中辦地字第0970724173號開會通知單，及97年10月2日內授中辦地字第0970724347號函副本影本乙份，其開會之目的是研商「非都市土地使用管制規則第35條、第35條之1規定申請變更編定為建築用地之土地是否包括丁種建築用地」事宜。從該會議紀錄及所附函文，以及再審原告於100年8月17日所提：1.高雄高等行政法院91年10月15日91年度訴字第246號判決、2.高雄高等行政法院92年8月22日92年度訴字第417號判決、3.最高行政法院92年10月3日(再審原告誤載為23日，見本院卷一第166頁)92年度判字第1426號判決等3則判決書影本，發現有未經斟酌之證物，而且使用該證物後可受較有利之裁判，在上開開會結論知悉當日起算30日不變期間內即100年5月2日依行政訴訟法第273條第1項第13款規定提起再審。
2、依上開會議討論決議，如採用甲案即依非都市土地使用管制規則第35條及第35條之1規定，申請變更編定之土地，不包括丁種建築用地者，擬依行政程序法第160條第2項程序，另以令發布同法第159條第2項行政規則。如採用乙案，則由各縣市政府依本次會議結論，就具體個案審酌後依法辦理。惟因內政部並沒有依擬辦甲案，則各縣市政府依本會結論採用乙案，亦即依非都市土地使用管制規則第35條，得按其毗鄰土地申請變更編定為甲種、丙種建築用地之零星或狹小土地及第35條之1規定得在原使用分區內申請變更編定為建築用地，不予排除丁種建築用地。又再審原告以電話向屏東縣政府、高雄市政府、雲林縣政府、桃園縣政府的地政局地用課辦理非都市土地變更編定單位，查詢丁種建築用地是否可以依非都市土地使用管制規則第35條之1規定申請變更編定為
甲、丙種建築用地，得到答案均是可以的。
3、內政部未依行政程序法第160條第2項程序，另以令發布同法第159條第2項行政規則，則再審被告95年3月30日函釋及內政部95年3月27日函釋，是屬所謂行政裁量權，依行政程序法第10條規定，該函釋無法律授權且已逾越法定裁量權範圍。又揆諸非都市土地使用管制規則第35條之1第1項規定，並未明定得排除丁種建築用地之適用，如以行政規則(解釋令)排除丁種建築用地之適用，是否形成「規範過度」情形致合法性可能遭受質疑。且再審原告查詢內政部之公報，並未發現有上述函件。所以再審被告引用內政部95年3月27日函釋，為無效下達的行政規則。依行政程序法第161條規定：「有效下達之行政規則具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。」但沒有政府首長簽署且未登載於政府公報發布之行政規則應為無效。所以再審被告引用內政部95年3月27日函釋作為駁回再審原告之函件為無效，應予廢棄。
4、又依上開會議討論決議，並參諸非都市土地使用管制規則第35條第1項之規定，並未明定得排除丁種建築用地之適用，顯然內政部95年3月27日函釋及再審被告95年3月30日函釋是「增加法律所無之限制」而牴觸行政程序法第158條第1項第1款、第2款規定而無效，且屬逾越權限而且濫用權力之行政處分，以違法論，依行政訴訟法第4條第2項及第201條規定，行政法院得予撤銷。
5、另系爭土地，依非都市土地使用管制規則第35條之1規定申請變更編定為甲種建築用地，已經在96年1月23日由鈞院判決駁回，因此內政部97年9月23日開會中如撤銷內政部95年3月27日函釋，將會牴觸行政程序法第114條第2項規定。而內政部95年3月27日函釋之行政處分的效力範圍只限前臺南縣，依中央法規標準法第15條規定：法規定有施行區域或授權以命令規定施行區域者，於該特定區域發生效力。所以再審被告95年3月30日函釋顯然牴觸行政程序法第6條所規定之「行政行為非有正當理由不得差別待遇。」因除臺南縣外不受該行政處分之限制，且再審被告95年3月30日函釋之行政處分顯然牴觸行政程序法第111條第6款規定，無效。
(二)廢棄本案土地變更編定應依「附表三使用分區各種使用地變更編定原則表」(下稱附表三)辦理之理由：
1、非都市土地使用管制規則第27條第2項規定：「前項使用分區範圍內各種使用地之變更編定原則，除本規則另有規定外，應依使用分區內各種使用地變更編定原則附表三辦理。」又依中央法規標準法第16條規定：「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。其他法規修正後仍應優先適用。」則非都市土地使用管制規則第27條第2項規定所謂之「‧‧‧除本規則另有規定外‧‧‧」在本案就是指非都市土地使用管制規則第35條之1第6項規定。又該規則第35條之1第1項規定申請變更編定之土地如符合同條項各款之一者，再以附表三作為變更編定的原則。且依附表三可知所有特定農業區及一般農業區皆不能變更編定為甲種、丙種建築用地。所以附表三應不適用於本案，而是以該規則第35條之1第6項規定：山坡地範圍外之農業區者變更編定為甲種建築用地為適法。
2、有關彰化縣政府以97年7月29日府地用字第0970153690號函○○○鄉○○段291-1、291-2地號，擬依非都市土地使用管制規則第35條第1項第2款規定，由特定農業區丁種建築用地辦理變更編定為同區甲種建築用地乙案，該案也是特定農業區丁種建築用地，也以該規則第35條第7項規定之同條第1項土地於山坡地範圍外之農業區者，變更編定為甲種建築用地。至於彰化縣○○鄉○○段291-1、291-2地號最後不能變更編定為甲種建築用地，係因該2筆土地符合非都市土地使用管制規則第35條第1項第2款規定，同時涉及該規則第35條第5項規定，而被有關單位否決而不能變更為甲種建築用地。同時也可以證明附表三不適用於本案。
(三)廢棄本案辦理變更編定應依非都市土地使用管制規則第57條規定之理由：
1、依據經濟部工業局93年7月23日工中字第00000000000函略以：「內政部93年6月30日府地用字第0930114082號函就非都市土地使用管制規則第35條之1規定：非都市土地鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁限建或經直轄市、縣（市）政府認定非作為隔離必要之土地，合於一定條件者，得在原使用分區內申請變更編定為甲種或丙種建築用地。就該條文字義觀之，其得申請變更編定為建築用地之原使用編定種類並無限制；至同規則第57條規定，對於特定農業區或一般農業區內之丁種建築用地或取土部分以外之窯業用地，已依本規則82年11月7日修正發布生效前第14條規定(即現行管制規則第57條)向工業主管機關或窯業主管機關申請同意變更作非工業或非窯業用地使用，或向直轄市或縣(市)政府申請變更編定為甲種建築用地而其處理程序尚未終結之案件，得依其規定繼續辦理。係就特定申請案件之處理程序及補正期限之規定。有關特定農業區或一般農業區內之丁種建築用地或取土部分以外之窯業用地，如符合同規則第35條之1各款情形之一者，並無明文限制不得申請變更編定。」
2、則彰化縣○○鄉○○段291-1、291-2地號是特定農業區丁種建築用地，乃由2筆土地構成，符合同規則第35條第1項第2款之規定，所以涉及非都市土地使用管制規則第35條第5項規定，而被有關單位否決而不能變更為甲種建築用地，並非以該規則第57條或附表三作為駁回之依據。從以上證明，再審原告要求廢棄本案應依非都市土地使用管制規則第57條規定辦理變更編定之主張乃依法有據。
(四)為再審被告100年5月27日府地用字第1000363184號函答辯書提出本案之法源依據之理由：
1、系爭土地依地籍圖所示，西邊及南○○鄰鄉村區○○里區○○段○○○○號)，為畸零不整、未依法禁限建且非作為隔離必要之土地，故系爭土地申請變更編定符合同規則第35條之1第1項之規定。又系爭土地西邊及南邊毗鄰○里區○○段○○○○號，為特定農業區乙種建築用地；南邊毗鄰○里區○○段○○○○號，為特定農業區丁種建築用地；東邊毗鄰○里區○○段○○○○號，為丁種建築用地；北邊毗鄰○里區○○段○○○○號○○里區○○段○○○○號，為水利用地，故系爭土地亦合於同規則第35條之1第1項第1款之規定。復系爭土地之土地面積為0.1319公頃，亦符合同規則第2項之規定(0.12公頃×110%＝0.1320公頃；0.1320公頃＞0.1319公頃)。另系爭土地毗鄰的水利用地依其地籍圖○○里區○○段○○○○號○○里區○○段○○○○號水溝寬度超過4公尺。再系爭土地符合同規則第35條之1第3項規定，乃因系爭土地南邊及西邊毗鄰建築用○○里區○○段○○○○號○○里區○○段○○○○號○○里區○○段○○○○號，經查皆於78年4月3日前臺灣省非都市零星地變更編定認定基準頒行前經變更編定為建築用地；系爭土地北方毗鄰○里區○○段○○○○號○○里區○○段720地號為水利用地，為國家所規劃興建的水利用地，所以不受時間限制也符合規定。第因系爭土地只有單筆土地即能符合非都市土地使用管制規則第35條之1第1款之規定而被建築用地及水利用地所隔絕，所以不涉及該規則第35條之1第4項規定。又系爭土地是山坡地範圍外之農業區，所以依法變更編定為甲種建築用地最為適法。復系爭土地○○里區○○段○○○○號○○里區○○段○○○○號○○里區○○段○○○○號等3筆建築用地○○里區○○段○○○○號○○里區○○段○○○○號等2筆水利用地所包圍隔絕，所以系爭土地確實並非整體凹入鄉村區，而是被建築用地及水利用地所隔絕。綜上所述，系爭土地為特定農業區丁種建築用地面積0.1319公頃，並非整體凹入鄉村區，符合非都市土地使用管制規則第35條之1第1項、同項第1款、第2項及第3項規定，又因只有單筆土地即能符合第1款之規定，所以不涉及第4項規定而又符合第6項之規定。此外，系爭土地申請變更編定不需依非都市土地使用管制規則第27條第2項及附表三辦理，亦不須以該規則第57條規定辦理。
2、有關再審被告所引最高行政法院98年度判字第379號判決理由四(三)乙節，查區域計畫法施行細則第15條雖規定丁種建築用地是供工廠及有關工業設施建築使用者，惟區域計畫法第13條規定如經依法核准使用，均可依法變更編定之。且依內政部於97年9月23日研商「依非都市土地使用管制規則第35條、第35條之1規定，申請變更編定為建築用地之土地，是否包括丁種建築用地」事宜會議紀錄，可知位於為保護優良農田而劃設之特定農業區及一般農業區等之零星丁種建築用地，如不做工廠使用，如依法變更為住宅使用，似可減輕對於周遭環境之衝擊。因此在法令未明定排除丁種建築用地之適用前，非都市土地如符合非都市土地使用管制規則第35條及第35條之1規定者，應不予排除丁種建築用地之適用。
而全國工業區依法辦理變更編定為住宅區的地區全國都有數不清的案例，但都沒有一個案例說工業區因變更編定為住宅區後危害居民健康，相反的如將丁種建築用地工廠繼續留在鄉村區(住宅區)的毗鄰，如工廠發生意外更可能危害居民健康。再審原告認為再審被告所引用之邏輯顯然是相反的。另再審原告因歇業申請繳銷工廠登記證，經再審被告於94年2月5日經工字第0940021446號函同意備查，有鈞院判決內容可按，所以再審原告在94年已經不作工廠使用，而且目前有關單位也有都市計畫工業區檢討變更審議規範，證明工業區只要符合有關規定亦可變更編定為住宅區，而且不傷害附近居民健康。而再審原告依地籍圖謄本可以看出本社區約有200多戶，因丁種建築用地，如堅持作工廠使用如果發生任何意外很容易影響住戶安寧和健康，而且工廠在生產中如產生臭氣，雖符合政府規定之要求，但住戶也不容易接受，所以如將本案依法變更編定為甲種建築用地，再審原告可以提出書面保證不申請工廠登記證，如此社區住家品質必能獲得更好的保證，此種毗鄰鄉村區的丁種建築用地如堅持留在鄉村區，對於鄉村區居民絕對是住家品質下降。因再審原告的系爭土地為昱家實業有限公司所有，其負責人為郭欽賢，而○○鄰鄉村區○○里區○○段○○○○號，所有權人為郭高慧馨，和郭欽賢為夫妻關係，如申請變更編定之土地能依法變更編定為甲種建築用地，則兩筆土地可以共同開發必能增加其附加價值，而社區也將更有居住品質，居民的健康也將更有保障等情，故認原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第13款之再審理由等情，並聲明求為判決：(一)原確定判決廢棄。(二)訴願決定及原處分均撤銷。(三)再審被告應作成准予將再審原告所有系爭土地變更編定為同區甲種建築用地之行政處分。
四、再審被告則以︰依最高行政法院98年度判字第379號判決理由四略以：「原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：‧‧‧(三)又依管制規則第35條之1修正草案總說明、區域計畫法施行細則第13條及第15條規定可知，非都市土地符合畸零不整、無禁止變更編定之狹小土地而符合該條第1項第3款情形之一者，該畸零土地若得和相鄰之鄉村區整體利用，將更有利用實益，故管制規則第35條之1遂放寬管制規定。惟依據法律之歷史解釋及法律目的解釋原則，若認該條得申請變更編定之非都市土地亦包括農業區之丁種建築用地，在無更強烈之公益目的考量下，依前述說明，反而會因第35條之1之放寬規定危害居民之健康，自和第35條之1立法目的及刪除原第14條之理由有違，應認管制規則第35條之1第1項得申請變更編定為建築用地之『非都市土地』，應不包括原已編定為農業區丁種建築用地在內。‧‧‧等語，認被上訴人否准上訴人變更土地編定之申請，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合，乃判決駁回上訴人之起訴。」又判決理由五(二)(四)略以：「再按管制規則第35條之1之立法目的，係為促進鄉村區邊緣畸零不整土地之有效之利用。而系爭土地面積為0.1319公頃，且依臺南縣佳里地政事務所出具之土地使用分區圖及用地編定圖，上訴人所有系爭土地坵塊完整，其南面與西面雖毗鄰鄉村區，北面為特定農業區養殖用地及未登錄地，東面與特定農業區丁種建築用地相毗鄰，外側無道路、水溝等自然界線與特定農業區隔絕，整體未凹入鄉村區，並不符合管制規則第35條之1各款規定，上訴人向被上訴人申請依管制規則第35條之1規定，將系爭土地變更編定為同區甲種建築用地，自有未合。被上訴人認系爭土地未符合管制規則第35條之1各款規定，予以否准。原判決認系爭土地使用分區為特定農業區，使用地類別為丁種建築用地。依管制規則第27條第2項及管制規則附表三已明定農業區內甲、乙、丙、丁種建築用地部分不允許申請變更編定為該類使用地。且管制規則第35條之1第1項得申請變更編定為建築用地之『非都市土地』，不包括原已編定為農業區丁種建築用地在內，復依該規則第57條規定，除其符合已於82年11月7日修正發布生效前已依同規則第14條已向主管機關提出申請而其處理程序尚未終結之案件，得繼續辦理外，自已不得再提出申請。被上訴人否准上訴人變更土地編定之申請，訴願決定予以維持，均無不合，以及上訴人之主張何以不足採等情，業已論斷甚詳，是原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。」「‧‧‧本件上訴人之申請，因不符合法律規定而被否准，尚難謂與行政程序法第6條規定行政行為應符合平等原則及同法第7條規定比例原則及第10條規定行政機關行使裁量權不得逾越法定裁量範圍並應符合法規授權目的有違，且無中央法規標準法第18條從新從優之適用問題，則上訴意旨謂被上訴人之處分有違平等原則、比例原則及逾越裁量權等，亦非可採。‧‧‧。」是以，本案再審原告主張系爭土地符合非都市土地使用管制規則第35條之1規定，而向再審被告提出申請變更編定為甲種建築用地，經再審被告認為與非都市土地使用管制規則第35條之1規定不符而否准所請，案經最高行政法院上開判決確定並無違法等語，並聲明求為判決駁回再審原告之訴。
五、本件兩造所爭執者厥為再審原告以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第13款再審事由，提起本件再審之訴，是否有理由？經查：
(一)按「再審之訴顯無再審理由者，得不經言詞辯論，以判決駁回之。」行政訴訟法第278條第2項定有明文。
(二)次按行政訴訟法第273條第1項第13款本文所謂「當事人發見未經斟酌之證物或得使用該證物。」係指該證物在前訴訟程序事實審言詞辯論終結前已經在存在，當事人不知其存在，或雖知有此，而不能使用，現始發現或得使用者而言，並以如經斟酌可受較有利益之裁判者為限。若前訴訟程序事實審言詞辯論終結後始作成之文件，或當事人於前訴訟程序中即知其存在，且無不能使用情形而未提出，均非現始發見之證物，不得據以提起再審之訴。又本款係就證物與事實認定間有具體因果關係者所為之規定，乃事實認定問題，如係法規適用的邏輯結構是否錯誤，乃法律評價的問題，無援引上開規定為再審事由之餘地。
(三)經查，原確定判決事實審即本院95年度訴字第887號係於96年1月9日辯論終結，此有再審原告提出之該份判決書附卷可稽。而本件再審原告所指發現之新證物為本院91年10月15日91年度訴字第246號判決、本院92年8月22日92年度訴字第417號判決及最高行政法院92年10月3日92年度判字第1426號判決等見解，惟查，上開判決雖係在原確定判決事實審即本院95年度訴字第887號言詞辯論時即已存在，然並非再審原告不能透過司法院法學檢索系統所查知，並非在前訴訟事實審辯論終結前已存在而不能提出之情形；況且法院裁判，適用法規或解釋法律，係依職權為之，原無待提出其他判決以為證據。再審原告如引用其他判決之法律上見解，而為其有利之主張，亦非行政訴訟法第273條第1項第13款之新證據，故再審原告援引上開判決見解，不得據以提起再審之訴。又再審原告所提出之內政部100年4月14日內授中辦地字第1000042652號函旨在檢送該部97年9月11日內授中辦地字第0970724173號開會通知單及97年10月2日內授中辦地字第0970724347號函副本給再審原告(見本院卷一第30頁)，且該函及其所附內政部97年9月11日內授中辦地字第0970724173號開會通知單及97年10月2日內授中辦地字第0970724347號函則均在原確定判決事實審即本院95年度訴字第887號言詞辯論終結之後始作成之文件，並非在前訴訟程序中即已存在而當事人不知其存在，或雖知有此，而不能使用，現始發現或得使用者。揆諸前開規定及說明，自不符合行政訴訟法第273條第1項第13款所謂發現未經斟酌之重要證物之法定要件，亦不得據以提起再審之訴。至再審原告其餘之主張，無非係其主觀之見解或重述其於前訴訟程序所為主張並為確定判決所不採之理由再為爭執，要難謂確定判決有何符合行政訴訟法第273條第1項第13款之再審理由。是以再審原告指稱原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第13款之再審事由，揆諸首揭法文及說明，乃顯無理由，至為明確。
六、綜上所述，本件再審原告主張原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第13款之再審事由，委無足採。是再審原告提起本件再審之訴，顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
七、據上論結，本件再審原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 29 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 12 月 29 日
書記官 涂 瓔 純