高雄高等行政法院判決
100年度訴更一字第31號民國101年3月22日辯論終結原 告 戴文周（如附表所示當事人之被選定人）
簡文禮（如附表所示當事人之被選定人）楊正忠（如附表所示當事人之被選定人）戴德昌（如附表所示當事人之被選定人）洪珮慈（如附表所示當事人之被選定人）戴旭輝（如附表所示當事人之被選定人）被 告 高雄市政府代 表 人 陳 菊 市長訴訟代理人 林石猛 律師
蔡坤展 律師上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國97年5月2日台內訴字第0970055189號訴願決定，提起行政訴訟，前經本院97年度訴字第560號判決後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院100年度判字第1154號判決廢棄原判決，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告之申請，應按本件判決之法律見解作成適法之處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用(含更審前訴訟費用)由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰原告洪珮慈經合法通知未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要︰緣交通部公路總局為辦理臺1線鳳山至屏東段381K＋473～382K+250.8拓寬改善工程，經報奉內政部民國96年9月20日台內地字第0960149052號函核准徵收如附表所示所有權人所有如附表所示地號土地及其土地改良物，改制前高雄縣政府以96年10月17日府地權字第0960240186號公告徵收，期間自96年10月19日起至96年11月18日止，所有權人戴德昌等對地價補償有異議，於公告期間提出異議書，請求以95年度之土地公告現值加成計算地價補償費。案經被告將全案提交改制前高雄縣地價及標準地價評議委員會（下稱地價評議委員會）96年12月27日96年第4次會議復議，經決議：「大寮鄉第15、16及568區段96年公告土地現值復議維持分別為每平方公尺新臺幣（下同）33,000元、35,000元及26,270元，照案通過。」被告旋以97年1月10日府地權字第0970013184號函復土地所有權人復議結果。土地所有權人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，前經本院以97年度訴字第560號判決駁回後，原告仍表不服，提起上訴，經最高行政法院100年度判字第1154號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。
三、本件原告主張︰
(一)被告應依平均地權條例第46條規定，經常『調查其地價動態』，並依其地價動態調查之結果，作為『繪○○○區段○○○○○○區段地價』之依據。依被告所屬地政局官員傅秀梅、洪文雀、鄭一仁所撰寫之「高雄縣95年地價動態」報告所載，有關系爭土地所在地之高雄縣大寮鄉部分，敘述：「(第1○○○鄉○○○路○○○鄉○○路連接高架陸橋通車後，帶動光明路沿線及周邊土地交易價格在平穩中成長，由於捷運主機廠施工進度順利，．．．並吸引建商陸續在後庄段、翁公園段（按即為拓寬臺1線所徵收土地之所在地段）等地區推出興建個案，銷售情形良好，另本○○○區○○○區○○道路便利性，其價格仍維持平穩成長。」「(第2○○○鄉○○○路○○○鄉○○路連接高架陸橋通車，並與高潮線東西快速公路連接，帶動至附近鄉鎮交通便捷，致使周邊土地在平穩中成長．．．捷運主機廠施工順利．．．建商在各地段推出整批各案建築已完工，銷售不錯．．．。」「(第3季)由於近半年來經濟景氣持續平穩，整體而言房地產市場買氣持平．．．鳳屏路旁等有新建成屋，其交易較熱絡．．．另因有捷運主機廠用地，臺21線臺88快速道路等聯外主要道路及公共工程之建設，預期能帶來房地產交易之買氣。」等語，是被告所屬官員已自承系爭土地附近，土地價格維持平穩成長，雖第4季之報告稱：「．．．鳳屏路部分路段（按即本件徵收土地之路段）延宕多年尚未完全拓寬，易造成往來高雄至屏東路線之交通瓶頸，且有礙當地商業機能之發展；．．．致使附近房地產交易量停滯不升。」等語。但依上開被告官員調查所得觀之，僅稱「交易量停滯不升」而已，並未述及地價之變動，亦未說明系爭土地附近，地價有下跌之情形。復依「高雄縣96年地價動態」報告，可知95至96年度系爭土地所在之大寮鄉土地價格，均顯示維持平穩發展，不見有衰退之情形，此觀96及97年度之「公告土地現值調幅」分別調升0.64％及1.19％，益足證明。惟原告所有系爭土地於95年度之公告土地現值尚且為每平方公尺52,000元，在土地價格維持平穩發展之情況下，竟然於徵收之96年度，將公告土地現值大降為每平方公尺35,000元，一年之內大降17,000元，其降幅竟高達32.69％。顯見被告於96年度辦理「繪○○○區段○○○○區段地價、編定土地現值表」時，完全未審酌其官員所為上開本諸職務實地調查之「地價動態」情況，其未依平均地權條例第46條規定辦理，顯而易見。
(二)另依「臺1線381K＋473～382K＋250.8道路拓寬改善計畫」之96年度作業計畫，其計畫緣起稱：「⒈本計畫路段臺1線381K＋473～382K＋250.8段拓寬工程原係列『臺1線鳳山至屏東段拓寬改善計畫』內辦理，該整體計畫期程為85至91年，大部分已完工通車，餘381K＋473～382K＋250.8段因84年大法官第400號解釋原則，道路施工時需同時補徵收既成道路，致經費不足，經二度修正計畫報核，惟奉核僅列項，不列經費。因全線僅餘本路段維持現寬25公尺尚未按都市計畫拓寬為40公尺，故使得臺1線與臺1戊線（按上述之381K＋473為臺1戊路口）南下匯入及北上行經車流形成嚴重瓶頸路段，以致高雄縣中央民代極力爭取，期待予以拓寬改善以解決日益嚴重之交通壅塞情況。⒉本計畫奉行政院96.1.4.院臺交字第0960080218號函同意。」另有關97年度作業計畫部分，其計畫緣起內容如同96年度作業計畫所述外，另稱：「期程96-97年，總經費11.43億元。」由以上計畫緣起可知，本件系爭徵收路段381K＋473～382K＋250.8，原本即應在「臺1線鳳山至屏東段拓寬改善計畫」內辦理，該整體計畫期程為85至91年，而此一計畫中之臺1線382K＋270～382K＋600路段部分，早已在87年間辦理徵收完畢（按87年徵收之382K＋270～382K＋600路段，大部分為農地，不發生應同時徵收既成道路之問題，故當年能順利徵收）；而本件系爭徵收路段381K＋473～382K＋250.8，既在同一計畫內，本應於87年同時徵收，惟因本件系爭徵收路段有數「既成道路」，依司法院釋字第400號解釋原則，應就既成道路同時徵收，或因經費之關係，致使本件系爭徵收路段未能於87年同時徵收，而此未能同時徵收所造成之不利益，係可歸責於政府機關，不可將此不利益加諸於原告，其理至明。此外，「臺1線鳳山至屏東段拓寬改善計畫」中，於87年徵收之臺1線382K＋270～382K＋600路段，係依當時之公告土地現值每平方公尺53,000元加4成徵收，原告所共有之另一筆土地磚子段2346-1地號土地當時亦被徵收，而本件系爭徵收路段381K＋473～382K＋250.8，於87年之公告土地現值每平方公尺57,000元，較諸當時被徵收公告土地現值，每平方公尺尚且多出4,000元。惟系爭土地於9年後之96年徵收時，卻將95年度之公告土地現值每平方公尺52,000元，於大幅下降32.69％後，成為每平方公尺35,000元，作為96年度徵收時之公告土地現值，縱再加3.5成徵收，其相差何止千萬里（按本件系爭徵收381K＋473～382K＋250.8路段，與87年徵收之臺1線382K＋270～382K＋600路段，僅相距10餘公尺，以道路相隔，該巷道路名仁愛路，該仁愛路之路地無庸徵收）。故本件徵收情形相同，位置相連，僅徵收之時間先後不同而已，理應比照87年徵收之條件辦理，方屬合乎「相同事情相同處理」之原則，以維本件徵收土地所有權人之權益。況依改制前高雄縣大寮鄉地政事務所於網站所公布之訊息，97年全國公告土地現值平均調升3.23％，97年與96年之社會經濟情況應無何變更，其公告土地現值亦見調升，依此足見被告於96年大幅調降系爭土地當年之公告土地現值，毫無道理可言。
(三)本件系爭土地位於臺1線省道之路邊，地目為「建」，徵收後即可作為拓寬道路之用。臺1線省道之鳳屏公路，為鳳山往屏東之最主要且唯一之「大道」，除4線之汽車車道外，其旁尚有2線慢車道，原即為寬廣之「省道」，徵收系爭土地作為臺1線之道路用，如經拓寬，即成為40米之「寬敞省道」，自非一○○○鄉道○○○○道」可比，被告竟將系爭土地劃歸其所謂之「大寮鄉○○○○○區段○○○○路○○區段）」，其不合理，彰彰明甚。政府為改善此一路段之交通，始有徵收拓寬之舉，否則何必徵收以供拓寬。同一路線之鳳屏公路近高屏橋部分（高雄縣端）早在87年間即已被徵收並拓寬作為道路使用，就以其中一筆即當時另一被徵收人所共有之磚仔段2346-1地號土地亦被徵收而論，其時係以公告土地現值每平方公尺53,200元加4成為徵收補償標準，此為被告不可否認之事實。被告僅以系爭土地「依其土地使用限制、交通運輸、自然條件、土地利用現況及其他影響地價因素，劃屬為第16地價區段」云云，劃歸一般路線價區段，顯屬不符且違平均地權條例施行細則第63條第1項第1款之規定。復按92年2月14日修正之「地價調查估計規則」第18條第2項規定：「已開闢道路及其二側或一側帶狀土地，其地價與一般地價區段之地價顯著差異者，得就具有顯著商業活動之繁榮地區，依當地發展及地價高低情形，劃設『繁榮街道路○○區段○○○○街道以外之道路，鄰接該道路之土地，其地價顯著較高者，得於適當範圍劃設『一般路線價區段』。」有關被告前於97年8月7日答辯理由狀第4項稱：「影響地價變動之因素，包含土地使用管制、交通運輸、公共建設、環境污染及發展趨勢等」云云，惟查系爭土地為「公共設施保留地」一事為被告所不爭，且本件原告所有之系爭土地及其他同時被徵收之土地，均在省道臺1線鳳屏一路之二側，且成【帶狀】，而省道臺1線為臺灣省最先開發且最重要之南北縱貫公路，鳳屏一路則屬省道臺1線鳳山至屏東之路段，其屬交通要道應無可疑。原告已於訴狀中屢屢敘述甚詳，而其地價一向均較鄰近之土地為高，此由其歷年之公告土地現值與相鄰土地相較可知，此為不容否認之事實，是系爭土地自屬合於上開地價調查估計規則第18條第2項「已開闢道路及其二側或一側帶狀土地，其地價與一般地價區段之地價顯著差異」之規定，且系爭土地與鳳山市相連，復又鄰近已通車之高雄捷運橘線，本次徵收之土地該路段其經濟繁榮工商發達景像，已如上所述，非但不亞於鳳山、高雄之任何街道，且有過之而無不及，依當地發展及地價高低情形，自應劃設為「繁榮街道路線價區段」當無庸疑。復按土地徵收條例第30條第1項規定：「被徵收之土地．．．在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告現值，補償其地價。」如上所述，系爭土地為「公共設施保留地」，被告並未依平均地權條例第46條規定，按其所屬地政局官員所製作「地價動態」之調查報告，竟以「繪○○○區段○○○○○○區段地價」之規定辦理，復昧於事實，將應屬「繁榮街道路線價區段」之系爭土地，列為「一般路線價區段」，其認定顯與卷證資料不符，違背事實，更不合上開法令之規定，依上開錯誤事實之認定所為之處分及原訴願決定，亦當然違背法令顯然違法。
(四)又依行政院97年5月2日院臺經字第0970014033號函訂定之「辦理重大公共建設計畫用地範圍地價調整注意事項」之第6點規定：「直轄市、縣（市）政府對於重大公共建設計畫用地範圍，其每年之公告土地現值調整原則如下：⑴以不高於該直轄市或縣（市）平均公告土地現值調幅為原則。⑵計畫用地範圍所在鄉（鎮、市、區）平均公告土地現值調幅，較直轄市或縣（市）平均公告土地現值調幅為高者，以不高於鄉（鎮、市、區）平均公告土地現值調幅為原則。」內政部97年5月2日台內地字第0970076502號函亦重申上開行政院所頒之「注意事項」之意旨。而如內政部所公布之「歷年公告土地現值調幅表」所示，高雄縣95年公告土地現值調幅為＋
0.62％，96年調幅為＋0.64％，97年調幅為＋1.19％，顯然逐年上升，如依上開行政院公告「注意事項」及內政部上開函之規定，原告所有之系爭土地，其96年度之公告土地現值，應較95年度為高才是，今被告竟反向操作，由95年之每平方公尺52,000元，於96年遽降為每平方公尺35,000元，大降
32.69％，降幅之大，毫無道理可言，顯係公然違背被告之上級機關行政院公告上開「注意事項」及內政部上開函示之規定，其不足取，自不待言。雖上開行政院所頒之「辦理重大公共建設計畫用地範圍地價調整注意事項」及內政部函，均在本件系爭土地徵收之後，但上開「注意事項」及內政部函所規定之原則，乃「法理」之當然，否則行政機關如為所欲為，任意調整公告土地現值，而未有一定之準則或原則以資遵循，當非法令所允許。況且現行許多法律條文，類皆先有司法院之解釋或最高法院之判例，而後於法律修正時予以條文化，此無非將「法理、原則」，藉由司法院之解釋或最高法院之判例，加以具體展現而已，上開「注意事項」及內政部函所規定之原則，可謂兼顧司法院解釋時常所揭示之「比例原則」及憲法所規定「人民財產應予保障」之原則，是上開「注意事項」乃「法理」所當然，自不因其頒布在本件系爭土地徵收之後，即謂以前徵收土地即可不依循上開「注意事項」所定原則，而為所欲為。復按前司法行政部56年8月31日台56函民字第4813號函示：「現行法律之規定，亦不失為法理之一」。又信託法係於85年1月26日公布施行，惟在公布施行前即有信託行為存在，於信託法公布施行後，就公布施行前所訂立之信託契約，依最高法院91年度台上字第358號判決之見解，信託法之規定可作為法理而加以適用。
綜上，被告之原處分及內政部之訴願決定，既違行政院之上開「注意事項」及內政部函之規定，又違反「公平正義原則」，亦違反「比例原則」，更違反憲法第15條所規定「人民財產權應予保障」之原則。
(五)依87至98年度後庄村公告現值比較表所示，其最左側一欄為【被徵收】之後庄段1152地號（門牌號碼鳳屏一路299號）之歷年公告土地現值，95年之公告土地現值原為每平方公尺52,000元，而在次年即徵收之96年大降為每平方公尺35,000元，降幅達32.69％，第二欄以次之同屬後庄村之○○○鄉道」之【非徵收】之土地，其在95及96年間之公告土地現值大部分未降，維持同一價值，或僅降500元，降幅為2.7％而已，甚至其後之97及98年之公告土地現值有部分則呈大幅上漲之情形；87至98年度中庄村公告現值比較表，其情形與前述情形相同，其最左側一欄為【被徵收】之翁公園段3855-22地號（門牌號碼鳳屏一路526號）之歷年公告土地現值，95年之公告土地現值為每平方公尺52,000元，而在次年即徵收之96年大降為每平方公尺35,000元，降幅亦為32.69％，而第二欄以次之同屬中庄村之其他「鄉道」之【非徵收】之土地，其在95及96年間之公告土地現值大部分未降，維持同一價值，或僅略微下降而已，甚至其後之97及98年之公告土地現值有部分則呈大幅上漲之情形，此觀表列數字一目瞭然。由上開87至98年度後庄村及中庄村公告現值比較表所列之數據，顯見被告在96年之徵收年度，故意將被徵收土地之公告土地現值大幅降低32.69％，以達其低價徵收之目的，其不合情、不合理、不合法、不合憲之情形，彰彰明甚，不待多言。
(六)頃查得後庄段1034地號土地，於98年1月間曾有買賣實例，其交易價格為每平方公尺72,800元，此與另筆同時被徵收之系爭土地即後庄段1082地號土地僅一巷之隔，同屬被告所謂第16地價區段。依87至98年度後庄段1034及1082地號土地公告現值對照表可知，此2筆土地自87至98年之歷年公告土地現值既屬完全相同，且又屬被告所謂之同○○○區段○○○○○○區段，則以之估計系爭土地之價格，不論基於何種理由，應屬相同。惟查，依後庄段1034地號土地登記簿謄本之記載可知，該土地於86年4月間之「前次移轉現值或原規定地價」為每平方公尺72,800元，而當時之登記原因為繼承登記，至於訴外人陳武田於98年1月間之所有權移轉，其登記原因為買賣，其上所載之「前次移轉現值或原規定地價」為每平方公尺72,800元，二者之登記雖相隔約12年，但其所登記之「前次移轉現值」仍未有所變更，均為每平方公尺72,800元，可見該土地於86至98年共12年間，地價並無所變動，亦足見並無任何因素造成該地地價之變動。反觀後庄段1082地號土地之歷年公告土地現值，自87至91年間均維持在每平方公尺57,000元，自92年才緩步下降，至95年間亦僅每年小幅下降約千元而已，惟自96年起（即土地被徵收之當年），即大幅下降17,000元，其驚人之降幅竟高達32.69％，顯然違背「比例原則」、不合「公平正義原則」、不合「衡平原則」，而地價評議委員會於最初決議調降時，其根據之原因事實及理由何在？未據被告說明，又於復議時，決議仍維持原決議，竟亦未說明其理由，實難令人信服。若非被告為徵收而故意大降公告土地現值，以利大降徵收補償費外，實無法知其有任何可以在1年之內劇降公告土地現值32.69％之道理。茲又查得上開後庄段1034地號土地向政府機關申報移轉現值為每平方公尺72,800元，而此向政府機關申報移轉現值，並非實際交易價額。被告一再表示，公告土地現值應參酌該地區之土地之實際交易價格云云，惟如上所述，後庄段1034地號土地，其86至98年共12年間，其移轉價格並未變更仍維持在每平方公尺72,800元，則與之相格僅一巷之後庄段1082地號土地，在相同時期，其市價亦應屬相同，亦即每平方公尺應為72,800元方屬合理，則被告所謂系爭土地之市價應為4萬多元之譜云云，乃是建構於虛幻事實。被告所謂系爭土地之96年度公告土地現值每平方公尺為35,000元，尚不及上開實際交易價格每平方公尺72,800元之半數，何況後庄段1034地號土地上開所申報之移轉價格，要屬原告前訴狀所稱之「公契」價格，如屬「私契」，其價格上不止此數額。凡此，在在證明被告就系爭土地公告現值之估定，乃悖離實際市價，誠不足採。
(七)系爭土地位於省道臺1線鳳山至屏東段381K+473～382K+250.8兩旁之土地，共700多公尺，其門牌號碼單號者，從鳳屏一路179號至381號，屬後庄村，門牌號碼為雙號者，從鳳屏一路188號至562號，屬中庄村，其間除有成功路或巷道穿越外，房屋皆相連而建，道路兩旁及附近商店林立，有銀行、郵局、電信、學校、活動中心、醫院、藥局、市場及各種商店，經濟繁榮，不言可喻，數年來非但並無衰退跡象，反而益發榮盛，何況高雄捷運橘線即經過系爭土地之旁，而其主機場即設於相鄰之高雄縣大寮鄉前庄村，而該捷運橘線早已開工並即將通車，在可預期之短期將來，必帶動此一地區之繁榮，附近土地地價必然直線高漲，是本件徵收土地價額之上揚，當屬必然。復查，本件系爭土地僅以其中之後庄段1085及翁公園段3866-27地號土地為例（其他被徵收之歷年公告土地現值亦大致如此），由其歷年之公告土地現值變化可知，自87至91年共6年間，土地公告現值並無任何調降或調升，雖自92年起每年略有調降，但自87至95年共10年間，系爭徵收土地只降4,000元，平均每年調降約只400元而已，而94及95年連續2年均未調整，均為52,000元，但95至96年，僅僅一年，竟然大幅調降17,000元，顯然違背情理，亦不符「比例原則」。
(八)又將同屬後庄村之民新段41及62地號土地之公告土地現值，與原告所有之後庄村後庄段1082地號土地作一比較，查知民新段土地係位於後庄村成功路，係屬「鄉道」，屬「裏地」；而原告所有之後庄段1082地號位在臺1線「省道」鳳屏一路旁，位屬「幹道」旁，從地理位置而言，何者較為重要，不言而喻。惟民新段上開2筆土地，自94至96年其公告土地現值呈現上升之情形，反觀原告所有之後庄段1082地號土地，其公告土地現值，自94至96年不僅不升，反而下降，而且一年之間大降32.69％，由每平方公尺52,000元遽降為35,000元，其不但違反「公平正義原則」，亦違反「比例原則」，更違反憲法「保障人民財產權之原則」。如非為徵收而「故意」大降原告所有上開系爭土地之公告土地現值，吾人實找不出其他任何理由，原處分既違反上開原則，自屬無可維持而應予撤銷。
(九)被告於辦理系爭土地之估計區段地價時，是否依地價調查估計規則第21條第1項之規定，將估計區段地價之過程及決定區段地價之理由，填載於區段地價估價報告表，均未見被告舉證以實其說，則其於辦理系爭土地之估計區段地價時，是否合於上開法令之規定，不無可疑。再者，被告自認於地價評議委員會評議系爭土地現值時，曾舉鄰近第1○○○區段○○○○段2351-6、2351-8地號土地，及同鄉○○○○○○區段○○○○段○○○○○○○○號土地為買賣實例，藉以計算出系爭土地所劃屬之第16地價區段在徵收之96年度公告土地現值為每平方公尺35,000元云云。惟查，系爭土地所劃屬之第16地價區段，並無買賣或收益之實例，自應依地價調查估計規則第21條第1項第2款規定之估計區段地價方法辦理。而依被告所提出「土地增值稅（土地現值）申報表」之買賣實例，其上所載之交易日及土地現值如下：⑴磚子段2351-6地號，移轉日期為94年12月19日，土地現值為每平方公尺48,000元。⑵磚子段2351-8地號，移轉日期為94年12月1日，土地現值為每平方公尺48,000元。⑶翁公園段3855-56地號，移轉日期為95年6月22日，土地現值為每平方公尺23,000元。
上述所謂買賣實例中之翁公園段3855-56地號土地則不在鳳屏路之路側，而係位在高雄縣○○鄉○○村○○路旁，其「編定用地」顯然與系爭土地不同，被告以此翁公園段3855-56地號土地作為估計系爭土地所劃屬地價區段之地價估計依據，顯與地價調查估計規則第21條第1項第2款規定不合。復依更審前之鈞院判決所載：「原處分卷附之磚子段2351-8地號土地，『土地合理買賣單價』每平方公尺為42,059元，同段2351-6地號土地『土地合理買賣單價』每平方公尺39,496元」云云。惟查，人民之財產權應予保障，為憲法第15條所明定，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨，迭經司法院著有解釋在案。而此之所謂「相當之補償」，當指「相當於市價之補償」方屬正解，否則如以「公告土地現值」補償，即屬不相當。被告就系爭土地相鄰近之第1○○○區段○○○○○段2351-6、2351-8地號土地之買賣實例（該二地號土地因與系爭土地均在鳳屏路上，故暫僅以此二地號土地與系爭土地作為比較），認磚子段2351-6、2351-8地號土地之「土地合理買賣單價」分別為每平方公尺42,059元、39,496元，該金額非但遠低於「土地增值稅（土地現值）申報表」所載之「土地現值」每平方公尺均為48,999.4元，況且該「土地現值」並非依「市價」（實際交易之價額），然被告卻將系爭土地之公告土地現值，從95年度之每平方公尺52,000元，於96年徵收年度大幅調降32.69％，變為每平方公尺35,000元，亦與被告所謂之「土地合理買賣單價」每平方公尺42,059元、39,496元，相去甚多。又上開磚子段2351-6、2351-8地號土地其間僅相隔1筆土地即同段2351-7地號土地，且上開3筆土地均由2351地號土地分割而來，位置相連，何以上述磚子段2351-6、2351-8地號土地之「土地合理買賣單價」會有每平方公尺相差2,563元（42,059－39,496＝2,563）之鉅，未見有何合理之說明，此亦足證明上開所謂之「土地合理買賣單價」，顯毫無根據且屬不當。再查，上開磚子段2351-6、2351-8地號土地位在鳳屏一路443及439號（鳳屏一路之尾端接近鳳屏二路處），其位置較靠近高屏溪（過高屏溪即為屏東市），而系爭土地位於原告所有之鳳屏一路315號屋前，位在本次徵收土地之中段部分，較靠近鳳山市，亦即較靠近高雄捷運橘線位置，而該磚子段2351-6地號土地93至95年之公告土地現值分別為每平方公尺49,000元、48,000元及48,000元，與原告所有系爭土地之公告土地現值相較，系爭土地各年度之公告土地現值均比磚子段2351-6地號土地高出4,000元之多，亦足見系爭土地之地價較高，姑且以94年12月磚子段2351-6地號土地交易之「土地增值稅（土地現值）申報表」所載「土地現值」每平方公尺48,999.4元而論，系爭土地之價值應高於此一數額，應無庸置疑，何況此一申報之每平方公尺48,999.4元，並非實際之買賣價格，被告竟將原先95年之公告土地現值，違法大降17,000元後，再加成徵收，而非以原先之公告土地現值每平方公尺52,000元為基數，再加4成徵收（按與本次徵收土地相連而於87年徵收之磚仔段土地，即依當時之公告土地現值加4成徵收，本件系爭土地於重測前為磚仔段1091-1地號土地），形式上雖合於法律之規定，實質上則是以迂迴違令、違法、違憲及違反司法院解釋之方法，故意降價後再加成補償，因而認定系爭土地96年度公告土地現值為每平方公尺35,000元，且認定其在該年度之「一般正常交易價格」為每平方公尺45,000元云云，顯然違背地價調查估計規則第21條第1項之規定，亦與最高行政法院91年度判字第1396號判決意旨所指稱「其判斷、評定有顯然違法或不當」之情形相當，被告根據不當之評定作為基礎而為原處分，自屬不當，訴願決定亦屬違法，均無可維持。
(十)被告所稱徵收補償地價，已接近「一般正常交易價格」云云，惟所謂一般正常交易價格，究竟多少？徵收系爭土地附近之一般正常交易價格，又究係如何？地價動態又是怎樣？被告並未提出任何具體之交易數據或任何實例證據以實其說，實難令人信服。被告一再陳稱徵收補償地價，已接近「一般正常交易價格」，系爭土地所屬第16地價區段土地之一般正常市價約為每平方公尺45,000元，並舉證人歐在正之證稱，翁公園段3855-56地號（於95年6月間有交易）、磚子2351-6、2351-8地號（於94年12月間有交易）有實際買賣，並提出前述之「土地增值稅（土地現值）申報書」為證乙節。惟查，被告並未提出上開買賣實例之「買賣契約書」為證，而上開「土地增值稅（土地現值）申報書」所載之金額，並非買賣當事人間之「實際買賣金額」，是上開「土地增值稅（土地現值）申報書」所載之金額，洵不足採為認定系爭土地96年度之「公告土地現值」及「一般正常市價」分別為每平方公尺35,000元及45,000元之依據。姑以證人歐在正所提出之翁公園段3855-56地號為例，其所提出之「土地增值稅（土地現值）申報書」記載，該筆土地於95年6月間之申報移轉現值為每平方公尺23,000元，而該土地之95年度之「公告土地現值」亦恰為每平方公尺23,000元，顯然「土地增值稅（土地現值）申報書」申報移轉現值，完全依該土地之「公告土地現值」而為申報，至臻明確，無庸置疑，並足以說明原告所言非虛。從而，土地之「實際交易價額」與向主管機關「申報買賣價額」，二者之間必然有相當大之差距，乃為無可否認之事實，故證人歐在正之證言及其所提出之證據，要難作為有利於被告認定之依據，被告之抗辯應非可採。
()土地之徵收有法律規定之一定程序，而徵收經費必須編列預算，經過層層審核，是系爭土地既係在96年10月17日經被告以府地權字第0960240186號公告徵收，則必須在95年即開始作業，並編列預算，此乃必然。再徵之交通部公路總局第三養護工程處里嶺工務所函覆立法委員林岱樺服務處，其說明第二點稱：「該路段係臺1線381K＋473至382K＋250.8段，．．．本（95）年度未核列預算，明（96）年度中央核列3.61億元．．．。」再參酌「臺1線381K＋473～382K＋250.8道路拓寬改善計畫」之96年度作業計畫，足見政府有關單位已於85至91年間即已計畫徵收本次之徵收路段，惟當時因故未能徵收。亦即本次之徵收於95年即開始作業，並非於96年才開始計畫徵收。又行政院就立法委員吳光訓針對改制前高雄縣○○鄉○○○○○路拓寬工程計畫問題之質詢，以行政院95年12月20日院臺專字第0950060489號函為書面答覆，內容為：「吳委員針對高雄縣○○鄉○○○○○路拓寬工程計畫提出質詢，經交據交通部查復如下：一、交通部公路總局『臺1線381K＋473～382K＋250.8道路改善計畫書』依照蘇院長95年5月21日訪視高雄、屏東兩縣公共建設提示內容，於95年7月31日陳報交通部，總經費計11.43億元（工程費0.9億元，用地費10.53億元），擬分兩年執行。．．．。」由此答覆函可知，95年當時行政院已明白指示本件系爭徵收土地之總經費計11.43億元，其中用地費為10.53億，此為行政院之行政命令，其下級機關有遵守之義務。反觀被告徵收系爭土地之用地費僅為580,576,803元，而工程用地徵收地上物補償費用僅為20,578,289元，二者合計為用地費共601,155,092元，較行政院核定之10.53億元，短少451,844,908元。如依95年度之公告土地現值每平方公尺52,000元另加3.5成徵收，則徵收土地補償費總額為832,507,309元，如以加4成徵收計算，其土地補償費總額為863,340,913元，再加上拆除地上建物之補償費，才與核定之用地費10.53億元相接近，是95年當時核定之用地費10.53億元，實原本即計畫至少按95年度之公告土地現值每平方公尺52,000元另加4成徵收，乃極為明顯之事實。此外，本件之總工程費，依交通部公路總局第三區養護工程處旗山工務所98年7月14日三工旗字第0980302167號函所稱，本件徵收之總工程費約7億5千多萬元，則減去用地費601,155,092元，則工程費為148,844,908元，較行政院核定之0.9億元，多出約6千萬元，何以「工程費」多出約6千萬元以上，而「用地費」卻反而短少4億5千1百多萬元？其原因無他，完全係因被告違背行政院之命令，將系爭土地原先之95年度公告土地現值每平方公尺53,000元，於徵收之96年度大降為每平方公尺35,000元，一年之間竟將公告土地現值每平方公尺遽降17,000元，其降幅為32.69％，才造成實際用地費用為580,576,803元，致短少4億5千1百多萬元。試問高雄縣境內於徵收年之96年度，有那一路段其96年度之公告土地現值降幅為32.69％？如有，請被告舉證以實其說，並請具體說明其理由，否則被告即係為徵收而大降系爭土地之公告土地現值。
()第按「地價及標準地價評議委員會之成員，固係依地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定產生，由不同屬性之代表共同作成決定，應享有『判斷之餘地』，但行政法院仍應就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查之。」最高行政法院著有95年度判字第2143號判決意旨可資參照。查依被告所謂買賣實例之「土地增值稅（土地現值）申報表」所示，該磚子段2351-6、2351-8地號土地於94年交易時所申報之「土地現值」每平方公尺均為48,999.4元，惟此申報之「土地現值」要係向稅捐或地政等有關機關申報，依一般經驗法則，一般人於交易時為節稅起見，一向均係申報較實際買賣價額為低之數額為申報之「土地現值」，以達降低稅負，是被告之「原處分卷附之上開買賣實例調查表」將上開磚子段及翁公園段土地之「土地合理買賣單價」，分別認定為每平方公尺42,059元、39,496元、29,134元等情，乃屬虛構而錯誤之事實，被告依此虛構而錯誤之事實所作成之原處分，自屬不當且不法，參酌上開最高行政法院判決意旨，原處分之「判斷」既基於上述錯誤之事實為判斷之依據，其判斷亦屬不法且屬不當，自屬當然違背法令等情。並聲明求為判決⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告應就本院97年度訴字第560號判決附表所示所有權人之土地，依95年度公告土地現值每平方公尺加4成作成徵收地價補償及補發不足金額之行政處分。
四、被告則以︰
(一)查被徵收之系爭土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價，土地徵收條例第30條第l項已有明定。其所稱徵收當期公告土地現值，依同條例施行細則第30條第1項規定，係指徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值而言。
準此，本案被告發給被徵收土地補償地價之基準時，自應以公告期滿次日起算第15日（即96年12月3日）之公告土地現值為準（即96年l月l日起至96年12月31日止）。原告等請求依95年度公告土地現值加4成計算徵收補償地價，與上開土地徵收條例規定不符，合先敘明。
(二)本案原告等所有坐落改制前高雄縣○○鄉○○段○○○○○號等多筆土地，係交通部公路總局辦理臺1線鳳山至屏東段拓寬工程徵收用地，因其鄰接已開闢之臺1線省道，故地政機關辦理96年（徵收當期）公告土地現值調整作業，乃依照平均地權條例第46條及地價調查估計規則第18條等相關規定，將系爭土地與毗鄰住宅區土地併同劃屬大寮鄉○○○○○區段○○○○路線價區段），並參酌調查蒐集之地價動態資料，提經地價評議委員會評定為每平方公尺35,000元等踐行法定程序後，始據以編製土地現值表並辦理公告。有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係依法經由地價評議委員會所作成；參諸地價評議委員會組織規程規定，地價評議委員會委員有17人，由代表地方民意及地價專業人士所組成。足見地價評議委員會之特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有高度專業判斷餘地。在專業判斷餘地範圍內，司法權僅能就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，包括證據資料之取捨，行政法院應予尊重（參照司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由書及最高行政法院100年度判字第1806號判決）。經查，系爭公告土地現值之評定過程，地價評議委員會並無違反法定程序情事，而係根據系爭地價區段、調查蒐集之地價動態資料、價值相近之鄰近土地買賣價格等資料綜合判斷，並未違反一般價值判斷原則，亦無夾雜與事件無關之考量。系爭土地公告現值既係地價評議委員會對於證據資料取捨後所為之專業判斷，其評議所使用之方法並無不正確，亦無明顯違反經驗法則或論理法則之情形，即難謂不當。
(三)本案最高行政法院100年度判字第1154號判決理由五指稱：「．．．原判決敘明本件系爭土地所屬第16地價區段96年度公告土地現值為每平方公尺35,000元，係參酌上開3筆之買賣實例及該3筆土地土地增值稅申報書所申報現值所致，惟該3筆買賣實例及申報土地現值價格差距甚大，本件系爭土地96年度公告土地現值究係依何而定，未見原判決予以載明．．．。」經查，磚子段2351-6、2351-8地號及翁公園段3855-56地號3筆土地買賣實例，其中磚子段2351-6及2351-8地號土地係於94年12月間向稅捐機關申報移轉現值，該2筆土地申報當期（94年）之公告土地現值均為每平方公尺48,000元，惟因該等土地於93年12月間辦理分割後，其前次移轉現值依規定分算結果均提高為每平方公尺48,999.4元，嗣於94年12月間發生買賣，兩者均按高於申報當期之公告土地現值，即依每平方公尺48,999.4元申報計課。於此，不僅當次移轉可免徵土地增值稅，並因而提高前次移轉現值金額，在下次買賣移轉時亦可減少部分土地增值稅之負擔。又依財政部訂頒「土地所有權移轉或設定典權申報現值作業要點」規定，不動產買賣申報土地移轉現值原則以訂約日當期公告土地現值為準，但亦可高於當期之公告土地現值申報。惟查磚子段2351-6及2351-8地號土地現值申報書所載申報移轉金額為每平方公尺48,999.4元，乃買賣雙方當事人選擇高於移轉當期公告土地現值所申報之價額。至翁公園段3855-56地號土地現值申報書所載申報現值為每平方公尺23,000元，乃按移轉當期公告土地現值申報之價額，而該3筆土地買賣實例調查估價表所載之土地買賣單價（依序分別為每平方公尺39,496元、42,059元、29,134元），均係被告於行為當時依據相關查估作業法令規定程序所估定之土地正常合理買賣市價，是其相互間之價格自有差距，亦屬當然。又政府每年辦理公告土地現值調整，應核實反映地價動態，平均地權條例第46條已有明定，故本案系爭土地所屬第1○○○區段○○○○路線價區段）96年公告土地現值，乃參酌上開調查蒐集毗鄰地價區段之買賣實例價格，踐行法定程序評定為每平方公尺35,000元，復依平均地權條例施行細則第63條第1項第l款後段規定，保留地處於非繁榮街道兩旁適當範圍內劃設之一般路○○區段○○○路線價為其地價。準此，本案系爭土地按其所屬第1○○○區段○○○路線價（即每平方公尺35,000元），作為其96年公告土地現值，顯為適法，並無違誤。
(四)再者，區段地價之核定，無論係採地價調查估計規則第21條第1項第1款中位數或第2款之選取2個以上區段，至少應有2個以上相異獨立之區段地價，資為判斷標準，以符客觀性要求。而影響地價變動之因素，包括土地使用管制、交通運輸、公共建設、工商活動、環境污染及發展趨勢等，至道路寬度及屬性，僅係地價審酌因素之一。準此，系爭土地因無買賣或收益實例，有參考鄰近土地交易實例之必要，被告考量磚子段2351-8地號、2351-6地號土地固與系爭土地相鄰，但均屬磚子段，被告為求符合前揭地價調查估計規則第21條第1項之客觀性要求，另參考翁公園段3855-56地號土地（同屬一般路線價區段之大寮鄉區內土地）之買賣實例，加以調整，亦無不當。再者，土地買賣實例與系爭土地所屬第16地價區段毗鄰且價值相近之土地，買賣價格為每平方公尺40,000元至43,000元之間，96年公告土地現值評定為每平方公尺33,000元；另位於系爭土地所○○○區○鄰0000000路線價區段之土地正常交易價格約為每平方公尺29,000元，其公告土地現值評定為每平方公尺22,000元，亦均無不當情形。故系爭土地所屬第16地價區段土地之正常買賣價格，經被告地政機關蒐集鄰近性質相似區段之土地交易價格資料詳填研析，並兼顧相鄰區段地價估定之均衡，認約為每平方公尺45,000元較為妥切。而其96年公告土地現值評定每平方公尺35,000元，不僅符合前揭地價調查估計規則第21條第l項規定，相較於其他地價區段，亦無偏高或偏低情形。
(五)次查本案系爭土地所屬第1○○○區段0000000路（臺1線省道）兩旁所劃設之一般路○○區段0000000路南側之第44○○○區段○○○○○○道間雖隔有第49○○○區段，惟查該第44○○○區段○○○區○○路兩旁適當範圍所劃設之一般路○○區段○○○鄰○○○路僅約50公尺，究其性質與第1○○○區段○○○○路線價區段，又同為都市計畫住宅區用地，兩者並均具有商業活動，縱使位於第44○○○區段○○○○○段3855-56地號土地買賣實例地價查估結果之正常合理市00000000路旁之買賣實例地價查估之正常市價相較為低，但地政機關基於實際作業之考量，選擇鄰近地價區段性質相似之買賣實例，作為系爭土地所屬第16地價區段查估正常合理市價相互比較及分析研酌之參考，就法理而言，尚無不可，堪稱妥適。
(六)再查磚子段2351-6及2351-8地號2筆買賣實例土地，雖同處鳳屏一路旁且位置相近，惟因渠等土地買賣時間不同（分別為94年12月19日及94年12月1日），以及兩者買賣雙方購置需求之不同（分別作營業及住宅使用），相互間預期之土地使用效益亦有差別，故其成交之房地產價格互有高低差異，經地政機關詳慎推估結果之土地正常買賣價格相互間略有差距（相差每平方公尺2,563元），亦屬當然。
(七)按政府每年定期辦理公告土地現值調整，應落實反映地價動態，現行平均地權條例第46條已有明定，衡諸被告於改制前高雄縣政府轄區內之鄉鎮市土地96年公告土地現值調整作業，其平均調幅雖略為上漲0.64％，惟因各地價區段土地之公告現值與查估之一般土地正常合理市價差距未盡相同，如各該區段之公告土地現值與調查之土地一般正常市價相較，確有偏高或偏低之情事，地政機關自應於辦理年度公告土地現值調整作業時，按照法定程序作適當之調高或降低，俾核實反映地價動態。惟查本案系爭土地所屬第16地價區段原經95年公告土地現值評定為每平方公尺52,000元，經與鄰近同為一般路線價區段之買賣實例土地查估之正常合理市價相較，並深入詳慎研析，認其地價確有偏高之情事，亦即原95年公告土地現值每平方公尺52,000元與一般土地之正常合理市價顯有差距。是故該地價區段96年公告土地現值評定為每平方公尺35,000元，加計3.5成後徵收補償地價為每平方公尺47,250元，已超過系爭土地之正常合理市價（約每平方公尺45,000元），該地價區段公告土地現值占其一般正常交易價格之百分比，核與高雄縣96年公告土地現值調整占其一般正常交易價格之平均百分比（7成8）相近，符合行政法上之比例原則，堪稱公平合理。是以公告土地現值調整，地政機關須參酌調查之土地買賣實例資料，現行相關作業法令已有明確規範，亦即政府每年對於公告土地現值調整，不論其調高或降低，均須參酌調查蒐集之地價動態訂定，而非依照原評定之公告土地現值按一定之百分比作修正，否則何須每年編製土地公告現值表。故公告土地現值調整幅度之大小，仍須審酌各該地價區段公告土地現值與其查估之正常合理市價相互間差距定之。然查，系爭土地所屬地價區段之公告土地現值與一般正常買賣市價之差距較為顯著，故其96年公告土地現值調降幅度較大，亦屬合理允當，併此陳明。
(八)另查行政院97年5月2日院台經字第0970014033號函頒「辦理重大公共建設計畫用地範圍地價調整注意事項」，並非法律授權訂定之法規命令，係屬行政規則之性質，依行政程序法第159條第1項規定，非直接對外發生法規範之效力。又該注意事項依上開行政院函主旨所揭，係自97年5月2日（發文日）生效，故本案土地徵收當期之96年公告現值調整作業，基於「法令不溯既往」原則，自與上開行政院訂頒之地價調整注意事項，無何關連。又依上開注意事項第2點及第5點之規定，所稱地價調整，係指直轄市、縣（市）政府每年依平均地權條例第46條及土地徵收條例第30條所規定之公告土地現值與徵收加成補償之評定，以及對中央主管機關核定計畫之土地，其公告土地現值之訂定，須適切合理反映該土地之地價動態。亦即縣（市）政府對於重大公共建設計畫範圍用地，其徵收當期之公告土地現值及徵收補償加成數之評定，地政機關仍應依照上開平均地權條例第46條及土地徵收條例第30條等相關法律規定作業。而本件被告每年辦理公告土地現值調整作業，調查過去一年市場正常交易價格，以核實反映地價動態並考量地價均衡性，若發覺各該區段之公告土地現值與其一般正常市價相較，顯不合理，則於年度現值檢討作業時作適當調整（包括調降或調高，本案即屬調低）。另公告土地現值每年調整幅度高低，法律並無限制或固定標準之明文。例如澎湖縣政府辦理100年度公告土地現值調整作業，公告土地現值部分全縣調整幅度較99年調高23.4％，最高地價區段較99年度調升30.84％。又如臺北縣100年度公告土地現值較99年度平均上漲約15.33％，新莊平均漲幅別為52.24％。足見公告土地現值調整幅度大小，係因應當時當地之經濟環境，並無範圍標準。準此，系爭土地96年度公告土地現值調整幅度因調降達30％，茲因法規範對調高調低之幅度既無限制，被告基於反應實際情況調降公告土地現值，尚難因此即認有差別待遇情形。實則，被告認系爭土地所屬第16地價區段土地之一般正常市價約為每平方公尺45,000元，原評定現值過高，故依法定程序將96年度公告土地現值評定結果降為每平方公尺35,000元，○○○區○○鄰○○○○○○路線價之第17地價區段之公告現值（每平方公尺33,000元）保持均衡。換言之，被告調降評定現值，係將原屬不平等之情形（即評定現值過高）調整為平等狀態（即考慮地價均衡），實有正當理由，並無歧視待遇或違反誠信原則之情形。
(九)按土地徵收補償，為公法上損失補償之一種，與民法上基於侵權行為之損害賠償，性質有別。而「公平補償」乃徵收補償之基本原則，要無疑義。惟所謂「公平補償」者，依土地徵收條例第30條之立法精神及司法院釋字第425號解釋意旨，係指彌補財產權人因公共利益所受特別犧牲之「合理補償」或「相當補償」。由此可知，政府對於公用徵收之補償，乃指合理適當之補償，而系爭土地公告現值與得否依土地徵收條例第30條第2項規定加成補償地價，雖不無關係，但究屬二事，尚非徵收補償程序所得審究。原告等執以系爭土地96年徵收當期之公告土地現值降幅為32％，即論斷其公告土地現值之評定有失偏低，亦乏依據。是以系爭土地按其96年評定之公告現值每平方公尺35,000元加3.5成（即每平方公尺47,250元）作為徵收補償地價，已達一般正常交易價格，堪稱合理之補償。至原告等請求被告應再作成處分核發按系爭土地原95年公告現值每平方公尺52,000元加4成計算徵收補償費之差額，於法難認有據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載事實，分別經兩造陳述在卷，並有內政部96年9月20日台內地字第0960149052號函、高雄縣政府96年10月17日府地權字第0960240186號公告、96○○○鄉○○○道路拓寬工程用地區段地價圖、高雄縣政府97年1月10日府地權字第0970013184號函等附於原處分卷可稽，洵堪認定。本件兩造爭點為被告以96年10月17日府地權字第0960240186號公告徵收原告所有系爭土地，其徵收補償費以96年公告土地現值每平方公尺35,000元加3.5成（即每平方公尺47,250元）計算補償地價，而未以原告主張之95年度公告土地現值每平方公尺52,000元加4成（即每平方公尺72,800元）作為補償，是否達一般交易價格，原告請求依95年度之土地公告現值作成補償處分，並補發差額，是否適法？
六、經查：
(一)按「除別有規定外，經廢棄原判決者，最高行政法院應將該事件發回原高等行政法院或發交其他高等行政法院。前項發回或發交判決，就高等行政法院應調查之事項，應詳予指示。受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」行政訴訟法第260條定有明文。本件為原告不服被告所為徵收補償處分，循序提起異議、訴願及行政訴訟，經本院判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，自應受最高行政法院100年度判字第1154號判決所表示個案法律上見解之拘束，先予敘明。又本件原告於被告公告期間聲明異議並請求被告依95年度之公告土地現值加4成計算地價補償費，經被告異議決定駁回，是原告就此部分提起課予義務訴訟，尚無不合。
(二)次按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。」「前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」「本條例第30條第2項所稱一般正常交易價格，指經由調查當年期一般正常交易價格所估計之區段地價。」「本條例第30條第1項規定之毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，指毗鄰各非公共設施保留地區段地價之平均數；於每年編製土地現值時，依平均地權條例施行細則第63條規定計算之。」分別為行為時土地徵收條例第1條第2項、第3項、第30條第1項、第2項及土地徵收條例施行細則第30條第2項、第31條第1項所明定。又按「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」為平均地權條例第46條所規定。而地價區段劃分及地價估計之方式，地價調查估計規則第18條第1項及第21條第1項及第2項分別規定：「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同○○○區段○○○○○區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數為各該區區地價。二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，且依前款○○○區段○○○區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目○○○區段○區段地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其○○○區段○區段地價修正之。估計區段地價之過程及決定區段地價之理由，應填載於區段地價估價報告表。」查地價調查估計規則乃依土地法施行法第40條授權所訂立關於地價調查估計之法規命令，其中上述規定乃關於如何劃○○○區區○○區段○區段地價之技術性及細節性規定，並未逾越授權範圍，且合於授權意旨，自應予以援用，於進○○○區段○○○○區段地價之估計時予以遵守，因此查估之區段地價，則作為每年公告土地現值表編製之依據及日後徵收時主管機關補償徵收土地地價之憑據。
(三)本件最高行政法院發回意旨指陳：「．．．五、．．．本件系爭土地96年度公告土地現值究係依何而定，未見原判決予以載明，似有判決不備理由之嫌。再本件被上訴人於調查估計區段地價時，因查無第16地價區段之買賣實例或收益實例，故而以毗鄰及鄰近之第1○○○區段○○○○段第2351-8地號、第1○○○區段○○○○段第2351-6地號及第44○○○區段之翁公園段3855-56地號土地之買賣實例，藉以估算大寮鄉○○○○○區段之公告土地現值，固非無據，然依96○○○鄉○○○道路拓寬工程用地區段地價圖所示（參原處分卷所附96年區段地價圖），系爭土地與第17地價區段均為面臨臺一線省道同側，屬性相當，故而以○○○區段○○○○段第2351-8地號、第2351-6地號土地買賣實例為參考，尚屬合理，且該買賣實例已達地價調查估計規則第21條第1項第2款可供估算土地正常單價之實例數，已足估算系爭土地之地價。惟被上訴人另參酌位於第44○○○區段○○○○段3855-56地號土地之買賣實例，藉以估算大寮鄉○○○○○區段地價，則因該第442地價區段（判決誤載為第422地價區段），不僅與系爭土地相隔臺一線省道，且在毗鄰臺一線之第49○○○區段之後，以此偏低之買賣價格，作為系爭土地估計價格之參考，即未盡妥適。再磚子段第2351-8地號、第2351-6地號土地，位置相連，且均自磚子段第2351地號分割而出，且95年度公告地價均為48,000元，何以經估價後每平方公尺價差達2,563元，亦未見被上訴人對此有何說明，本件地價評議委員會以此作為評議之依據，難謂無瑕疵。另依上訴人所提之被上訴人地政局所屬人員撰寫之高雄縣地價動態，在大寮區之評估，95年間地價大致平穩成長，此雖就地價概括之評估，惟參照系爭土地其中○○○鄉○○○區段之翁公園段第3886-28地號，自87年至95年間，其土地公告現值均在52,000至57,000元間作小幅度之起伏調整，且高雄縣於96年度公告土地現值亦屬上漲（參原審卷上訴人原證2高雄縣95年第1、2、3、4季之地價動態、原證3內政部公布之歷年公告土地現值調幅表、原證11），再參以行政院97年5月2日院臺經字第0970014033號函釋有關辦理重大公共建設計畫用地範圍地價調整注意事項第3項，論及應參照考慮未來辦理土地取得之地價合理上漲幅度之精神，被上訴人於該處即將開發為40米道路欲徵收時，未敘明有何正當理由，而將公告土地現值大幅下降32.69%，有無違背行政程序法第8條：『行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴』之誠信原則，即非無斟酌之處。」等語。依前揭行政訴訟法第260條規定，本件個案即應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為判決基礎。
(四)經查，系爭土地所屬大寮鄉○○○○○區段○○○路線價區段），被告於調查估計區段地價時，查無買賣實例或收益實例等情，為兩造所不爭，則依地價調查估計規則第21條第1項第2款規定，被告自應於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，○○○區段○○○區段，作為基準地價區段，並估計目○○○區段○區段地價。本件被告以系爭土地與第17地價區段均為面臨臺1線省道同側，屬性相當，故而以第1○○○區段○○○段○○○○○○○號、2351-6地號土地買賣實例為參考，並以與第1○○○區段○○○○路線價區段，又同為都市計畫住宅區用地之第44○○○區段○○○○段○○○○○○○○號土地之買賣實例，作為估算第16地價區段公告土地現值之依據，尚無不合。而第492地價區段雖毗鄰臺1線，然並無買賣實例，且其區段地價每平方公尺僅17,500元，低於第442地價區段之每平方公尺22,000元，若採第492地價區段為基準地價，反而不利原告等情，為原告所不爭，並有地價區段圖附卷可稽(見原處分卷附件2)。則關於最高行政法院發回意旨指摘「系爭土地與第17地價區段均為面臨臺一線省道同側，屬性相當，故而以○○○區段○○○○段第2351-8地號、第2351-6地號土地買賣實例為參考，尚屬合理，且該買賣實例已達地價調查估計規則第21條第1項第2款可供估算土地正常單價之實例數，已足估算系爭土地之地價。惟被上訴人另參酌位於第44○○○區段○○○○段○○○○○○○○號土地之買賣實例，藉以估算大寮鄉○○○○○區段地價，則因該第442地價區段（判決誤載為第422地價區段），不僅與系爭土地相隔臺一線省道，且在毗鄰臺一線之第492地價區段之後，以此偏低之買賣價格，作為系爭土地估計價格之參考，即未盡妥適。」乙節，既經被告提出新事實為憑，從而本件被告選取第1○○○區段○○○段○○○○○○○號、2351-6地號土地買賣實例為參考，並以之與第1○○○區段○○○○路線價區段，又同為都市計畫住宅區用地之第44○○○區段○○○○段○○○○○○○○號土地之買賣實例，作為估算第1○○○區段公告土地現值之依據，即非無據。
(五)惟查，依地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定，地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等。顯見有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重。然公告土地現值，除得作為徵收土地補償地價之標準外，並作為課徵土地增值稅時計算漲價數額之依據。故公告土地現值之評定，應依平均地權條例第46條、地價調查估計規則等相關法令規定作成，不得僅因欲達特定目的，刻意設法予以提高或降低，有此情形者，行政法院自得予以審查。
(六)經查，與系爭土地相鄰之第1○○○區段○○○段○○○○○○○號、2351-6地號土地，位置相連，且均自磚子段2351地號土地分割而出，而95年度公告土地現值均為每平方公尺48,000元，然經被告估價後，磚子段2351-8地號土地合理買賣單價，每平方公尺為42,059元，2351-6地號土地合理買賣單價，每平方公尺為39,496元，二筆土地每平方公尺價差達2,563元，雖被告以因買賣時間及買賣雙方購置需求不同為由，主張此為合理價差云云，然查磚子段2351-8地號土地移轉日期為94年12月1日，磚子段2351-6地號土地移轉日期為94年12月19日，移轉日期僅相距18日，價差竟高達2,563元，被告僅以買賣時間及買賣雙方購置需求不同為由，即認有合理之價差云云，難認有合理說明，本件地價評議委員會以此作為評議之依據，難謂無瑕疵。又系爭土地時至96年徵收，依原告所提之被告所屬地政局人員撰寫之高雄縣地價動態，在大寮鄉之評估，95、96年間地價大致平穩成長，系爭土地自87年至95年間，其土地公告現值均在每平方公尺52,000元至57,000元間作小幅度之起伏調整，且依內政部公布之歷年公告土地現值調幅表所示，高雄縣於95年公告土地現值調幅為＋0.62％、96年公告土地現值調幅為＋0.64％，屬上漲(本院卷第147、161、211頁)，則被告於該處即將開發為40米道路欲徵收時，將公告土地現值大幅下降32.69％，是否單純反應實際情況，或為達降低補償費之特定目的，即不無探求之餘地。被告雖主張因系爭土地95年公告現值經與鄰近同為一般路線價區段之買賣實例查估之正常合理市價相較認其過高，故於96年度加以調整云云，惟查系爭土地歷年公告土地現值並未有大幅變動，且高雄縣96年度公告土地現值亦呈上漲，何以系爭土地95年公告現值過高，又何以96年度公告現值調整幅度如此之大，並未見被告提出積極證據予以具體說明，被告無正當理由對相同事物為不合理之差別對待，有違行政程序法第6條平等原則。從而，本件地價評議委員會所為公告土地現值評定，其所依據估算之買賣實例，既有未洽，其據以估算出之公告土地現值即難期正確，被告復依評定結果，作成系爭土地96年度公告現值為每平方公尺35,000元，於法自有未合。況且被告前揭據以辦理徵收補償依據之公告現值，經本院前審採據為判決基礎，嗣經最高行政法院不採而廢棄發回，被告對於最高行政法院發回據以指摘事項，經本院依職權調查，並命被告提出積極證據以資敘明，然被告對最高行政法院所為指摘事項，始終無法提出新事證以實其說，其所引據資料及所為之說明均與更審前資料相同，是被告前所據以辦理徵收補償之依據，既為最高行政法院所不憑採，復無法提出新事證，其所為之主張，即難憑採，原告據以指摘，尚非無據。
(七)末查，本徵收工程範圍內與原告同屬第16地價區段，公告現值自87年至95年均與系爭土地相同，直到96年二者同遭調降為每平方公尺35,000元之新庄段1082地號土地，其土地共有人吳貴南、吳寬德、吳謙仁亦不服被告96年對渠等土地公告現值之評定並據以計算補償之處分，本於同一原因事實，循序提起行政訴訟，案經本院99年度訴更一字第30號判決訴願決定及原處分撤銷，同時諭知被告應依該判決法律見解另為適法處分。被告不服，提起上訴，亦經最高行政法院101年度判字第70號判決駁回被告之上訴確定，併此敘明。
七、綜上所述，系爭土地96年公告土地現值評定之作成既有瑕疵，原處分即非適法，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許，因系爭土地96年公告土地現值之評定與公告涉及被告之裁量決定權，並非本院所得逕行認定，依行政訴訟法200條第4款規定意旨，應命被告依照本院判決之法律見解對於原告申請案件，另作成決定；至原告請求被告依95年公告土地現值每平方公尺52,000元加4成作成徵收地價補償之處分，因與土地徵收條例第30條規定不合，及原告聲明補發差額部分，亦無從逕予准許，則原告此二部分之請求，為無理由，應予駁回。另本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、第218條、民事訴訟法第79條、第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 4 月 5 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 4 月 5 日
書記官 涂 瓔 純