高雄高等行政法院判決
100年度訴更一字第47號102年10月24日辯論終結原 告 中國石油化學工業開發股份有限公司代 表 人 沈慶京訴訟代理人 蔡朝安律師
李益甄律師被 告 臺南市政府代 表 人 賴清德訴訟代理人 張訓嘉律師
張喬婷律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國97年12月19日環署訴字第0970058978號訴願決定，提起行政訴訟，經本院98年度訴字第100號判決後，原告就其敗訴部分不服，提起上訴，經最高行政法院100年度判字第1655號判決將關於駁回原告之訴暨該部分訴訟費用均廢棄，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於原告應繳納之費用超過新臺幣76,066,477元部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由（含更審前訴訟費用）被告負擔百分之15，餘由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、按「（第1項）各級主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響。（第2項）整治場址之污染行為人或污染土地關係人，得於各級主管機關進行調查評估前，提出土壤、地下水調查及評估計畫，經所在地主管機關核定後辦理；其調查評估結果，應報請所在地主管機關核定。．．．（第5項）各級主管機關依第1項、第2項規定調查、評估及審查所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」「（第1項）所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、通知農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測。
必要時，應會同農業、衛生有關機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償。必要時，限制農地耕種特定農作物。六、疏散居民或管制人員活動。七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。（第2項）所在地主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人或委託第三人為之。（第3項）所在地主管機關因前2項所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」「（第1項）中央主管機關為整治土壤、地下水污染，得對指定公告之化學物質，依其產生量及輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地下水污染整治費，並成立土壤及地下水污染整治基金；其收支、保管及運用辦法，由行政院定之。（第2項）前項基金用途如下：一、各級主管機關依第12條、第13條、第16條、第17條、第21條規定支出之費用。二、基金涉訟之必要費用。三、基金人事及行政管理費用。四、其他經中央主管機關核准有關土壤或地下水污染整治之費用。」「依第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納；屆期未繳納者，得按其規定支出費用加計2倍，命其繳入土壤及地下水污染整治基金並移送法院強制執行。」行為時（即99年2月3日修正公布前）土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條、第13條、第22條第1項、第2項及第38條分別定有明文。綜上可知，各級主管機關依土污法第12條第1項、第2項規定調查、評估及審查所支出之費用，暨依同法第13條規定支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應，並限期命污染行為人繳納，則主管機關命污染行為人繳納其代為支應之費用核定函，已具有確認及下命處分之性質，而非單純之執行命令或執行方法，義務人若對其是否應負擔該費用或對其金額有所不服，自得依法提起訴願及行政訴訟救濟之。訴願決定認被告依土污法第12條、第13條及第38條規定，對原告所核發之民國97年6月20日南市府環水字第09722014930號限期繳納函（即本件原處分），原告如有不服，應依行政執行法第9條規定向執行機關聲明異議，以為救濟，尚不得循通常行政爭訟程序提起訴願及行政訴訟云云，尚非可採。
二、本件被告以原處分命原告於97年7月31日前繳納由土壤及地下水污染整治基金代為支應費用合計新臺幣（下同）88,786,006元【第1項計畫－「中石化安順廠海水貯水池池水處理研究及定期補抓銷毀魚體計畫」：976,212元、第2項計畫－「臺南市中石化安順廠污染控制場址之二等九號道路緊急應變－污染物移除工作計畫」：46,799,833元、第3項計畫－「中石化臺南安順廠污染管制相關緊急應變工作計畫」：1,271,030元、第4項計畫－「中石化安順廠污染防治監督計畫
（一）」：2,158,806元、第5項計畫－「中石化安順廠污染防治監督計畫（二）」：8,668,125元、第6項計畫－「臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫（含擴約增加工作計畫5,412,000元）」：28,912,000元，以下合稱系爭6項計畫】，原告不服，循序提起行政訴訟，前經本院98年度訴字第100號判決（下稱原判決）：「訴願決定及原處分關於原告應繳納之費用超過新臺幣88,430,139元部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由被告負擔百分之一，餘由原告負擔。」原告不服，提起上訴，經最高行政法院100年度判字第1655號判決：「原判決關於駁回上訴人在第一審其餘之訴暨該部分訴訟費用均廢棄，發回高雄高等行政法院。」關於訴願決定及原處分命原告繳納355,867元部分（88,786,006元－88,430,139元），經原判決撤銷後，因被告未提起上訴而告確定，則本件更審範圍不包括該已經判決確定之355,867元部分（即本判決附表一至附表五細項「非屬本件訴訟範圍」欄，經註明「Ⅹ」全部金額及經註明「◎」二分之一金額）。
三、又原告對於系爭第6項計畫－「臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫（含擴約增加工作計畫5,412,000元）」費用28,912,000元部分，主張支出於整治場址「範圍外」之調查評估費用，不應由其負擔，其僅應負擔用於整治場址「範圍內」之調查評估費用12,137,934元，故其於102年10月22日行政訴訟言詞辯論意旨續狀及言詞辯論時均陳明其訴之聲明為：「一、訴願決定及原處分關於原告應繳納之費用除確定部分外，其餘88,430,139元於超過12,137,934元部分均撤銷。二、歷審訴訟費用除確定部分外，均由被告負擔。」是原告就原處分命其繳納第6項計畫所支出之費用12,137,934元部分，並未提起行政訴訟爭執，則原處分關於命原告繳納此12,137,934元部分，亦非本院審理範圍，均先予敘明。
貳、事實概要︰緣原告安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司）安順廠，該廠曾於60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令禁止而停止生產；臺碱公司與原告於72年4月1日依公司法合併，臺碱公司於合併後消滅，原告則為存續公司。嗣土污法於89年2月2日公布施行，經臺南市環境保護局（下稱臺南市環保局）於90年間調查結果，該安順廠區因前揭生產流程致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，被告乃依99年2月3日修正公布前土污法第11條第2項前段規定，以91年4月11日南市環水字第09104007660號公告，將臺南市○○區○○段（下稱鹽田段）668地號土地公告為土壤污染控制場址；復於92年12月1日以南市環水字第09204023661號公告修正，將鹽田段668、668-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號6筆全部土地（下稱○○○區○○○○段544-2、541-2、543、545地號4筆全部土地及同段550、551、552地號3筆緊鄰二等九號道路以東50公尺範圍內之土地（下稱二等九號道路東側草叢區）公告為土壤污染控制場址；以上場址污染物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準（汞20mg/kg，戴奧辛1,000ng-TEQ /kg）。嗣被告於92年12月9日提報上開控制場址初步評估結果（符合「土壤及地下水污染控制場址初步評估辦法」第2條第1項第3款「控制場址之單一污染物濃度超過土壤或地下水污染管制標準20倍以上」及第4款「依『土壤污染評分(Ts )』及『地下水污染評分(Tgw)』計算污染總分Ｐ值達20分以上」規定），經行政院環境保護署（下稱環保署）審核後，由環保署以93年3月19日環署土字第0930020257號公告○○○區○○○○號道路東側草叢區為土壤污染整治場址（下稱系爭整治場址），並請被告依土污法辦理後續事宜【被告另以92年12月1日南市環水字第09204023671號公告，將臺南市○○區○○○號道路1K+800至2K+815段（即鹽田段529地號等39筆土地，以下簡稱二等九號道路）公告為土壤污染控制場（下稱系爭控制場址）；以92年3月20日南市環水字第09204005660號公告及93年1月14日南市環水字第0000000000-0號公告修正：將單○○○區○○○○段668-
3、669地號2筆土地）、海水貯水池（即659地號等23筆土地）及上述○○○區○○○○號道路、二等九號道路東側草叢區劃定為污染管制區（下稱系爭污染管制區）】。被告為辦理前揭場址之調查評估及應變必要措施，乃執行系爭6項計畫，並由土壤及地下水污染整治基金（下稱整治基金）代為支應費用合計88,786,006元。嗣被告依土污法第38條規定，以原處分命原告於同年7月31日前將前揭費用繳入整治基金帳戶，逾期未繳即移送行政執行處強制執行。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起行政訴訟，前經本院原判決：「訴願決定及原處分關於原告應繳納之費用超過新臺幣88,430,139元部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由被告負擔百分之一，餘由原告負擔。」原告仍表不服，提起上訴，經最高行政法院100年度判字第1655號判決將原判決關於駁回原告其餘之訴暨該部分訴訟費用廢棄，發回本院更為審理。
參、本件原告主張︰
一、原告並非系爭整治場址之污染行為人，系爭安順廠整治場址先後設立日本鍾淵曹達株式會社鍾淵曹達廠、臺碱公司安順廠。原告雖合併臺碱公司而繼受安南區之土地，惟原告始終未曾於該場址有任何利用、開發或生產之行為，自未對該土地有任何污染行為。況臺碱公司是否為土污法所稱之污染行為人，因年代久遠，難以確認，自應由被告舉證證明。倘被告無法查明何人為系爭污染場址之污染行為人，即應依環境基本法第4條第3項規定，由政府負起整治之責，不應強令原告負污染整治責任。本院93年度訴字第941號、94年度訴字第296號判決及最高行政法院96年度判字第1953、1954號判決，均係對被告依土污法第13條規定實施「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，其費用是否得向原告求償所為，與本件尚非同一事件，依最高法院72年度第4次民事庭會議決議所示，其判斷並無既判力，本院自得依法審酌原告之主張。又前開判決肯認被告之求償範圍僅限於「計畫之執行期間內」所生之「必要費用」，惟被告於本件所請求之費用，有多項均非計畫期間所支出，亦非執行計畫所必要。另土污法第22條僅明定土壤及地下水污染整治基金之法定用途，至於該基金所墊支之費用，得否向污染行為人求償，則應視是否符合土污法第38條規定而定，故被告不得以該基金會已核可支應為由，要求原告負擔系爭費用。
二、縱認原告為系爭整治場址之污染行為人，惟得依土污法第38條規定請求之費用，應以符合同法第12條、第13條、第16條或第17條第3項之要件者為限。依土污法第12條規定，僅支出於「整治場址範圍內」之污染範圍調查及影響環境評估費用（下稱調查評估費用），方為土污法第38條之求償範圍。又依土污法第13條第1項辦理控制場址或整治場址之應變必要措施而支出相關費用，應限於控制或整治場址內，始得依同法第38條規定命污染行為人繳納相關費用。另污染物濃度若達土壤或地下水污染管制標準之場址，依土污法第11條第2項規定，所在地主管機關應公告其為控制場址，再報請中央主管機關公告為整治場址後，始得依土污法第12條就「整治場址」進行調查評估，或依土污法第13條就「控制場址或整治場址」採取應變必要措施。在未公告為控制場址或整治場址之前，主管機關雖得採取相關措施，惟其性質應屬土污法第7條第5項之緊急必要措施，或第11條第1項之管制污染源措施，或第14條第2項之管制措施，皆非土污法第38條之求償範圍。本件被告未循前揭法定之公告程序，逕將屬土污法第7條、第11條及第14條之相關措施，納入系爭6項計畫中執行，其雖援引土污法第13條規定為法令依據，然論諸實際，其計畫內容尚非依控制場址或整治場址實際狀況所採取之應變必要措施，被告竟責令原告負擔系爭費用，顯與法治國家之依法行政原則有悖，分述如下：
（一）第1項計畫「中石化安順廠海水貯水池池水處理研究及定期捕抓銷毀魚體計畫」委辦費部分：
１、第1項計畫原處分所引之法律依據係土污法第13條第1項第5款、第8款、第2項、第3項及第38條。然第1項計畫所涉者為中石化安順廠海水貯水池，其海水係曝露於地面之上的水體，尚非土污法第2條第2款之地下水，底泥亦不合土污法所定土壤之定義，從而應無土污法第13條規定之適用。況第1項計畫施行之場所即海水貯水池僅為「污染管制區」，而非土污法第13條所稱之「控制場址」或「整治場址」，被告於污染管制區採行之管制措施所生費用，並非土污法第38條之求償範圍。
２、其次，被告雖以土污法第13條規定並未將採取應變必要措施之「地域」限於控制或整治場址，亦未限定必須針對土壤或地下水等受體辦理。惟如該地域確對周圍民眾或環境有所危害，則主管機關自應詳加調查，儘早將之公告為「控制場址」或「整治場址」，其後才能依法命污染行為人負擔費用，否則豈非謂主管機關可不踐行其依法公告控制或整治場址之義務，即得任意以「應變必要措施」名義加諸人民費用。然自本件觀之，被告自93年迄今均以「應變必要措施」名義於海水貯水池進行各項工程，並不斷命原告負擔相關費用，其所為究屬便宜行事而非符合土污法第13條之法定要件，自不應命原告負擔相關費用。
（二）第2項計畫「臺南市中石化安順廠污染控制場址之二等九號道路緊急應變－污染物移除工作計畫」委辦費部分：
１、第2項計畫原以土污法第12條第1項、第5項及第13條第1項第4款、第7款、第8款、第2項、第3項為求償依據。惟被告於本件訴訟程序中已自承以土污法第12條規定作為法令依據係屬誤植，是本件第2項計畫應僅以土污法第13條第1項第4款、第7款、第8款為據，合先敘明。
２、其次，二等九號道路業經被告徵收，是該土地所有權人為被告，卻未依法清理，致污染擴大而遭公告為污染控制場址，依土污法第2條第12款第3目規定，被告未依法令規定清理污染物，應負污染行為人責任。再自第2項計畫之單據以觀，其費用支付日期自93年11月至96年3月止，惟系爭控制場址業於94年5月26日經被告以「污染介質已移除，並回填客土」等由，公告解除列管，解除控制場址列管後所採行之措施，應非屬土污法第13條之應變必要措施，自不得就該措施之費用向原告求償。
（三）第3項計畫「中石化臺南安順廠污染管制相關緊急應變工作計畫」委辦費部分：
１、本計畫旨在處理海水貯水池溢流管埋設工程，場域為海水貯水池，其並未經公告為控制場址或整治場址，而僅依土污法第14條公告為「污染管制區」，被告於污染管制區採行之管制措施，其所生費用並非土污法第38條之求償範圍，自不得向原告求償。
２、另本項巡守費用之支出旨在避免民眾無視告示牌，越過設置之圍籬，捕食海水貯水池之魚類，被告將巡守範圍擴大至其他範圍，與其原訂計畫目的並無關聯，自不得將該規劃失當之費用，責由原告承擔。況本項計畫之執行期間係於93年8月12日至93年9月7日，僅不到1個月期間，惟被告求償之巡守費用，期間卻為93年5月至94年4月。就計畫期間外11個月份之巡守費用部分，自當悉予剔除。
（四）第4項「中石化安順廠污染防治監督計畫（一）」委辦費部分：
１、原處分所引之法律依據係土污法第13條第1項第8款第2項及第3項，然自其計畫內容觀之，第4項計畫工作項目包括：（1）歷史及污染背景相關資料彙整分析（海水貯存池、鹼氯及五氯酚工廠、二等九號道路、單一植被區、草叢區）；（2）協助環保局推動二等九號道路污染移除相關作業；（3）貯水池底泥及池水污染調查工作及相關協辦事項；（4）協助環保局監督中石化進行相關污染改善工作及其他協辦事項。其中大部分工作均與海水貯水池有關，同前所述，自亦非土污法第13條所規範之情形。
２、其次，觀諸本項計畫之各個工作項目，包括安順廠污染背景之調查、協助二等九號道路污染移除相關作業，以及協助海水貯水池底泥及池水污染調查工作，並監督中石化進行相關污染改善工作等，其既屬監督原告進行污染改善之長期工作計畫，自非應變必要措施，詎料被告竟將此種費用責令原告負擔，實有違土污法第13條規定。
（五）第5項「中石化安順廠污染防治監督計畫（二）」委辦費部分：
１、查原處分所引之法律依據係土污法第13條第1項第8款，然依被告所提示之該計畫期末報告內容觀之，第5項計畫工作項目包括1.「場址相關基本資料蒐集及污染現況彙整」
2.「協助環保局研擬相關工作計畫及招標文件」3.「研擬海水貯水池底泥清理計畫」4.「執行場址地下水定期監測」5.「進行場址健康風險評估」6.「協助辦理緊急應變工作」7.「執行場址巡守及安置區管理」8.「其他工作及行政支援」等8項。
２、項目6「協助辦理緊急應變工作」部分，細查其內容無非係執行下列工作：（1）因天災導致死亡魚產撈捕、海水貯水池土堤補強及緊急設置告示牌之部分，乃係與海水貯水池有關。同前所述，為土污法第14條之管制措施，自不得依據土污法第38條向原告求償。（2）因民眾陳情有污染擴散之虞而查證系爭場址附近之鹽工宿舍、竹筏港溪及周界魚塭等工作，因該查證區域未經宣告為控制或整治場址，應屬土污法第7條及第11條之查證措施，亦不得向原告求償。
３、項目7「執行場址巡守及安置區管理」部分，細查其巡守範圍，係包含公告污染管制區、竹筏港溪、禁養區魚塭（按：此為停養區而非被告所稱禁養區）及二等九號道路污土暫存區：（1）就公告污染管制區（即海水貯水池）之部分，其巡守措施為土污法第14條之管制措施，不得向原告求償。（2）就竹筏港溪、鹿耳門溪、停養區魚塭之部分，為土污法第7條及第11條之緊急必要措施，亦不得向原告求償。（3）就二等九號道路之部分，因其於94年6月1日起開始執行巡守工作，惟二等九號道路於94年5月26日即解除控制場址公告，是就此部分，被告所採巡守措施並無法律依據，自不得向原告求償。（4）況依被告所提示之計畫期末報告，巡守工作重點乃置於為知名魚場之鹿耳門溪，其既非整治、控制場址，復非管制區，是該巡守工作之支付之費用，自不應由原告承擔。
４、項目5「場址健康風險評估」部分，乃係為判斷控制場址應否公告為整治場址（土壤及地下水污染控制場址初步評估辦法第6條參照），應為土污法第11條第2項規定之初步評估，依法本不得向原告求償。
５、項目4「地下水定期監測」部分，其目的乃為評估廠區之地下水污染範圍是否擴大，而於整治場址範圍外之周界魚池、潛在污染區附近及地下水下游匯流區進行監測，其實施範圍既非在控制場址或整治場址內為之，自不得向原告求償。
６、項目3「研擬海水貯水池底泥清理計畫」部分，與海水貯水池有關，同前所述為土污法第14條之管制措施，自不得依據土污法第38條向原告求償。至項目1「場址相關基本資料蒐集及污染現況彙整」、項目2「協助環保局研擬相關工作計畫及招標文件」及項目8「其他工作及行政支援」之費用，多屬行政支援性質，其主要內容既非以控制、整治場址為其對象，則行政支援之費用亦已失其附麗而應予剔除。
（六）另依附表一至附表五被告所求償之費用細目（即第1項至第5項計畫之費用明細），可區分為「委辦費用」及「行政費用」兩類，惟自第1項至第5項計畫內容觀之，不僅包含依法應由被告編列預算支應之公務支出（即「公務支出」費用）、各項計畫執行期間以外發生之費用（即「超出期間」費用），甚且涵蓋與系爭污染完全無關之費用（即「完全無關」費用），其餘費用支出亦與土污法第13條所定要件多有不符，自難責令原告負擔：（1）第1項至第5項計畫之費用屬公務支出費用者，除得依土污法第38條規定求償者外，本應由被告編列相關預算支應，究不能因被告未編列預算支應，即認應由原告負擔。（2）第1項至第5項計畫所請求之費用，不應包含計畫執行期間以外發生之費用（即「超出期間」之費用）。（3）第1項至第5項計畫所請求之費用，不應包含與計畫內容無相當因果關係之費用（即「完全無關」之費用）。（4）原處分命原告支付第1項至第5項計畫執行費用，雖援引土污法第13條規定為法令依據，然論諸實際，其計畫內容尚非依控制場址或整治場址實際狀況所採取之緊急應變必要措施，被告竟責令原告應負擔系爭費用，顯與法治國家之依法行政原則有悖。
三、第6項計畫「臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫（含擴約增加工作計畫）」共支出28,912,000元，依土污法第12條規定，僅支出於「整治場址範圍內」之調查評估費用12,137,934元部分，為原告應負擔者，其餘尚非土污法第38條規定得求償之範圍：
（一）土污法第12條規定之調查評估費用，限於整治場址範圍內之費用，方屬土污法第38條規定之求償範圍，已如前述。
因此，本計畫支出於整治場址範圍外之調查評估費用，均非土污法第38條規定之求償範圍。
（二）本件經公告為整治場址之範圍限於「安順廠區」及「二等九號道路東側草叢區」，故該範圍以外之調查評估工作所生費用，不應由原告負擔。據此，以下費用均非整治場址之調查評估費用，不應由原告負擔：
１、原計畫經費中業務費用項次1中之「水域底泥採樣」180,000元、「底泥依土壤污染管制標準分析戴奧辛濃度」900,000元、「底泥依土壤污染管制標準分析汞濃度」72,000元、「底泥溶出分析戴奧辛濃度」50,000元、「底泥溶出分析汞濃度」4,000元；業務費用項次2「可能污染區查證費」5,054,000元；業務費用項次3中之「處理建議計畫書」30,000元；業務費用項次5「整治場址相關工作技術指引」600,000元及管理費2,212,500元等，均與整治場址之調查評估無關，應予減除。其餘費用應按污染範圍調查費用及可能污染區查證費用之比例分攤，則與整治場址之污染調查或環境評估相關者僅有3,384,641元，與污染區調查費用9,400,000元，共計12,784,641元。
２、增加工作計畫經費項次1「管制區外增加調查」1,750,000元；項次2「水域底泥採樣」375,000元、「底泥依土壤污染管制標準分析戴奧辛濃度」350,000元、「底泥依土壤污染管制標準分析汞濃度」72,000元；項次3「水域底泥採樣」45,000元、「底泥甲基汞檢測」98,000元，均與整治場址之污染調查或環境評估無關，扣除後僅有2,722,000元。
３、第6項計畫期末報告之記載，其範圍遍及安順廠區、單○○○區○○○○號道路草叢區及海水貯水池等污染範圍，其中屬整治場址者僅有○○○區○○○○號道路東側草叢區，如依此區域占全部範圍之比例分攤前述費用，則至多僅有12,137,934元方屬與整治場址之調查及環境評估有關之費用【計算式：（12,784,641元＋2,722,000元）（廠區154,602.52㎡＋草叢區15,718.09㎡）（廠區154,6
02.52㎡＋單一植被區47,270.01㎡＋草叢區15,718.09㎡）＝12,137,934元】。
四、土污法第22條僅明定整治基金之法定用途，至於該基金所墊支之費用，得否向污染行為人求償，則應視是否符合土污法第38條規定而定，故被告不得以該基金會已核可支應為由，要求原告負擔系爭費用。又被告委託第三人執行土污法第13條應變必要措施，其未合法移轉土污法第13條之行政委託權限，且整治場址外之調查評估亦不符土污法第13條規定，該部分之費用自不得向原告求償。被告另以「行政處分」形式所請求之費用內容，無非為民法第127條所定之項目，原告主張時效消滅，自非無據。縱認土污法溯及既往，惟依行政程序法第131條規定，公法上之請求權亦早已消滅。
五、綜上，本件原處分命原告支付之系爭費用逾12,137,934元部分，非但涵括計畫執行期間外所發生之費用，且亦包含與系爭6項計畫完全無關之支出，不符土污法第12條或第13條之要件，自非同法第38條所定得求償之範圍等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分所命繳納之費用除確定部分外，其餘88,430,139元於超過12,137,934元部分均撤銷。
肆、被告則以：
一、原告為系爭場址之污染行為人，已經本院93年度訴字第941號及94年度訴字第296號、最高行政法院96年判字第1953號、96年判字第1954號、98年判字第1373號及98年判字第1404號等判決確定在案。系爭場址不僅污染濃度高，污染影響之範圍亦甚為廣泛，除安順廠本身、其周遭之二等九號道路及東側草叢區皆被畫為整治或控制場址以外，緊鄰安順廠旁之海水貯水池（污染管制區），依原告所提「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司前臺碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土染污染整治場址污染整治計畫（98年5月15日定稿本）」（下稱整治計畫）亦證實因系爭場址污染擴散遭受嚴重之汞及戴奧辛污染。另竹筏港溪、鹿耳門溪及系爭場址周界陸地，亦證實因系爭場址污染擴散遭受嚴重之汞及戴奧辛污染。
二、土污法第13條應變必要措施之執行，應視控制場址或整治場址實際狀況為之，不限於控制場址或整治場址內，業經最高行政法院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議決議在案。
由上開決議可知，因污染危害可能擴及鄰近區域，故直轄市、縣（市）政府應依場址實際狀況，於場址內及周界執行應變必要措施。原告主張應變必要措施僅得於控制或整治場址內執行云云，與本決議意旨相違。又依土污法第13條文義、歷來司法判決、中央主管機關之見解及比較法之參照解釋，污染場址之污染擴散及影響範圍追查，乃屬應變必要措施之一環。質言之，土污法第12條第1項明定主管機關調查評估整治場址之義務，並未排除主管機關依同法第13條就整治場址以外追查污染擴散及影響範圍之權責。原告以土污法第12條整治場址調查評估之規定，主張整治場址外查證之法源依據，不得適用土污法第13條，僅得適用同法第7條第5項、第11條或第14條云云，均屬對於土污法相關規定之曲解。另土污法第38條規定污染行為人應負擔之費用，之所以不包含同法第7條第5項所生費用，係因依同法第7條第5項規定，緊急必要措施之執行主體為污染行為人，該措施既係由污染行為人等執行，主管機關未代為支應費用，同法第38條自無將其納為求償範圍之必要。再者，土污法第13條係規定主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，採取積極處理措施之職權，同法第14條係授權主管機關得公告管制區範圍及公告人民於管制區內不得為特定作為。因後者為主管機關公告管制區及限制事項之法源依據，無如同法第13條採取積極措施會有相當費用產生之情事，同法第38條自無將其納為費用求償之必要。另應變必要措施之判斷要件為是否係為減輕系爭場址污染危害或避免其污染擴散；故凡係為污染場址污染危害減輕或擴散防免所採取之措施，即屬應變必要措施。縱該措施與其所歸屬計畫名稱未盡相符，無損於該措施係依修正前土污法第13條，為處理系爭場址污染事宜所採取之應變必要措施之判斷。鑑於本件污染事件，已造成環境及居民嚴重之傷害，被告為防免污染繼續擴大或儘快減輕污染危害，依土污法第13條採取系爭6項計畫委辦費部分之應變必要措施，皆屬於法有據，詳如下述。
三、就第1項應變必要措施「中石化安順廠海水貯水池池水處理研究及定期捕抓銷毀魚體計畫」委辦費部分，說明如下：
（一）海水貯水池之底泥、池水及魚體，均因系爭場址污染擴散，而有嚴重污染，其污染物戴奧辛及汞亦經由食物鏈對於附近居民身體健康造成影響。類此定期捕捉及銷毀控制或整治場址外之受污染魚體措施，最高行政法院判決96年度第1953及1954號判決已肯認屬於土污法第13條第1項第8款之應變必要措施，被告認此種應變必要措施亦屬土污法第13條第1項第5款之態樣，故認此2款皆為本計畫之法源依據。
（二）本計畫委辦費部分，推定其執行範圍位於海水貯水池。本計畫一般事物費及差旅費部分，除少數涉及海水貯水池以外，多屬整體場址之行政支援費用。附表一「推定為海水貯水池所支出」欄中，以「※」表推定於海水貯水池產生之應變必要措施費用（包含委辦費及其他非委辦費之費用），本計畫此部分費用為932,040元，餘為涉及系爭場址整體之支援費用。
四、就第2項應變必要措施「二等九號道路緊急應變－污染物移除工作計畫」5項子計畫之委辦費部分，說明如下：
（一）「二等九號道路1K＋800~2K＋815段封閉圍籬設置」委辦費用82,320元。
（二）「台南市○○○號道路（1K+800~2K+815段）污染調查、設計、監造（包括監督）及清除驗證工作計畫」委辦費用5,958,000元：本子計畫執行內容包含：（1）提出「台南市○○○號道路（1K+800~2K+815段）污染移除安置計畫」；（2）提出污染介質移除及安置區之細部設計及招標文件；（3）移除安置計畫之監督工作；（4）移除安置計畫之驗證作業；（5）其它工作項目：包含設計、協辦招標及決標、施工監造及其它服務；（6）行政支援等項目。
（三）「台南市○○○號道路（1K+800~2K+815段）污染介質安置區設置工程」委辦費用18,396,836元：本工程契約金額為1,858萬元，經驗收扣款後結算金額為18,175,970元，後退回溢扣罰金額170,437元。原告主張本子計畫所涉之勞工安全衛生管理費、品質管理費、營造綜合保險費、包商利潤營業稅等不得向其求償云云，惟此等費用均為一般工程編列之費用，原告主張被告該支出違法云云，實屬無據；且第三人之所以願意協助執行計畫，本係有利潤考量，而該工程所需人力、物力均非被告公務人員能力所及，自有委由第三人執行之必要。
（四）「台南市○○○號道路（1K+800~2K+815段）污染移除安置暨道路回填工程」委辦費用28,885,848元：
１、本工程契約金額為31,222,000元，於94年5月31日減價2,270,355元，於94年6月23日增加價金156,993元，故契約金額變更為29,108,638元，經驗收扣款後結算金額為28,802,398元，加計營建工程空氣污染防治費83,450元，合計為28,885,848元。
２、至就本子計畫之求償，原告主張教育展示設施非應變必要措施云云，惟污染場址之資訊公開為應變必要措施之一環，二等九號道路之污染物埋於道路柏油路面下方，經開挖後，發現土壤層因戴奧辛等污染物所致，竟猶如巧克力千層派，含有紅、黃、白等色，延伸至地面下2至3公尺深，引發各界關注，為使民眾理解二等九號道路實際污染狀況，且使民眾理解安置區等設置之目的，被告乃規劃於安置區之東北角，設置教育展示設施之子工作項目，其內展示可代表原污染土壤及廢棄污泥之土壤層次，並於櫥窗旁邊設置說明看板及歷史照片等，以使民眾知悉系爭場址污染狀況，具體落實修正前土污法第13條保障民眾知的權益之立法目的。
３、原告另主張汞及戴奧辛採樣分析及環境品質監測非應變必要措施云云，惟整治場址周界污染擴散及影響範圍查證為應變必要措施之一環，已如前述。環境品質監測作業係為避免因施工導致系爭場址污染物擴散，噪音監測部分則係為確保工地環境保護符合噪音管制法，此等措施均係為避免系爭場址污染擴散及減輕污染危害。
４、另勞工安全及衛生管理費、品質管理費、營造綜合保險費、包商利潤、稅捐等，均為為工程編列之合理費用。
（五）「台南市○○○號道路（1K+800~2K+815段）污染調查-土壤樣品委外分析計畫」委辦費用97萬元：本計畫係為評估二等九號道路土壤受污染範圍、深度及嚴重程度，以正確執行移除措施。
（六）另上開「污染移除安置暨道路回填工程」於原定之94年5月14日完工，惟至道路回填完畢欲點交給營建署時，營建署方提出「道路中心土方高程應恢復原狀」之要求，廠商只得配合辦理，復94年6月2日起豪大雨導致安置區（存放被挖起污染物之區域）之不透水布破裂，廠商即配合展開安置區改善工程，安置區改善工程完成於94年8月8日，為確認裝有污染物之太空包完好，環保局進場抽驗，直至94年12月22日完成抽驗及最後一次部分驗收。由此可見本計畫之廠商已於原定計畫日期完工，惟因點交單位後來提出之要求以及天災等原因，方導致部分估驗款產生於解除公告之後。惟無論係解除公告前或後所給付之工程款，皆係為同一應變必要措施工程所支付，工程之付款時點在申報完工及完成驗收之後本屬常態，被告何時給付工程款與系爭工程款是否屬於應變必要措施所生費用，並無關連，原告主張場址解除公告後所生費用非屬應變必要措施費用，並無足採。至原處分以土污法第12條作為求償依據之一，應屬誤植，惟原處分既仍列有第13條作為求償依據，自不影響本項計畫求償之合法性。
五、就第3項應變必要措施「中石化安順廠污染管制相關緊急應變工作計畫－中石化安順廠海水貯水池溢流管埋設工程」之委辦費部分，說明如下：
（一）海水貯水池原與附近魚塭為相互流通之水體，為避免海水貯水池內之戴奧辛等污染物繼續流往附近魚塭，致使戴奧辛繼續經由食物鏈累積於國民體內，爰將海水貯水池與附近魚塭間之水門阻斷。惟海水貯水池為體積甚大之水體，若將其池水完全封閉，則因其水壓無處分散，即有水壓過高導致其邊坡土堤潰堤，反致海水貯水池污染擴散之危險；考量海水貯水池污染濃度較高處為其底泥，故本計畫於接近海水貯水池水表面處埋設溢流管，使海水貯水池之水體在其水壓與附近水體之水壓失衡時，得與附近水體流通，以緩減其水壓。由此可見，本計畫係為避免系爭場址污染擴散與減輕系爭場址污染危害之應變必要措施。
（二）又本計畫工作內容包含派人巡守系爭場址及其周界，避免民眾誤入系爭場址或於其周界受污染水體捕捉受污染之魚介類，此工作項目歷來皆有助於第一時間內勸離垂釣民眾，及發現海水貯水池土堤崩塌等緊急狀況，通知相關單位搶修，對於系爭場址污染擴散防免具有直接成效。
六、就第4項應變必要措施「中石化安順廠污染防治監督計畫（一）」之委辦費部分，說明如下：
（一）由本計畫緣起：「經由本計畫及後續相關計畫之實施，預期可控制污染擴散、減輕污染物對環境、人體健康的風險或危害」等語，可知本計畫之執行目的為避免系爭場址污染擴散及減輕其危害。本計畫之委辦費部分，廠商投標時預計本計畫所需經費為1,901,025元，後其承包金額為1,767,500元。
（二）本應變必要措施之污染防治監督，係針對系爭場址污染本身之防治監督或對於應變必要措施執行之監督，其目的係為避免系爭場址污染持續擴散，及確保應變必要措施執行之有效性，此與土污法第16條就整治計畫執行之監督，乃屬二事。質言之，是否為應變必要措施之判斷，在於該措施是否與污染危害減輕或擴散避免有關，若該措施係為確保及增進應變必要措施執行有效性，以有效減輕系爭場址之污染危害或避免其污染擴散，即與土污法第13條要件相符，主管機關執行該措施即與法無違。又各應變必要措施所涉計畫名稱為何，與該實際執行措施是否為應變必要措施之判斷無涉。
七、就第5項應變必要措施「中石化安順廠污染防治監督計畫（二）」，委辦費部分說明如下：
（一）由本計畫之摘要「本計畫之工作內容即為協助環保局辦理並解決場址污染相關之環保議題，進而達成保障民眾健康及防止污染擴散」等語可知，本計畫之目的係為避免系爭場址污染擴散及減輕其危害。本計畫子工作項目為：（1）為場址相關基本資料蒐集及污染現況彙整、（2）協助環保局研擬相關工作計畫及招標文件、（3）研擬海水貯水池底泥清理計畫、（4）執行場址地下水定期監測、（5）進行場址健康風險評估、（6）協助辦理緊急應變工作、（7）執行場址巡守及安置區管理、（8）其他工作及行政支援等項目。
（二）其中工作項目第3項「執行場址地下水定期監測」、第4項「進行場址健康風險評估」屬整體場址內之工作。第5項「研擬海水貯水池底泥清理計畫」項下之子工作項目「海水貯水池測量」，推定係為海水貯水池所生應變必要措施費用，花費268,500元。
（三）工作項目第6項「辦理場址相關之緊急應變工作」部分，此部分工作為實作實算，推定係於系爭場址及海水貯水池外執行之應變必要措施，花費1,847,350元。
（四）工作項目第7項「執行場址巡守及安置區管理」，花費1,342,500元，其範圍包含廠區、單一植被區○○○區○○○○號道路污土暫存區、海水貯水池及其排水道、竹筏港溪及公告禁養之魚塭，而本件無論其巡守範圍為何，皆有24小時巡守之必要，故本工作項目之花費應推定係於控制或整治場址範圍內所生。
（五）本計畫工作項目其餘工作項目，包含第1項「場址相關基本資料蒐集及污染現況彙整」、第2項「協助環保局研擬相關計畫及招標文件」及第8項「行政支援及其他工作」項下之「出席相關會議」等同時涉及控制及整治場址內及外之應變必要措施工作項目，皆係由本計畫之人力資源執行，因本計畫採取契約總價給付之承包方式，並非實作實算，故本計畫初始即係由被告提出需要執行之總工作項目，經由採購程序，確認決標金額後，以決標金額為總給付金額，無論盈虧，均由廠商自行承擔風險及利益，涉及由人力資源予以支應之工作項目，皆由人事費用支應，並無鉅細靡遺規定何者工作項目應佔人力資源多少部分、估算應為多少金額等。況此等工作項目，均係為減輕系爭場址污染之核心工作項目，故就此等工作項目而言，實無從認定及計算與系爭場址無關之場外應變必要措施費用之金額。
八、就第6項應變必要措施「台南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫」委辦費部分，說明如下：
（一）本計畫包含「台南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫」及「台南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫增加調查工作計畫」。本計畫之工作項目包含「場址相關背景資料彙整研析」、「場址污染範圍調查」、「可能污染範圍查證」、「調查結果資訊整合」、「評估對環境影響」、「後續處理建議計畫書」、「研擬整治場址相關工作技術指引」等7大工作項目。核均屬被告依土污法第13條第1項規定，為減輕污染危害或避免污染擴大，所採取應變必要措施。
（二）原告主張本計畫依土污法第12條所支出之費用，依土地面積比例計算為12,137,934元，就其無爭執部分金額，被告無意見。
九、除上述系爭第1項至第5項計畫委辦費部分，其他附表一至附表五項下所列委辦費以外之其他費用，說明如下：
（一）系爭場址污染嚴重，影響範圍廣大，其污染危害減輕及擴散防免相關事宜千頭萬緒，而污染處理事宜之進行，除須付出相當人力以外，亦須有相當物力以為支應，包含一般辦公設備、文具、書櫃、電腦設備等，被告已提出支出費用之明細表，並有相關單據影本（含粘貼憑證用紙、誤餐費申請單、發票、領據、收據等）附卷可資佐證，經核均屬合理且必要之支出費用，並經整治基金會依土污法第13條第3項規定核可代為支應。是上開費用之支出與被告為執行其應變必要措施，顯有其必要性。再者，因系爭場址污染問題嚴重，所須處理事務負擔龐大且錯綜複雜，被告歷來均定由專人處理，該專人僅處理系爭場址污染事宜，無承辦其他業務，被告並為系爭場址特別涉有專案辦公室，此有另案鄭秀萍證詞可稽。鄭秀萍後之專門承辦人為王啟人，鄭秀萍及王啟人均係系爭場址污染處理事務之專門承辦人，其所執行之措施自均係為處理系爭場址污染而生，相關設備及物品費用，均屬為執行應變必要措施所生費用。被告於前審提出財產借據及物品保管清冊，其上借用人及保管人亦均為系爭場址污染處理之專人承辦人。另系爭場址所涉議題複雜，國內無人有相關承辦或處理經驗，為加強污染防治事項決策之正確性，故有相關書籍費用支出。又由土污法第13條第1項第2款「告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源」、第3款「豎立告示標誌」等規定可知，場址之污染狀況及處理進度等資訊公開措施亦為應變必要措施之一環，故教育展示設施、說明會等系爭場址資訊公開措施，亦屬應變必要措施。
（二）另就原處分所涉執行小組及專案小組等所生誤餐費及差旅費部分，被告依「土壤及地下水污染整治個案監督作業要點」規定，分別設置專案小組及執行小組。專案小組邀集環保署、衛生署、營建署、經濟部、被告衛生局、工務局、環保局、專家學者、環保團體、當地居民代表等，協助系爭場址污染處理及決策等相關事宜，執行小組則協助個別計畫及措施之監督與建議。系爭場址專案小組及執行小組均係被告為減輕系爭場址污染危害及避免污染擴散，依法所成立之小組。故因系爭場址之污染處理事宜，導致被告須額外支出邀集專家學者等與會研商之費用，故求償與會專家學者之誤餐費及差旅費。誤餐費係因系爭場址污染所涉議題龐雜，致使會議無法於上午全數研商完畢，須供與會人員用餐，俾利該會議續行討論所生等語，資為抗辯。並聲明求為判決除已經判決確定部分外，原告其餘之訴均駁回。
伍、上揭事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳明在卷，並有系爭場址圖例（本院卷二第244-249頁）、場址概念模式示意圖（本院卷一第182頁）、歷年公告資料彙整（本院卷外被證44之原告所提整治計畫第3-3至3-7頁），被告91年4月11日南市環水字第09104007660號公告、92年12月1日南市環水字第09204023661號及00000000000號公告（訴願卷第760-766頁）、被告支出系爭6項計畫費用明細之憑證（訴願卷第000-0000頁），被告97年6月20日南市府環水字第09722014930號函（本院98年訴字第100號卷一第24-26頁）可稽，洵堪認定。茲整理本件兩造之重要爭點如下：一、原告是否為造成本件污染管制區污染之污染行為人？二、原處分命原告繳納系爭第6項計畫所支出之費用28,912,000元（除原告未起訴之部分外，詳見本院卷2第122-126頁之表9-1、計畫經費需求概算表及表5-1、增加工作計畫經費需求概算表），是否合法？三、被告依土污法第13條規定，採取應變必要措施，是否限於控制或整治場址範圍內？四、原處分命原告繳納系爭第1項至第5項計畫（除已經判決確定部分外）所支出之費用（即判決附表一至附表五所列項次），是否均屬土污法第13條規定之應變必要措施費用？五、被告依土污法第38條規定，命原告繳納系爭費用，其請求權是否罹於消滅時效﹖爰分述如下：
一、原告是否為造成本件污染管制區污染之污染行為人？
（一）按土污法第2條規定：「本法專用名詞定義如下：．．．
十二、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。．．．一三、污染控制場址：指造成土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其土壤或地下水污染物達土壤或地下水污染管制標準者。一四、污染整治場址：指污染控制場址經初步評估，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，而經中央主管機關審核公告者。．．．一六、污染管制區：指依污染控制場址或污染整治場址之土壤、地下水污染範圍所劃定之區域。」第12條第1項規定：「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，如發現有未依規定排放、洩漏、灌注或棄置之污染物時，各級主管機關應先依相關環保法令管制污染源，並調查環境污染情形。」同條第2項規定：「前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址(以下簡稱控制場址)；控制場址經初步評估後，有危害國民健康及生活環境之虞時，所在地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為土壤、地下水污染整治場址(以下簡稱整治場址)，．．．。」第14條第1項規定：「所在地主管機關應依控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；．．．。」
（二）經查，本件原告安順廠前身為臺碱公司安順廠，曾於60年代末期生產五氯酚鈉，因法令禁止而停止生產，嗣經臺南市環保局於90年間調查結果，該廠區因前揭生產流程，致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，經被告依土污法第11條第2項前段規定，於91年4月11日以南市環水字第09104007660號公告，將鹽田段668地號公告為土壤污染控制場址，復於92年12月1日以南市環水字第09204023661號公告修正，將○○○區○○○○號道路東側草叢區公告為土壤污染控制場址，並經環保署以93年3月19日環署土字第0930020257號公告上開○○○區○○○○號道路東側草叢區為整治場址，系爭整治場址污染物為戴奧辛及汞。又系爭整治場址中之戴奧辛及汞污染，乃係臺碱公司所生產五氯酚鈉未妥善儲存及以電解法製造鹼、氯之過程中所造成，故臺碱公司為該場址之污染行為人；嗣原告與臺碱公司合併後，臺碱公司於合併後消滅，原告則為存續公司，應概括承受臺碱公司所應負土污法等相關規定之責任等情，業經最高行政法院96年度判字第1953號及第1954號判決認定在案（以上2件訴訟事件之基礎事實，均係因本件被告前於93年間鑒於本件原告安順廠之土壤及地下水污染情況，已使附近居民疑似食用附近魚類致體內戴奧辛含量偏高，為避免污染擴大，遂依土污法第13條第1項規定採取應變必要措施，進行「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，並依同條第3項規定由土壤及地下水污染整治基金代為支應費用652,221元，被告旋依土污法第38條規定限期命原告繳納該筆款項，原告不服該通知繳款函，以臺碱公司非系爭場址之污染行為人、其與臺碱公司合併後，亦無承受臺碱公司有關污染場址之責任，即非系爭場址之污染行為人等由，而提起行政訴訟，案經本院93年度訴字第941號及94年度訴字第296號判決原告之訴駁回，原告不服，提起上訴，經前揭最高行政法院判決駁回原告之上訴而告確定），有上開最高行政法院判決附本院98年度訴字第100號卷一（第31-58頁）可稽，故原告為造成系爭整治場址遭污染物「戴奧辛」及「汞」污染之污染行為人，堪予認定。
（三）又據原告所提整治計畫（本院卷外被證44）第5.2節「污染範圍及污染程度」所載：「本計畫場址過去曾進行多項調查工作，包括公告污染區內、外圍之土壤調查結果及地下水調查等，其中，近期最具規模且最完整之調查為環保署於94年委託工研院所執行之『臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫』（（即本件系爭第6項計畫）。．．．已初步掌握本計畫場址及周界區域的污染現況，並且在調查成果出爐後，發現尚有須更進一步調查，．．．因此環保署即持續辦理該計畫之『增加調查工作』，並於94年12月底完成相關調查報告。．．．由於場址之歷年調查報告以環保署委辦之該計畫最接近本計畫提送之時間，且調查範圍最具全面性與完整性，故本計畫以下有關場址污染現況之說明，將以彙整該報告之成果為主，輔以本公司87、90年調查成果報告。
以下就分別公告污染區內外彙整說明如下：．．．海水貯水池底泥之污染程度不論是戴奧辛或汞，均以A4區（將海水貯水池分為A1-A4區）最為嚴重，尤其位於廢水沈積池之排放口附近，底泥汞濃度最高為1,410mg/kg，戴奧辛濃度最高為6,560ng-TEQ/kg。整體而言，若以土壤污染管制標準為基準（汞20mg/kg；戴奧辛1,000ng-TEQ/kg），汞濃度最高為管制標準70倍，戴奧辛濃度為6.5倍。．．．
而污染現況及成因研判如下：（1）由歷年來工廠配置圖及現場勘查結果發現，海水貯水池至少有5處自廠區而來的排水溝，顯見海水貯水池為早期廠區廢水排放之受體，且汞濃度大致和這些排放口成正相關，尤其廢水沈積池附近汞濃度最高達1,410mg/kg。另外底泥汞濃度裡層明顯高於表層，亦可推測是因為較早期工廠運作期間排放所造成之結果。（2）五氯酚工廠西側排水溝（目前已回填）附近底泥之戴奧辛濃度不但為海水貯水池最高區域，且與汞污染不同，表層反較裡層為高，而五氯酚工廠之土壤經檢測大都受到嚴重戴奧辛污染，故推測雨水逕流為海水貯水池底泥受戴奧辛污染之主要原因之一。」（第5-11至第5-13頁）、「本場址之污染描述可採用場址概念模式（Conceptual Site Model,CSM）之評估方式來進行，工作流程圖如圖5.2-21所示，當背景資料之收集及歷次採樣分析結果彙整評估後，並搭配前臺碱公司員工訪談資料，可了解場址內污染概況，並建立場址之CSM。．．．本場址關切物質為土壤汞及戴奧辛，其特性為不溶於水但易吸附於顆粒中，原始產出區域分別為原鹼氯工廠及五氯酚工廠的製程區，除可能藉由暴雨漫淹擴散外，主要流佈途徑為藉由廢水池沿著溝渠流入海水貯水池及竹筏港溪，造成水域底泥的污染，進而影響水域生態。其中藉由舊渠道排入竹筏港溪的污染物曾因順流排向下游之四草湖內海，導致四草湖養殖漁民群起抗議，於民國60年代後前臺碱公司將所有製程廢水全部排入自有海水貯水池，因此海水貯水池底泥持續累積高濃度污染物。竹筏港溪則因曾經承受舊渠道廢水排放，．．．研判污染物藉由漲、退潮汐之影響，將污染擴散至竹筏港溪上游．．．。單一植被區則單純為石灰污泥廢棄物棄置．．．此區推測戴奧辛主要是由關場前後之廢水排放，經由地表逕流水或揚塵帶入。草叢區早期為魚塭或窪地，四分之三以上之地區均埋有廢棄物．．．若根據前臺碱員工表示，廢水池污泥清理後運至場外掩埋處理，位置可能是二等九號道路東側一帶，更增加了本區污染是棄置掩埋之可信度。」（第5-42至第5-43頁）等語；以及該整治計畫之「場址概念模式示意圖」中紅色箭頭（戴奧辛及汞之擴散途徑，見第5-45頁及第5-46頁），亦足證本件污染物戴奧辛及汞之污染危害，已由原告安順廠區擴散污染系爭污染管制區，甚至污染管制區外之竹筏港溪部分河段。是原告為造成系爭污染管制區及管制區外竹筏港溪部分河段污染之污染行為人，亦堪認定。
二、原處分命原告繳納系爭第6項計畫所支出之費用28,912,000元（除原告未起訴之部分外，詳見本院卷2第122-126頁之表9-1、計畫經費需求概算表及表5-1、增加工作計畫經費需求概算表），是否合法？
（一）按依土污法第二章防治措施（第5-10條）、第三章調查評估措施（第11-12條）、第四章管制措施（第13-15條）、第五章整治復育措施（第16-21條）等規定之規範意旨觀之，各該條文係分就防治措施、調查評估措施、管制措施及整治復育措施等不同程序所規定得採取之行政措施，其措施種類及實施地點、主體、時間、內容、目的，及得否依土污法第22條第2項第1款、第38條規定由整治基金代為支應及命污染行為人負擔等，並不相同。土污法第5條第1項前段規定：「直轄市、縣(市)主管機關(以下簡稱所在地主管機關)應定期檢測轄區土壤及地下水品質狀況，其污染物達土壤或地下水污染管制標準者，應採取必要措施，追查污染責任，並陳報中央主管機關；．．．。」第6條第2項規定：「所在地主管機關應依前項檢舉及通知或依職權主動進行查證及採取必要措施。」第7條第5項規定：「各級主管機關為查證工作時，發現土壤、地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，應命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取緊急必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大。」旨在課予各級主管機關應定期檢測土壤及地下水品質狀況，或依檢舉及其他機關之通知依職權查證土壤及地下水品質狀況，發現有污染物達污染管制標準者，並應追查污染責任。而上述第7條第5項規定「緊急必要措施」既係由污染行為人執行，主管機關自無支出費用之問題；另第5條第1項及第6條第2項規定之「必要措施」，依土污法施行細則第5條規定，係指：「1、調查土地類別、實際使用及產權歸屬情形。2、告知有關地區民眾相關檢測結果。3、依相關環境保護法令處理，並通知農業、衛生、水利、工業、地政、營建或相關機關，請其依權責處理。」等事項，核與調查評估措施及管制措施無涉。
（二）次按土污法第11條第1項規定：「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，如發現有未依規定排放、洩漏、灌注或棄置之污染物時，各級主管機關應先依相關環保法令管制污染源，並調查環境污染情形。」第2項規定：「前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址(以下簡稱控制場址)；控制場址經初步評估後，有危害國民健康及生活環境之虞時，所在地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為土壤、地下水污染整治場址(以下簡稱整治場址)，．．．。」同法施行細則第12條第2項規定：「所在地主管機關應編列預算，執行控制場址初步評估事宜。」由上開規定可知，各級主管機關對於有污染之虞之場址有查證之義務，其經查證後發現超過污染管制標準者，應公告為控制場址，並應編列預算，執行控制場址初步評估事宜。是以前開規定之查證，係針對有污染疑慮且尚未公告之場址；倘擬查證之區域已公告為控制場址，並經初步評估有危害國民健康及生活環境之虞時（即有行為時土壤及地下水污染控制場址初步評估辦法第2條第1項規定之4款情形），所在地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為整治場址，適用土污法第12條規定進行整治場址之調查評估措施。主管機關在公告前之查證及初步評估所支出之費用，依土污法第22條第2項第1款、第38條前段規定，不得申請由整治基金代為支應或命污染行為人負擔。
（三）又因整治場址之污染程度較為嚴重，而有危害國民健康及生活環境之虞，故土污法第12條第1項乃規定應對整治場址進行污染範圍調查及對環境影響之評估，且整治計畫之執行亦須依調查評估之結果執行。另由於整治場址之污染物，可能透過地表逕流所夾帶之污染表土或風力傳送之沈降微粒等途徑擴散，故污染物之污染範圍並非一定僅在整治場址「範圍內」，可能擴及鄰近區域，故主管機關依土污法第12條第1項規定進行污染範圍及環境影響之調查評估，應不以污染整治場址範圍內為限，俾查明污染物之實際污染範圍及對環境之影響（至主管機關因調查整治場址外之污染範圍，發現另有污染物濃度達管制標準之狀況，是否再依土污法第11條第2項規定一併或分階段公告場址外採樣點位所在地號為控制場址及辦理初步評估等事宜，乃係另事）。主管機關上開為調查整治場址之污染範圍及評估對環境影響所支出之費用，依土污法第12條第5項及第38條前段規定，得命污染行為人負擔。
（四）經查，被告進行原處分所載第6項「臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫（含擴約增加工作計畫）」，係委託財團法人工業技術研究院負責執行，共支付28,912,000元（詳見本院卷2第122-126頁之表9-1、計畫經費需求概算表及表5-1、增加工作計畫經費需求概算表），而該計畫內容為場址相關背景資料彙整研析、場址污染範圍調查、可能污染範圍查證、辦理調查成果之資訊整合、評估對環境之影響、提出後續處理建議計畫書、研擬整治場址相關工作技術指引及增加調查等項目，有該計畫之期末報告附卷可稽（見本院卷5第43-91頁）；綜上計畫之工作項目可知，上開計畫顯屬主管機關依土污法第12條第1項規定所為對系爭整治場址污染範圍調查及影響環境評估之措施。況且，原告所提出之整治計畫亦載明係以系爭第6項計畫之調查評估結果訂定該整治計畫第5-12頁亦載明係以系爭第6項計畫之調查評估結果訂定該整治計畫（至於原處分請求之法律依據雖記載：「土污法第12條第1、5項、第13條第1項第8款、第2、3項及第38條」，然上開計畫究係依土污法第12條第1項或第13條第1項規定所實施，仍應以該計畫內容為準）。故被告因實施上開計畫所支出之費用28,912,000元，依上揭說明，自得依土污法第38條規定限期命原告全部繳納。原告主張前揭計畫所支出之費用28,912,000元，僅限於整治場址「範圍內」之費用12,137,934元始得向其求償範圍云云，自不足取。
三、被告依土污法第13條規定，採取應變必要措施，是否限於控制或整治場址範圍內？
（一）按土污法第13條第1項規定：「所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：1、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。2、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。3、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。4、豎立告示標誌或設置圍籬。5、通知農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測。必要時，應會同農業、衛生有關機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償。必要時，限制農地耕種特定農作物。6、疏散居民或管制人員活動。7、移除或清理污染物。8、其他應變必要措施。
」又關於主管機關依土污法第13條規定，辦理應變必要措施，是否限於控制或整治場址「範圍內」，業經最高行政法院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議（二）決議：
「依99年2月3日修正公布前土壤及地下水污染整治法第13條第1項及第38條規定，所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，而依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用，得限期命污染行為人繳納。其立法目的，在於防止損害擴大及消除危害。鑑於控制場址或整治場址所生之污染危害，可能僅在該場址範圍內，或擴及鄰近區域。故所在地主管機關調查評估確認相關污染危害，係由該場址造成時，為減輕污染危害或防止污染擴大，即應依實際污染狀況及需要，採取應變必要措施，是其依同法第38條規定，命污染行為人繳納費用時，應不以該場址範圍內所支出者為限，始符立法之本意。」在案。是原告主張：土污法第13條規定之應變必要措施，僅限控制或整治場址「範圍內」云云，自不足採。
（二）又鑑於本件原告安順廠所造成污染現況，不僅是國內首見，在國際間亦是相當罕見之棘手問題（詳見原告所提整治計畫第7-1頁），故被告在原告提出整治計畫前（原告98年5月提出合法之整治計畫），為防免污染繼續擴大或減輕污染危害，自得依土污法第13條規定採取應變必要措施。又土污法第13條規定應變必要措施之判斷，為是否係為減輕污染危害或避免污染擴大。故凡係為污染場址污染危害減輕或擴散防免所採取之措施，即屬應變必要措施。縱該措施與其所歸屬計畫名稱未盡相符，亦無損於該措施係依土污法第13條規定，為處理污染場址事宜所採取之應變必要措施。再按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7條定有明文。依上揭規定可知，所在地主管機關依土污法第13條第1項為減輕污染危害或避免污染擴大所實施之應變必要措施，固不限於控制場址或整治場址範圍內，惟所在地主管機關依土污法第13條第1項所採應變必要措施，既係因控制場址或整治場址實際狀況之所需，為達管制防止損害之擴大或減輕污染危害之目的而實施，所採取之應變必要措施，即須與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間具有關聯性；且該等措施應以達成該目的所必須者為限，方與前揭行政程序法第7條所揭示之比例原則相符。因此，如何採取該類應變必要性措施的種類、內容和範圍，在執行上，應受比例原則的限制，自屬當然。以下本院即以上述標準，判斷原處分命原告繳納判決附表一至附表五項次所列費用，是否符合土污法第13條規定之要件。
四、茲就原處分命原告繳納第1項至第5項計畫（除已經判決確定部分外）所支出之費用（即判決附表一至附表五所列項次），是否符合土污法第13條規定之要件，以及是否符合比例原則？分述如下：
（一）關於第1項計畫－「中石化安順廠海水貯水池池水處理研究及定期捕抓銷毀魚體計畫」976,212元部分：
１、被告進行原處分所載第1項計畫，係委託齊天工程股份有限公司負責執行及施作，共支付930,000元（即附表一之項次1及項次2，詳如本院卷3第170頁之計畫經費配置），而依該計畫內容可分為「定期捕捉銷毀魚體」及「中石化安順廠海水處理研究計畫」等2項（本院卷2第99-100頁之期末報告參照）。衡諸該海水貯水池係受安順廠整治場址之污染擴散之影響，導致貯水池之底泥污染嚴重，池中魚體戴奧辛濃度值亦高於一般魚體，為避免居民繼續食用戴奧辛含量偏高之魚體，造成污染危害擴大，被告依上開計畫委託齊天公司定期捕捉銷毀魚體之費用100,000元部分（本院卷3第170頁之計畫經費配置表「其他直接費用」第6小項），加計5％營業稅5,000元，共計105,000元，自屬出於「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的，而採取之應變必要措施行為。另附表一項次20購置「蘭花網」之費用1,400元，係為海水貯水池設置沙包覆蓋使用，經核亦屬應變必要措施所支出之費用。故被告依土污法第13條第1項第5款（應屬贅載）、第8款、第2項第3項及第38條規定，命原告繳納因上開應變必要措施支出之費用106,400元（105,000元＋1,400元），經核原處分於此範圍內，並無違誤。
２、至於項次1及項次2所支出費用930,000元，扣除前述定期捕捉銷毀魚體所支出之費用105,000元，該部分費用825,000元（930,000元－105,000元）之用途，係用於「中石化安順廠海水處理研究計畫」之支出。依該計畫期末報告所載，該計畫之目的係為「海水貯水池水進行抽取排放前的處理方式，進行初步的研究與規劃」（參本院卷2第100頁）；計畫內容則為戴奧辛檢測、海水貯水池水位觀測、池水處理及濾料層研究、粒狀層過濾模場試驗、池水排放處理規劃設計等（參本院卷3第170頁）。被告採取此項計畫措施之目的，依所載上情觀之，係為排放及處理海水貯水池之污染池水，以減輕污染危害或避免污染擴大。惟依原告所提98年5月15日整治計畫第七章整治方法第7-116頁所載，該海水貯水池之池水並未依上開計畫而進行池水排放處理，則被告採取該計畫措施，其所採取之方法顯無助於「減輕污染危害或避免污染擴大」目的之達成，核與比例原則有違，故該部分825,000元所支出之費用，尚難認為是必要之費用，應予剔除。
３、另其餘項次3-10、12-15、17、19、22-30、32所列有關出差旅費、一般事物費等費用部分，經核不僅與土污法第13條「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間無直接關聯性；且依附表項次說明欄所載用途，被告該等費用之支出，部分屬被告一般行政事務費用（如訂報費、文具費），本應由被告負擔；部分係被告為審查及監督相關之調查計畫、健康風險評估及驗證等工作事項所支出之費用（如差旅費），該等費用雖得申請由整治基金支出，惟尚不得命污染行為人負擔，故亦應予剔除（按行為時土污法雖未明文規定該等費用之支出，究竟得否命污染行為人負擔，惟依修正後土污法第12條第13項、第28條第3項、第43條第1項之規定意旨可知，主管機關為審查及監督相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項所支出之費用，得申請由整治基金支出，惟尚不得命污染行為人負擔）。
４、綜上，被告依土污法第13條第1項第5款、第8款規定，採取應變必要措施，執行上開計畫，依同法第38條規定命原告繳納976,212元，於106,400元範圍內，核無違誤，其餘部分，則應予剔除。
（二）關於第2項計畫「臺南市中石化安順廠污染控制場址之二等九號道路緊急應變－污染物移除工作計畫」46,799,833元部分：
１、衡諸二等九號道路（1K+800至2K+815段）雖經被告公告為土壤污染控制場址，惟該場址為公眾得往來通行之道路，此類控制場址之性質無法僅以豎立告示標誌、設置圍籬、疏散居民或管制人員活動等方式先予封閉或管制，坐待該控制場址經依土污法第11條第2項後段規定公告為整治場址後，始依污染整治計畫實施整治復育措施。故於公告為控制場址後，即有審酌此類控制場址之實際狀況，逕依土污法第13條第1項第7款規定辦理「移除或清理污染物」之應變必要措施之必要。故被告辦理系爭控制場址之污染物移除工作所支出之相關費用，即難謂非出於「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的，而符合土污法第13條第1項規定，合先敘明。
２、被告進行原處分所載第2項計畫，其中委託第三人負責執行及施作之工作為項次1至項次24，分述如下：
（１）「二等九號道路1K＋800~2K＋815段封閉圍籬設置」委辦費用82,320元（附表二項次1），乃係被告為實施系爭控制場址二等九號道路污染土壤清除工程，所為必要之應變措施行為，符合土污法第13條第1項第4款及第7款規定，被告依土污法第38條規定，以原處分命原告繳納因該應變必要措施支出之費用82,320元，核無不合。
（２）「台南市○○○號道路（1K+800~2K+815段）污染調查-土壤樣品委外分析計畫」，係委託正修科技大學執行，共支付970,000元（即附表二之項次2，詳見本院卷5第40-42頁），本計畫係為評估二等九號道路土壤受污染範圍、深度及嚴重程度，以正確執行移除措施，符合土污法第13條第1項第7款及第8款規定，被告依土污法第38條規定，以原處分命原告繳納因該應變必要措施支出之費用970,000元，核無不合。
（３）「台南市○○○號道路（1K+800~2K+815段）污染調查、設計、監造（包括監督）及清除驗證工作計畫」，係委託聯聖工程顧問股份有限公司執行，共支付5,958,000元（即附表二項次3至6，詳見本院卷5第30頁之契約書第5條），而該計畫之施作地區係在「二等九號道路（1K+800~2K+815段）」，該位置並與系爭控制場址範圍相符，足認上開計畫均係為配合污染物移除工作而辦理，且均位在二等九號道路（1K+800M～2K+815M）土壤污染控制場址範圍內，符合土污法第13條第1項第7款及第8款之規定。則被告依土污法第38條規定，以原處分限期命原告繳納因該應變必要措施支出之費用5,958,000元，核無不合。
（４）「台南市○○○號道路（1K+800~2K+815段）污染介質安置區設置工程」，係委託和展營造股份有限公司施作，本工程契約金額原為18,580,000元（詳見本院卷3第171-172頁合約詳細價目表），經驗收扣款後結算金額為18,175,970元（即附表二項次8至10，詳見本院卷5第37頁之工程結算驗收證明書），加計被告退回給廠商溢扣罰金額170,437元（即附表二項次11），以及被告所繳納之營建工程空氣污染防治費49,979元（即附表二項次7），共計18,396,836元（即附表二項次7至11）。經核上開工程屬二等九號道路移除污染土回填新土，而為移除及處理污染物（戴奧辛及汞污染）時所採取之必要措施，符合土污法第13條第1項第7款規定。則被告依土污法第38條規定，以原處分命原告繳納因該應變必要措施支出之費用18,396,836元，核無不合。又「依第13條規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納」為土污法第38條所明定，則原告主張本院卷3第172頁合約詳細價目表之勞工安全衛生管理費、品質管理費、營造綜合保險費、包商利潤及稅捐等項目不得向其求償云云，尚不足採。
（５）「台南市○○○號道路（1K+800~2K+815段）污染移除安置暨道路回填工程」，係委託國旭環保科技有限公司施作，本工程契約金額原為31,222,000元（詳本院卷3第173-174頁），經驗收扣款後結算金額為28,802,398元（即附表二項次12至23，詳見本院卷5第38頁之工程結算驗收證明書），加計原告所繳納之營建工程空氣污染防治費83,450元（即附表二項次24），合計為28,885,848元（即附表二項次12至24）。經查，被告為上開工程所支出之費用，其中「教育展示設施」所支出之費用123,198元（本院卷3第173頁背面之詳細價目表「教育展示設施」），加計5％營業稅6,160元，共計129,358元之部分，核與土污法第13條規定「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的並無關聯性，尚難認為必要之費用，應予剔除。其餘28,756,490元（28,885,848元－129,358元）部分，經核均屬二等九號道路移除污染土回填新土，而為移除系爭污染物（戴奧辛及汞污染）時應採取之必要措施，符合土污法第13條第1項第7款規定。則被告依土污法第38條規定，以原處分命原告繳納因該應變必要措施支出之費用28,756,490元，核無不合。
３、另項次25-44、46-59、62-82、84-109、11-114、117-118、121、127、132-178、182-185、192-193、200、204-20
5、212-213、217、221、229-239、246-247、250、253-2
61、265-276、279-324所列有關電話費、管理費、出差旅費、臨時僱工人員之薪資、出席費、加班費、一般事物費等費用部分，如前所述，不僅與土污法第13條「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間無直接關聯性；且依附表項次說明欄所載用途，被告該等費用之支出，如前所述，部分屬被告一般行政事務費用，本應由被告負擔；部分係被告為審查及監督相關之調查計畫、健康風險評估及驗證等工作事項所支出之費用，該等費用雖得申請由整治基金支出，惟尚不得命污染行為人負擔，故應予剔除。
４、綜上，被告依土污法第13條第1項第4款、第7款及第8款規定（處分書上記載土污法第12條部分，被告已陳明係誤載），採取應變必要措施，執行上開計畫，所支出之費用54,163,646元（82,320元＋970,000元＋5,958,000元＋18,396,836元＋28,756,490元），核屬為採取應變必要措施所支出之費用。惟原處分於第2項計畫僅命原告繳納46,799,833元（被告業於附表二說明因營建署補助9,265,200元，故僅向原告求償46,799,833元），經減除已經判決確定224,219元部分（即附表二「非屬本件訴訟範圍」欄，經註明「Ⅹ」全部金額及經註明「◎」二分之一金額），應認原處分命原告繳納系爭第2項計畫所支出之費用於46,575,614元範圍內（46,799,833元－224,219元），並無違誤。
（三）關於第3項計畫「中石化臺南安順廠污染管制相關緊急應變工作計畫」1,271,030元部分：
１、被告進行原處分所載第3項計畫，旨在處理海水貯水池土堤崩塌後所採取之修復措施，並因海水貯水池面積甚大（
14.243公頃，詳見原告所提整治計畫第4-1頁），若將其池水完全封閉，則因其水壓無處分散，即有水壓過高導致其邊坡土堤潰堤，反致海水貯水池污染擴散之危險，考量海水貯水池污染濃度較高者為其底泥，故於接近海水貯水池靠近水體表面處「埋設溢流管」，使海水貯水池之水體在其水壓與附近水體失衡時，得與附近水體流通，以緩減其水壓。故被告為執行上開計畫，於附表三項次15暴斃魚體清運工資費10,800元、項次17搬運沙包填堵水門工資5,400元、項次25土堤崩塌搶修工程費用79,500元、項次26鋁板告示牌7座費用39,900元、項次29北面堤岸土堤修復工程費用55,500元、項次30鋼板圍牆修復工程費用21,903元、項次31溢流管埋設工程費用176,000元、項次32閘門縫止漏修復工程費用46,600元、項次44板車運輸含工資費用4,500元、項次52暴斃魚體進場費用2,040元、項次53暴斃魚體進場費用3,520元、項次54暴斃魚體進場費用2,340元、項次55暴斃魚體清運竹筏及魚簍租金3天費用8,400元、項次57暴斃魚體清除手撈網8支費用2,560元、項次60暴斃魚體清運吊車費費用13,500元，共計461,663元，自屬依系爭場址之實際狀況，出於「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的，而採取應變必要措施所支出之費用，符合土污法第13條第1項第8款所規定依「控制場址或整治場址實際狀況」所需，而就「減輕污染危害或避免污染擴大」目的而為應變必要措施。則被告依土污法第38條規定，以原處分命原告繳納因該應變必要措施支出之費用472,463元，核無不合。
２、至於項次1-12、16、33所支出之費用部分，被告主張係為防止民眾誤入管制區及補食附近水體之水產品，及為二等九號道路污染土暫存區破損，或海水貯水池土堤塌陷等緊急狀況使相關單位能及時搶修等目的（詳見本院卷4第293頁），乃於93年5月至94年4月聘僱臨時人員陳建中、張群等2人負責巡守。惟原告為避免附近居民捕撈海水貯水池之魚類食用，已將該貯水池以鐵絲網為圍籬，與外界隔離，此有現場照片附本院卷1第171頁卷可稽，且被告亦以告示牌設置為手段，避免不知情之民眾捕撈上開區域內之水產品食用致危害健康，應認已足以提供民眾對本件污染危害之認知，避免污染危害擴大，被告再以聘僱臨時人員巡守之措施，防止民眾垂釣捕魚，其所採取之方法與欲達成之目的，顯失均衡。另被告欲以聘僱臨時人員責巡守之方法解決污染土暫存區破損與海水貯水池土堤塌陷等狀況，所採取之方法顯無助於「減輕污染危害或避免污染擴大」目的之達成，經核均與比例原則有違，故該部分費用尚難認為是必要之費用，應予剔除。
３、另項次13-15、18-20、24、27-28、34-43、45-51、56、58-59、61-64所列有關出席費、出差旅費、工程管理費、電話費、一般事物費等費用部分，如前所述，不僅與土污法第13條「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間無直接關聯性；且依附表項次說明欄所載用途，被告該等費用之支出，部分屬被告一般行政事務費用，本應由被告負擔；部分係被告為審查及監督相關之調查計畫、健康風險評估及驗證等工作事項所支出之費用，該等費用雖得申請由整治基金支出，惟尚不得命污染行為人負擔，故應予剔除。
４、綜上，被告依土污法第13條第1項第8款規定，採取應變必要措施，執行上開計畫，依同法第38條規定命原告繳納1,271,030元，於472,463元範圍內，核無違誤，其餘部分，則應予剔除。
（四）關於第4項計畫「中石化安順廠污染防治監督計畫（一）」2,158,806元部分：
１、被告進行原處分所載第4項計畫，係委託瑞昶科技股份有限公司負責執行及施作，廠商投標時預計本計畫所需經費為1,901,025元，後其承包金額為1,767,500元，業據被告陳明在卷（即附表四之項次1-3）。而依據該計畫經費配置表及期末報告所載（本院卷2第107頁及本院卷4第291頁），可知該計畫之內容除部分係對污染物之採樣分析外，其主要目的係為協助被告推動二等九號道路污染移除安置、海水貯水池池水處理可行性評估、整治基金求償作業與法律諮詢等計畫，也協助被告審查原告提出之相關工作計畫。惟依上開所載內容，同前所述，不僅與土污法第13條「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間無直接關聯性；且係為被告審查及監督相關之調查計畫、健康風險評估及驗證等工作事項所支出之費用，該等費用雖得申請由整治基金支出，惟尚不得命污染行為人負擔，故應予剔除。
２、另項次4-19、21-24、27、30-34、36-41、43-71所列有關出席費、加班值班費、出差旅費、物品費、通訊費、運費、一般事物費等費用部分，如前所述，不僅與土污法第13條「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間無直接關聯性；且依附表項次說明欄所載用途，被告該等費用之支出，部分屬被告一般行政事務費用，本應由被告負擔；部分係被告為審查及監督相關之調查計畫、健康風險評估及驗證等工作事項所支出之費用，該等費用雖得申請由整治基金支出，惟尚不得命污染行為人負擔，故應予剔除。
３、綜上，被告依土污法第13條第1項第8款規定，採取應變必要措施，執行上開計畫，依同法第38條規定命原告繳納2,158,806元，全部應予剔除。
（五）關於第5項計畫「中石化安順廠污染防治監督計畫（二）」部分8,668,125元部分：
１、被告進行原處分所載第5項計畫，係委託瑞昶科技股份有限公司負責執行及施作，其委辦費用第1期至第4期款共計7,960,400元（即附表五之項次1、2、12、14）。而依據該計畫期末報告所載（見本院卷2第110-119頁），可知該計畫之工作項目為（1）場址相關基本資料蒐集及污染現況彙整、（2）協助環保局研擬相關工作計畫及招標文件、（3）辦理場址地下水定期監測、（4）進行場址健康風險評估、（5）研擬海水貯水池底泥清理計畫、（6）執行場址巡守及安置區管理、（7）其他工作及行政支援等項目。惟關於（4）進行場址健康風險評估部分，如前所述，行為時土污法雖未明文規定該等費用之支出，究竟得否命污染行為人負擔，惟依修正後土污法第28條第3項第9款、第43條第1項之規定意旨可知，主管機關為辦理關於土壤、地下水污染之健康風險評估及管理事項之相關費用，雖得得申請由整治基金支出，惟尚不得命污染行為人負擔。另關於（3）辦理場址地下水定期監測部分，依整治場址污染範圍調查影響環境評估及處理等級評定辦法第5條規定，核屬對整治場址之調查評估事宜，尚與土污法第13條規定之應變必要措施無涉。至系爭第5項計畫其他工作項目（1）場址相關基本資料蒐集及污染現況彙整、（2）協助環保局研擬相關工作計畫及招標文件、（5）研擬海水貯水池底泥清理計畫、（6）執行場址巡守及安置區管理、（7）其他工作及行政支援等項目部分，同前所述，經核或與土污法第13條「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間無直接關聯性，或已違反比例原則，故均應予剔除。
２、另項次3-11、15-30、32-44、48-53、58-60、62-72、74-
91、93、96-112所列有關臨時僱工薪資、出席費、加班值班費、出差旅費、物品費、通訊費、運費、一般事物費等費用部分，如前所述，不僅與土污法第13條「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間無直接關聯性；且依附表項次說明欄所載用途，被告該等費用之支出，部分屬被告一般行政事務費用，本應由被告負擔；部分係被告為審查及監督相關之調查計畫、健康風險評估及驗證等工作事項所支出之費用，該等費用雖得申請由整治基金支出，惟尚不得命污染行為人負擔，故應予剔除。
３、綜上，被告依土污法第13條第1項第8款規定，採取應變必要措施，執行上開計畫，依同法第38條規定命原告繳納8,668,125元，全部應予剔除。
五、至原告爭執被告以土污法第12條、第13條及第38條規定為本件求償之依據，未將其法規依據公告並刊登政府公報或新聞紙，其行政委託之權限未合法移轉，自不得據此規定命原告負擔系爭費用乙節。按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。前項情形，應將委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」行政程序法第16條第1項、第2項固有明文。惟「行政委託」或「委託行使公權力」，與不涉及公權力行使之「行政輔助人」或「行政助手」，概念上有所不同。申言之，前者係指行政機關將其法定職權依法令委託民間機構或個人辦理，該受委託者得就受委託範圍內自行作成意思決定而對外發生法律效果；後者則僅係協助行政機關處理行政事務，其所從事者為行政決定前或內部之事務行為，不得自行對外行文或作成決定，亦非獨立之官署或具有自主之地位，是以不涉及公權力之行使。準此，行政輔助人或行政助手協助之行政事務，既無涉公權力行使而與「行政委託」或「委託行使公權力」不同，自無需依照行政程序法第16條之規定為公告委託。查，本件被告依土污法第12條第1項、第13條第1項及第2項所採取之調查評估措施及應變必要措施，雖委託訴外人工研院等廠商執行及施作，惟各該廠商僅係負責上開計畫之執行及施作，核其性質乃屬行政助手或行政輔助人，故其辦理上開計畫等工作，非屬行使公權力，自無須依行政程序法第16條之規定辦理。原告主張被告未依行政程序法第16條之程序合法委託行使公權力，其支出費用不能由原告負擔云云，自不足取。
六、末查，被告依土污法第38條規定，命原告繳納費用，其請求權是否罹於消滅時效﹖
（一）按「公法上請求權」，乃係指公法上權利義務主體相互間，基於公法，一方得請求他方為特定給付之權利。而此所謂「特定給付」，包括金錢或物之交付、行為（作為、不作為或忍受；亦含作成行政處分在內）。又「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」「消滅時效，自請求權可行使時起算。」為行政程序法第131條第1項及民法第128條第1項所明定。被告鑑於系爭場址污染嚴重，為避免污染擴大，自92年9月間起依土污法第13條第1項規定採取應變必要措施，進行上開計畫，並由土壤及地下水污染整治基金依同條第3項規定代為支應費用後，依同法第38條規定限期命原告繳納該筆款項，此項請求權，依上開之說明，核屬公法上之請求權。又該公法上之請求權，依行政程序法及民法之規定，應自其請求權可得行使時起算。準此，本件被告之請求權時效，應自被告依土污法第12條、第13條及第38條支付相關費用後起算，而非自原告污染行為時起算。查，被告自92年9間起陸續執行上開計畫，至被告於97年6月20日以原處分命原告於97年7月30日以前將款項繳入整治基金帳戶，該請求權尚未罹於時效甚明。
（二）另原告指稱安順廠之污染行為性質屬侵權行為，而侵權行為消滅時效應自請求權人知有損害及賠償義務人時起，2年間不行使而消滅，或自侵權行為時起逾10年而消滅云云，然查被告係對系爭場址進經調查評估措施及採取應變必要措施後，依土污法第38條規定命原告繳納費用，該項請求權係根據土污法第38條規定而來，尚非係對原告主張侵權行為而請求損害賠償，核與侵權行為之消滅時效無涉，原告上開主張，不足為採。
七、綜上所述，被告依土污法第12條第1項及第13條第1項、第2項規定，就系爭場址進行調查評估措施及採取應變必要措施，執行上開計畫，並由整治基金代為支應費用後，依同法第38條規定限期命原告繳納該筆款項，於76,066,477元（28,912,000元＋106,400元＋46,575,614元＋472,463元）範圍內，核無違誤，訴願決定就此部分予以不受理，理由雖有不同，惟結論尚無二致，仍應予維持。原告起訴就此部分求予撤銷，為無理由，應予駁回。另被告命原告繳納之金額超過76,066,477元元部分，則有違誤，訴願決定未予糾正，尚有未洽，原告起訴就此部分求予撤銷，為有理由。爰由本院將訴願決定及原處分超過76,066,477元部分予以撤銷。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張，對本件判決結果不生影響，自無再逐一論述之必要，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 22 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 11 月 22 日
書記官 楊 曜 嘉