高雄高等行政法院判決
100年度訴更三字第56號101年6月7日辯論終結原 告 陳晚得輔 佐 人 陳盈銘
張瑞芳被 告 內政部代 表 人 李鴻源部長訴訟代理人 秦錚錚
游幸珊曾義權
參 加 人 屏東縣政府代 表 人 曹啟鴻縣長訴訟代理人 許進容
黃文祺洪介仁
參 加 人 國立屏東高級工業職業學校代 表 人 張佳雄校長訴訟代理人 邱權國
張明誌上列當事人間撤銷土地徵收事件，原告不服行政院中華民國92年12月22日院臺訴字第0920092825號訴願決定，提起行政訴訟，經本院93年度訴字第241號判決駁回原告之訴，原告提起上訴，經最高行政法院95年度判字第558號判決廢棄原判決發回本院更為審理；本院以95年度訴更一字第8號判決駁回原告之訴，原告復提起上訴，經最高行政法院99年度判字第470號判決廢棄原判決發回本院更為審理；本院以99年度訴更二字第12號判決駁回原告之訴，原告復提起上訴，嗣經最高行政法院100年度判字第1956號判決廢棄原判決發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應將臺灣省政府78年4月13日78府地四字第37063號函核准徵收之原告原所有坐落屏東縣屏東市○○段922、923、926、927、930地號土地全部及同段902-2地號土地應有部分13,000分之426，作成廢止徵收之行政處分。
訴訟費用（含更審前訴訟費用）由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告代表人原為江宜樺，於本院審理中變更為李鴻源，業已具狀聲明承受訴訟（本院卷一第102頁）。又原告起訴時，其訴之聲明原請求被告應就其經臺灣省政府民國78年4月13日78府地四字第37063號函核准徵收之原所有坐落屏東縣屏東市○○段○○○○○段）902（原告應有部分為13,000分之426）、922、923、926、927、930地號等6筆土地，作成撤銷徵收之行政處分；嗣經本院查明屏東縣政府81年5月12日公告發布實施之「變更屏東都市計畫（第1次通盤檢討暨第1期公共設施保留地專案通盤檢討）案」，係將原為原告所有之建國段922、923、926、927、930地號5筆土地，由原文（職）用地變更為住宅區，並將原為文（職）用地之902地號土地逕為分割成增加902-1、902-2地號，其中902-2地號部分變更為住宅區（902、902-1地號部分則未變更），經本院受命法官於101年4月25日準備程序闡明起訴範圍是否包含建國段902地號土地後，原告變更（縮減）訴之聲明僅對分割後其原所有建國段902-2及同段922、923、926、927、930地號等6筆土地，請求被告作成撤銷徵收之行政處分（詳見本院101年4月25日準備程序筆錄第3頁），因其請求之基礎不變，且被告及參加人於101年6月7日本院言詞辯論期日均未表示不同意原告變更訴訟，而為本案之言詞辯論，自應准許，合先敘明。
二、事實概要：緣參加人前省立屏東高級工業職業學校（現改制為國立屏東高級工業職業學校，下稱屏東高工）為擴建校舍工程需要，報經臺灣省政府78年4月13日78府地四字第37063號函核准徵收坐落屏東縣屏東市○○段○○○○號等51筆土地，合計面積
1.4724公頃，並經參加人屏東縣政府（下稱屏東縣政府）以78年5月13日78屏府地權字第51092號公告徵收，又報經臺灣省政府80年3月20日80府地2字第32972號函核准徵收上開51筆土地上之土地改良物，並經屏東縣政府80年3月28日80屏府地權字第35071號公告徵收土地改良物在案。嗣屏東高工東側面臨屏東縣屏東市○○路縱深19公尺土地部分（面積0.54公頃，下稱B部分土地），經臺灣省政府81年5月11日81府建4字第51896號函核定，並經屏東縣政府81年5月12日81屏府建都字第61085號公告之「變更屏東都市計畫（第1次通盤檢討暨第1期公共設施保留地專案通盤檢討）案」變更內容明細表第56案將上開B部分土地由文〔職〕用地變更為住宅區，惟附帶條件7：「⑴變更範圍土地所有權人應與其他尚未開闢之學校用地（屏東高工）土地所有權人協調補償後始得發照建築。⑵虛線範圍維持作學校用地，其土地所有權人與變更為住宅區部分一併參加分配。⑶本變更案於下次通盤檢討公開展覽前如未協調補償完竣，則恢復為學校用地。」。嗣因土地權利關係人未能依限達成具體補償協議，屏東縣政府乃再以89年5月15日89屏府建都字第73585號公告實施「變更屏東都市計畫（第2次通盤檢討）（第1階段－屬第1次通盤檢討暨第1期公共設施保留地專案通盤檢討案內部分公共設施用地變更以附帶條件通過者）案」，修正前次通過變更附帶條件⑶決議為「本變更案於第2次通盤檢討（第2階段）暨擴大都市計畫案公開展覽前如未協調補償完竣，則恢復為學校用地」。原告於89年8月21日以上開B部分土地變更為住宅區之附帶條件業已成就，向屏東縣政府請求撤銷徵收，經屏東縣政府以89年9月5日89屏府建都字第135348號函否准。原告不服，循序提起行政訴訟，經本院以91年7月31日90年度訴字第1219號判決略以「都市計畫變更之核定機關及撤銷徵收土地之核准機關均為被告，原告對於屏東縣政府之審查結果如有不服，應依土地徵收條例第50條規定，向內政部請求撤銷徵收」為由，駁回其訴。原告乃再於91年8月28日以其原所有建國段922、923、926、927、930地號及共有902地號等6筆土地（下稱系爭土地）有行為時土地徵收條例第49條第1項第5款規定情事，向被告請求撤銷徵收，經被告以92年2月14日台內地字第0920069356號函（原處分）予以否准，惟未告知救濟期間；原告復於92年3月19日與同一徵收案內其他B部分土地原所有權人向被告申請撤銷徵收，經被告以92年4月2日台內地字第09200053081號函復原告業經原處分否准在案，如有不服得於30日內提起訴願（其他土地所有權人則經被告以92年4月2日台內地字第09200053083號函復應先向屏東縣政府請求撤銷）。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，前經本院以93年度訴字第241號判決駁回其訴，原告提起上訴，最高行政法院以95年度判字第558號判決將原判決廢棄，發回本院更審，本院以95年度訴更一字第8號判決駁回原告之訴，原告復提起上訴，經最高行政法院以99年度判字第470號判決將原判決廢棄，發回本院更審，本院以99年度訴更二字第12號判決駁回原告之訴，原告再提起上訴，嗣經最高行政法院以100年度判字第1956號判決將原判決廢棄，發回本院更審。
三、本件原告主張︰
（一）系爭土地被徵收後，屏東縣政府先後於81年5月12日發布實施變更屏東都市計畫（第1次通盤檢討暨第1期公共設施保留地專案通盤檢討）案變更內容明細表第56案以附帶條件7方式通過B部分土地變更為住宅區；85年1月15日辦理變更屏東都市計畫（第2次通盤檢討）（第1階段－屬第1次通盤檢討暨第1期公共設施保留地專案通盤檢討案內部分公共設施用地變更以附帶條件通過者）案修正前次通過變更附帶條件7之第3點決議為：「本變更案於第2次通盤檢討（第2階段）暨擴大都市計畫案公開展覽前如未協調補償完竣，則恢復為學校用地」，並於89年5月15日以89屏府建都字第7358號函公告發布實施，則B部分土地顯屬尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者，從而B部分土地既經變更為住宅區，依行為時土地徵收條例第49條、第50條規定，原需用土地人屏東高工應即向被告申請撤銷徵收，將所有權移轉登記為原告及其他原地主所有，俾利原告及其他原地主就已協調完竣之補償被徵收地主事宜，順利完成補償。然屏東高工違背誠信，未遵守屏東縣政府81、82年間之指示辦理撤銷徵收，被告不察，亦以原告及其他原地主未履行上開變更屏東都市計畫案之附帶條件為由，拒絕責成屏東高工辦理申請撤銷徵收，不僅嚴重侵害原告受憲法第15條所保障之財產權，亦有違行政程序法第7條比例原則及第8條之信賴保護原則。
（二）按行政訴訟法第260條第3項規定，受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。本件更審前之最高行政法院95年度判字第588號判決、99年度判字第470號判決及100年判字第1956號判決皆明揭：系爭土地經屏東縣政府81年5月12日屏府建都字第61085號公告實施都市計畫變更為住宅區後，可認此都市計畫變更案業已生效，本件應符合行為時土地徵收條例第49條第1項第5款之「情事變更」，而具有辦理撤銷土地之事由，當屬無疑。另屏東縣政府以81年10月5日81屏府建都字第135724號函及82年2月10日82屏府建都字第18437號函通知屏東高工檢具相關文件層報省政府申請撤銷徵收，亦可證該當並構成撤銷土地之事由。
（三）系爭土地現況為原有建築物存在，並為原所有權人居住使用中，又因屏東縣政府於81年間都市計畫變更為住宅區後，屏東高工已無法依原定興辦事業計畫所使用，更無從依原徵收計畫完成使用，故系爭土地尚未依徵收計畫完成使用，情況甚明。土地徵收條例雖於89年2月2日公布施行，但依87年8月18日內政部所訂頒之撤銷土地徵收作業規定，第1條明定：「已徵收之土地，有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：．．．（5）已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，中途因都市計畫變更完成法定程序，致被徵收之土地無法依原定興辦事業計畫使用者。」所謂「應辦理撤銷徵收」於解釋上並無裁量餘地，基於依法行政原則，本件應依規定辦理撤銷徵收。
（四）依教育部所頒定之職業學校設立標準第3條前段明定：「職業學校學生人數在600人以下者，其校地可開發使用面積至少應有2公頃。學生人數逾600人者，每增加1名學生，至少應增加10平方公尺。」屏東高工現有校地總面積已達87,596平方公尺，依99年度之學生人數計算，其使用面積如為32,490平方公尺，就已符合用地標準。況依屏東高工徵收土地使用計畫書，其中程計畫為自77學年度至81學年度增設資訊科與自動控制科，惟至今並無增設上開科系；且其計畫增加班級數為69班，至101年止也只有53班。
況學校之學生人數，於81年徵收後至100年比較，日校生減少384人，夜校生減少541人，日夜校生都呈現減少之情形，現今學校仍有許多校舍閒置，更將其出租營業穫取收入。故學校用地於客觀上判斷，應足以認定已無需再使用系爭土地之必要。
（五）被徵收之系爭土地之土地改良物迄今未給予任何補償，有屏東縣政府101年5月10日屏府地權字第1010129539號函「本案屏東高工原已徵收土地之地上物部分，依行為時土地法第233條規定，應於徵收公告期滿﹙即80年5月1日﹚起15日內發放，由於本案涉及部分校地變更為住宅區，為避免發放補償費產生再收回之困擾，凡涉及都計變更之地上物補償費專案簽准暫緩發放，並經本府80年5月4日80屏府建都字第54397號函臺灣省政府教育廳及屏東高工暫緩辦理發放在案。」可資佐證。依司法院釋字第425號、第516號、第652號解釋意旨及土地徵收條例第20條之規定，該徵收處分業已失效而應將系爭土地返還予原告，基於舉重以明輕之法理，原告請求被告辦理撤銷徵收，自有理由等情。並聲明求為判決（1）訴願決定及原處分均撤銷。（2）被告應依原告91年8月28日、92年3月19日之申請，就系爭土地，作成撤銷徵收之行政處分。
四、被告則以：
（一）行為時土地徵收條例第49條第1項第5款所謂「未依徵收計畫完成使用」，應以徵收土地整體認定之，始能符合公用徵收之立法本旨。另從本款與第3款分別規定「因情事變更」與「因都市計畫變更」觀之，依體系解釋該條第5款所稱情事變更，並非指都市計畫變更而言。從而，若因都市計畫變更致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要，即與本款規定之要件不符，自不應辦理撤銷徵收。又上開法條稱「致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者」，依行政院行政院54年8月5日臺內字第5554號令解釋意旨，應僅於原徵收之土地不再作為學校用途時，方得認為「無使用之必要」而得辦理撤銷徵收。另參照最高行政法院98年度判字第1506號判決，於行使撤銷權時，該土地徵收須符合可撤銷之狀態。查本件土地於80年間公告徵收，所徵收之C部分土地自82年5月28日開工整地至86年5月28日完工，依屏東高工91年1月4日屏工總字第3048號函可知，現況為汽車停車坪及車道、紅土網球場、特別教室及實習工場、汽車科綜合工廠1、2期、綜合體育館等，確已依徵收計畫使用（參本院95年度訴更一字第8號判決理由三、㈡），且依據屏東高工99年11月29日屏工總字第0990002224號函復其校地使用計畫仍有繼續執行之必要，足認屏東高工已按原核准計畫逐漸使用，參照最高行政法院98年度判字第1506號判決，自無「未依徵收計畫完成使用」之情形甚明。
（二）系爭土地雖經屏東縣政府於81年5月12日81屏府建都字第61085號公告之「變更屏東都市計畫（第1次通盤檢討暨第1期公共設施保留地專案通盤檢討）案」變更為住宅區，惟附帶「⑴變更範圍土地所有權人應與其他尚未開闢之學校用地（屏東高工）土地所有權人協調補償後始得發照建築。⑵虛線範圍維持作學校用地，其土地所有權人與變更為住宅區部分一併參加分配。⑶本變更案於下次通盤檢討公開展覽前如未協調補償完竣，則恢復為學校用地。」之條件。因土地權利關係人未能依限達成具體補償協議，屏東縣政府以89年5月15日89屏府建都字第73585號公告「變更屏東都市計畫（第2次通盤檢討）（第1階段－屬第1次通盤檢討暨第1期公共設施保留地專案通盤檢討案內部分公共設施用地變更以附帶條件通過者）案」，修正前次通過變更附帶條件⑶決議為「本變更案於第2次通盤檢討（第2階段）暨擴大都市計畫案公開展覽前如未協調補償完竣，則恢復為學校用地。」惟該附帶條件迄未成就，系爭土地即無法依照住宅區用地開發建築，該都市計畫之實質目的並未達成。
（三）另參照最高行政法院92年度判字第1095號判決，土地徵收法令與都市計畫法令各有其所欲規範之目的，於具體個案適用前開二項法令，其效果係個別發生，非必然相互牽連。是土地徵收完成後，需用土地人有無依原徵收計畫使用土地，原土地所有權人能否請求撤銷徵收或收回徵收土地，應依土地徵收法令之規定以決之，不受都市計畫法令之影響。縱本件變更屏東都市計畫第2次通盤檢討（第2階段）案之公告，被告尚未予以核定，惟參照上開判決，系爭土地於核准徵收時仍應依土地徵收相關法令規定辦理，且據屏東高工99年11月29日屏工總字第0990002224號函謂其校地使用計畫仍有繼續執行之必要，自無需辦理撤銷徵收等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人屏東縣政府主張：
（一）本件系爭B部分土地係81年5月12日「變更屏東都市計畫（第1次通盤檢討暨第1期公共設施保留地專案通盤檢討）案」以附帶條件7方式變更為住宅區，故須附帶條件成就，始生都市計畫變更之效力。上開都市計畫變更案於屏東都市計畫第2次通盤檢討（第2階段）公開展覽時，原土地所有權人尚未協調補償完竣，故應於第2次通盤檢討（第2階段）時執行該附帶條件，將B部分土地恢復為學校用地，而該第2次通盤檢討案已送內政部審議，目前尚未核定。
（二）由行為時土地徵收條例第49條第5款之規定可知，應撤銷徵收之情形，除有「因情事變更」之條件外，尚須有「致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者」之要件，始適用該款規定應辦理撤銷徵收。本件不論屏東縣政府81年5月12日都市計畫變更為住宅區之「附帶條件」性質是否為停止條件，縱有原告所主張「都市計畫變更為住宅區已具確定效力」之情形，亦僅能認定具「因情事變更」之條件，至於是否符合撤銷徵收，尚需同時具備「致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者」之要件，方符合行為時土地徵收條例第49條第1項第5款之規定。本件據需用土地人屏東高工91年11月4日91屏工總字3048號函略以：「．．．其校地使用計畫迄無變更，本件徵收之土地均為擴建校區所必要，是自徵收之日以迄目前，需用土地之情事並無變更．．．。」等情，仍難認B部分土地已符合「全部或一部已無使用之必要者」之要件等語。
六、參加人屏東高工主張：
（一）屏東高工因校地狹窄不敷使用，而於78年間函請屏東縣政府就屏東高工學校東側與道路相間之範圍計51筆土地辦理徵收，蒙相關主管機關核准，嗣後屏東高工即逐年編列預算，並按計畫用途逐步施工，C部分土地先後已完成汽車科試車場、綜合大樓、綜合體育館等工程，惟A部分原地主陳炳榮等2人及B部分原地主即原告等人多次陳情，並極力阻撓拆除地上物，致屏東高工無法接管A、B部分土地。
期間主管機關屈服於原地主之壓力，於81年間辦理屏東市都市計畫第1次通盤檢討暨第1期公共設施保留地專案通盤檢討之時，將屏東高工東側校地面臨屏東市○○路縱深19公尺之B部分土地由「文（職）」變更為「住宅區」，其變更理由謂：「（1）變更範圍內合法房屋密集、開闢困難。（2）縣政府已協調相關土地所有權人，且已訂定具體可行辦法」，不難窺見其中之協調與折衝情形，為此即同時以附帶條件7方式變更。又該都市計畫變更案之附帶條件，牽涉屏東高工及其他被徵收土地原地主之利益，若於協調補償或協調分配竣事之前，遽然廢止原徵收處分，勢將造成屏東高工第2度申請徵收之困難，且延宕時日，對其他地主受補償或受分配之權益亦難獲保障，故主管機關於都市計畫變更後未予廢止原徵收處分，允無不當。
（二）土地徵收條例於89年2月2日公布施行，其第49條第1項第5款固然規定，已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者，應辦理撤銷徵收。惟前開81年5月12日都市計畫變更公告，將原編定為「文（職）」之B部分土地變更為「住宅區」，係附有條件，包括原告在內之徵收計畫圖所示B部分地主若未能於所定期限內完成附帶條件，與C部分土地原地主協調補償竣事，則將予恢復為學校用地。是究竟係維持為「住宅區」，抑應恢復為「文（職）」之學校用地，既視B部分地主於期限之前能否協調補償竣事而定，則情事是否已經變更，顯然未能確定，自不能辦理撤銷徵收。何況屏東高工向來需要B部分土地以建設相關教學設施，亦不合「無使用之必要」之撤銷徵收之要件，是縱變更B部分土地為「住宅區」之都市計畫於81年5月12日公告生效，然於所附上開條件成就前，屏東高工或屏東縣政府尚不須辦理撤銷徵收，則無疑議。原告雖主張原徵收未撤銷，即無從辦理補償，亦無法辦理土地分配云云。惟徵收補償費原告已自承領取完畢，則原告自非無能力解決補償問題；況且補償乃地主間之事，與主管機關無涉，只要雙方就補償達成協議，無論約定補償費何時支付，主管機關無干預之餘地，土地分配之方式亦同，原告所陳顯無理由。再者，原告擔任土地保留委員會（由B部分土地之地主組成）主任委員10多年，卻始終無法協調完成，遑論提出全部地主之補償協議，則主管機關於原告履行附帶條件之前未廢止原徵收之處分，洵無不合。
（三）81年5月12日變更都市計畫經公告之後，A部分土地仍維持原徵收案，地主陳炳榮等2人不服，到處陳情要求與B部分之地主共同分配土地，當時臺灣省議會組成專案小組協調本件糾紛，由省議員董榮芳人擔任召集人進行協調，歷經4次協調終在83年6月14日達成結論，同意陳炳榮等人參加土地之分配，而陳炳榮等所有建國路段899-1地號土地則無償提供作為公共設施用地，依協調結論第5點：「土地保留委員會陳晚得先生等（即B部分土地之地主），對於未參加分配地主（即C部分土地之地主）應履行所作承諾，如期補償。」第6點：「屏東高工於取得該委員會處理工作圓滿完成報告後，根據所有地主提出擔保切結書後，應辦理撤銷徵收，以便地主辦理土地分割。」且為配合附帶條件7，另於第8點約定：「本案土地分配工作，應在縣都委會下期通盤檢討會前完成之。」可見各地主同意於土地保留委員會提出工作圓滿完成報告（即與陳炳榮等人協調土地分配事宜，另與維持徵收之地主協調補償事宜），及所有地主提出擔保切結書（即擔保依據地主間之協議履行）後，屏東高工才辦理撤銷徵收。原告係土地保留委員會主任委員，且於83年6月14日之協調會亦到場參加，自應受該調處結論之拘束，不得任意毀約，乃原告未能於時限之前提出處理工作圓滿完成報告，而地主亦未提出擔保切結書，即要求屏東高工或屏東縣政府辦理撤銷徵收，顯無理由。
（四）屏東高工訴請被徵收A部分土地之地主陳王孟淑、陳炳榮等人拆屋還地一案（臺灣屏東地方法院84年度重訴字第55號），原告曾於84年10月19日到庭證稱：「我參與協調，我是代表被徵收戶」等語，足見省議會專案小組所召開之協調會，原告係代表土地保留委員會之成員參加，自無需其他成員親自與會並參加決定。況省議會專案小組於83年6月14日在屏東高工會議室召開之協調會獲得結論，並作成調處結論，就該結論有利害關係之地主陳王孟淑、陳炳榮等人之訴訟代理人前案表示對於該結論「沒意見」，另一利害關係人即建國段938、942、943地號等3筆土地之地主陳晚振於前案亦結證「調處結果是真正」等詞，分別有該言詞辯論筆錄可證，原告否認該調處結論之合法性，並主張參加協調會之地主未及半數，故省議員董榮芳等所擬具之「陳炳榮先生陳情案」專案小組調處報告係違法云云，亦無可取。
（五）屏東高工於86年日校生有45班，至101年增加為53班，且自97年起奉教育部指示增設特教班，至101年尚維持中重度特教生計8班；又自86年至101年內政部委託本校設置合格術科乙丙級證照檢定場地達25處，且為因應本校學生能有更多職種在校內設置檢定點，裨益學生學習及訓練，現各科各職種檢定場地正盡力設置中，學校對校地需求顯有必要。再者，本件都市計畫案，因包括原告在內之B部分土地之地主遲遲無法於附帶條件所定期限之前協調補償竣事，經屏東縣都市計畫委員會決議再酌延期限，惟情形仍相同，因此屏東縣都市計畫委員會於96年1月30日決議將B部分土地恢復為「文（職）」之學校用地，雖該都市計畫案尚待內政部核定，迄今仍未定案，然為維護行政處分之安定性，亦不宜率予撤銷徵收等語。
七、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造各自陳明在卷，並有臺灣省政府78年4月13日78府地四字第37063號函（第30頁）、80年3月20日80府地二字第32972號函（第62頁）、屏東縣政府78年5月13日78屏府地權字第51092號公告（第32頁）、80年3月28日80屏府地權字第35071號公告（第64頁）、81年5月12日81屏府建都字第61085號公告（第43頁）、89年5月15日89屏府建都字第73585號公告（第133頁）、89年9月5日89屏府建都字第135348號函（第135頁）、原告91年8月28日申請書（第109頁）、被告92年2月14日台內地字第0920069365號函（第1頁）、本院90年度訴字第1219號判決（第137頁以下）附於原處分卷一，及原告等人92年3月19日申請書（第6頁）、被告92年4月2日台內地字第09200053081號函（第1頁）附於原處分卷二可稽，洵堪信實。茲兩造所爭執者厥為原告以系爭土地有行為時土地徵收條例第49條第1項第5款規定之事由，請求撤銷徵收，被告予以否准，是否適法？爰分述如下：
（一）按「（第1項）已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用，在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：．．．
五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。（第2項）前項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」「（第1項）撤銷徵收由需用土地人向中央主管機關申請之。但需用土地人未申請者，原土地所有權人得向該管直轄市或縣（市）主管機關請求之。（第2項）該管直轄市或縣（市）主管機關收受申請後，應會同需用土地人及其他有關機關審查，其符合前項規定者，由需用土地人向中央主管機關申請之；其未符合規定者，該管直轄市或縣（市）主管機關應將處理結果函復原土地所有權人。（第3項）原土地所有權人不服前項處理結果時，得向中央主管機關請求之，經土地徵收審議委員會審議符合規定者，得由中央主管機關逕予撤銷。」分別為行為時土地徵收條例第49條及第50條所明定。嗣該條例於101年1月4日修正公布，第49條修正為：「（第1項）已公告徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：．．．（第2項）已公告徵收之土地，有下列情形之一者，應廢止徵收：．．．三、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要。．．．（第4項）前3項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」第50條亦修正為：「（第1項）撤銷或廢止徵收，由需用土地人向中央主管機關申請之。（第2項）已公告徵收之土地有前條第1項或第2項各款情形之一，而需用土地人未申請撤銷或廢止徵收者，原土地所有權人得向該管直轄巿或縣（巿）主管機關請求之。（第3項）該管直轄巿或縣（巿）主管機關收受前項請求後，應會同需用土地人及其他有關機關審查。其合於規定者，由需用土地人依第一項規定申請之；不合規定者，該管直轄巿或縣（巿）主管機關應將處理結果函復原土地所有權人。（第4項）原土地所有權人不服前項處理結果，應於直轄巿或縣（巿）主管機關函復送達之日起30日內向中央主管機關請求撤銷或廢止徵收。其合於規定者，由中央主管機關逕予撤銷或廢止；不合規定者，由中央主管機關將處理結果函復原土地所有權人。原土地所有權人不服處理結果者，依法提起行政救濟。（第5項）已公告徵收之土地有前條第1項或第2項各款情形之一，而需用土地人未申請撤銷或廢止徵收者，由該管直轄市或縣（市）主管機關會同需用土地人及其他有關機關審查後向中央主管機關申請撤銷或廢止徵收。」又按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」此為行政訴訟法第5條第2項所明定之「課予義務訴訟」。又關於課予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，作成法律上判斷，故其判斷基準時點，原則上應以行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為準。查本件原告係於91年8月28日依行為時土地徵收條例第49條、第50條規定向被告申請就系爭土地作成撤銷徵收之行政處分，惟如前述，該條例第49條、第50條規定業於101年1月4日修正公布，則本件之裁判自應以本院101年6月7日言詞辯論終結時之事實狀態及新修正之土地徵收條例第49條、第50條規定，作為判斷之基準時點，先予敘明。
（二）查本件原告於89年8月21日以系爭B部分土地變更為住宅區之附帶條件業已成就，向屏東縣政府請求撤銷徵收，經屏東縣政府以89年9月5日89屏府建都字第135348號函（原處分卷一第135頁）復略以﹕「．．．二、依臺端申請書說明三述明，已自承該系爭切結書、委託書、承諾書乃臺端所代表屏東高工東側土地變更為住宅區案之原所有權人間，關於如何重新分配土地及授權何人與沿復興路被徵收地主協調補償事宜之內部約定，故與本案通過變更之附帶條件內容無關，惟臺端所送附件，因未具體明示該附帶條件內容第一點：變更範圍土地所有權人應與其他尚未開闢之學校用地（屏東高工）土地所有權人協調補償後之同意（協議）書及第二點：虛線範圍維持作學校用地，其土地所有權人與變更為住宅區部分一併參加分配之同意（協議）書，本府無法據以認定本案已依該附帶條件內容成就辦理，故歉難同意本變更案已完成變更。三、．．．仍有案內相關土地權利關係人向本府提出陳情異議．．．顯見本案迄未完成該變更案附帶條件內容之辦理。」等語，否准其請。原告不服，循序提起行政訴訟，經本院以90年度訴字第1219號判決略以「都市計畫變更之核定機關及撤銷徵收土地之核准機關均為被告，原告對於屏東縣政府之審查結果如有不服，應依土地徵收條例第50條規定，向內政部請求撤銷徵收」為由，駁回其訴。原告乃再於91年8月28日以其原所有建國段922、923、96、927、930地號及共有902地號等6筆土地有行為時土地徵收條例第49條第1項第5款規定情事，向被告請求撤銷徵收，經被告以92年2月14日台內地字第0920069356號函（原處分）否准其請。原告不服，乃循序提起本件行政訴訟。
（三）經查，本件被告原處分否准原告請求撤銷徵收系爭土地，無非以「．．．二、案經本部土地徵收審議委員會第67次會議決議：『不予撤銷徵收。』其決議理由：『．．．其中902地號土地非屬其原有土地，申請不適格；其餘同段922地號等5筆土地，既經屏東縣政府91年11月27日屏府地徵字第0910192948號函復都市計畫變更為住宅區之附帶條件並未成就，且經該府轉據需用土地人國立屏東高級工業職業學校91年11月4日91屏工總字第3048號函表示校地使用計畫迄無變更，而本案土地均為擴建校區所必要。綜上，本案土地不符合土地徵收條例第49條第1項第5款規定，不予撤銷徵收。」等情為據。惟查，系爭902地號土地為原告與他人共有之土地，其應有部分為13,000分之426，此有屏東高工用地徵收土地清冊附於原處分卷一（第39頁）可稽，是被告此部分之認定，顯屬有誤。次按，都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃（都市計畫法第3條）。都市計畫之目的，乃為改善居民生活環境，並促進市○○○○街有計畫之均衡發展（都市計畫法第1條）。準此，因舉辦都市計畫事業所為之土地徵收，係以都市計畫內容為藍圖，以之實現都市計畫之目標。且依我國現行法制，都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力，而得作為土地徵收所需公共利益之擔保，而於土地徵收處分時，不再另行審查、考量所興辦之事業是否具有公共利益。從而，各級政府所為土地之使用或徵收，依都市00000000段「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫」之規定，自應符合已確定之都市計畫。倘於徵收土地後，於尚未依徵收計畫完成使用土地前，若都市計畫使用分區經通盤檢討而為變更，經主管機關之內政部（或前臺灣省政府）核准，並經縣市政府公告實施，而生效力，致被徵收之土地無法依原定興辦事業計畫使用，應認即有發生土地徵收條例第49條所規定因情事變更而應撤銷（廢止）徵收之事由。本件系爭B部分土地，乃參加人屏東高工為擴建校舍工程需要，依行為時土地法第223條規定，報經前臺灣省政府78年4月13日78府地四字第37063號函核准徵收，依屏東高工徵收土地計畫書（原處分卷一第35頁）所載，其興辦事業之法令依據為都市計畫法第48條「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買」之規定。惟依據屏東縣政府81年5月12日屏府建都字第61085號公告所載，其公告依據為都市計畫法第21條及臺灣省政府81年5月11日81府建4字第51896號函；公告事項則為「變更屏東都市計畫（第1次通盤檢討暨第1期公共設施保留地專案通盤檢討）案」自81年5月12日起公告實施。是該都市計畫變更案將系爭B部分土地由文〔職〕用地變更為住宅區，業已經臺灣省政府核定並由屏東縣政府公告實施，應可認此都市計畫（通盤檢討）變更案業已生效而有情事變更，則被徵收之系爭B部分土地已無法依原定興辦事業計畫使用。又觀之前開公告所載本件都市計畫變更「附帶條件7」之內容為：「(1)變更範圍土地所有權人應與其他尚未開闢之學校用地（屏東高工）土地所有權人協調補償後始得發照建築。(2)虛線範圍維持作學校用地，其土地所有權人與變更為住宅區部分一併參加分配。(3)本變更案於下次通盤檢討公開展覽前如未協調補償完竣，則恢復為學校用地。」姑不論都市計畫（通盤檢討）變更案之性質得否附帶上開條件，亦不論上開條件是否有違都市計畫「乃為改善居民生活環境，並促進市○○○○街有計畫之均衡發展」之目的，而有不具正當合理關聯之瑕疵；然觀之上開附帶條件7之(1)部分若未成就，即土地所有權人未與其他尚未開闢之學校用地土地所有權人協調補償，其效果為「不得發照建築」；而附帶條件7之(3)部分若未成就，即本變更案於下次通盤檢討公開展覽前如未協調補償完竣，其效果為「恢復為學校用地」，均非謂都市計畫變更效力尚未發生。再者，依屏東縣政府90年4月9日90屏府建都字第51889號關於變更屏東都市計畫第2次通盤檢討（第2階段）案之公告內容（詳見原處分卷一第48頁、第49頁），系爭B部分土地，係自住宅區變更為學校用地，惟依都市計畫法第20條規定，此都市計畫變更案仍須經內政部核定而未發布實施。苟如被告及參加人所主張，屏東縣政府81年5月12日發布實施之系爭B部分土地相關都市計畫變更案尚未生效，屏東縣政府豈有於90年4月9日再為都市計畫變更並為公告徵詢意見之理。由此益證屏東縣政府81年5月12日公告實施之都市計畫變更案業已完成法定程序，致被徵收之土地無法依原定興辦事業計畫使用生效，而有土地徵收條例第49條所規定因情事變更而應撤銷（廢止）徵收之事由。從而，原處分以都市計畫變更為住宅區之附帶條件並未成就為由，駁回原告撤銷土地徵收案之請求，自有未合。
（四）參加人屏東高工雖主張其校地使用計畫迄無變更，本件徵收之土地均為擴建校區所必要云云，且原處分並以之為否准原告請求撤銷徵收之理由。惟查，依據屏東縣政府82年2月10日82屏府建都字第18437號函（本院卷第192頁）所載，對於屏東都市計畫第1期公共設施保留地之徵收案（含屏東高工校地），係屏東縣政府為配合執行院頒「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」之規定，乃於辦理（都市計畫）通盤檢討之同時，准予先行辦理徵收，並於通盤檢討後對於涉及變更部分則予通知原需地機關依規定辦理撤銷徵收，以爭取時效。屏東高工已先行辦理徵收之部分校地（系爭B部分土地），既經變更都市計畫為住宅區，且尚未依原核准興辦事業目的使用，自應由屏東高工依照都市計畫法第52條規定意旨，檢具有關文件層報省府申請撤銷徵收等情，可知系爭B部分土地之徵收，形式上雖符合當時已確定之屏東都市計畫，惟是否為增進公共利益所必要，已非無疑。次查，本件系爭土地被徵收後，臺灣省政府旋於81年5月11日81以府建4字第51896號函核定，並經屏東縣政府81年5月12日屏府建都字第61085號公告實施「變更屏東都市計畫（第1次通盤檢討暨第1期公共設施保留地專案通盤檢討）案」，將系爭土地由文〔職〕用地變更為住宅區，顯見當時之土地徵收及都市計畫之主管機關皆已認定系爭土地已無徵收之必要，否則豈有於都市計畫通盤檢討時，將系爭土地變更為住宅區之理。又查土地徵收條例第49條所謂「情事變更」，觀之行為時土地徵收條例第49條第1項第5款原規定「已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者」，於101年於1月4日修正為「已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要」，可知該條款規定重在「情事變更」，而非「已無使用之必要」。再觀之被告87年8月18日台（87）內地字第8708382號函訂頒之「撤銷土地徵收作業規定」（已於90年7月18日廢止）第1點第5款規定：「已徵收之土地，有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：．．．（5）已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，中途因都市計畫變更完成法定程序，致被徵收之土地無法依原定興辦事業計畫使用者。」（行政院88年1月18日臺88內字第02442號函送立法院審議之土地徵收條例草案第49條第1項規定相同內容，嗣因朝野協商而變更，詳見被告92年12月編印之「土地徵收條例制訂實錄」第560頁），可知該款規定應係包括因都市計畫變更完成法定程序，致被徵收之土地無法依原定興辦事業計畫使用之情形；準此，已徵收之土地，雖需地機關已依徵收計畫開始使用，然尚未依徵收計畫完成使用之土地，中途如因都市計畫變更完成法定程序，致被徵收之土地無從依原定興辦事業計畫使用者，不論需地機關有無使用之必要，即應辦理撤銷（廢止）徵收，方符合前述都市計畫得作為土地徵收所需公共利益擔保之法理。本件被告未察系爭土地已因都市計畫（通盤檢討）變更為住宅區，依法無從依原定興辦事業計畫使用，而仍以屏東高工校地使用計畫迄無變更，本件徵收之土地均為擴建校區所必要等為由，否准原告請求撤銷（廢止）徵收，亦有未合。況且，參加人屏東高工訴訟代理人於本院審理時對原告所主張其現有校舍有部分為閒置，且有出租予他人開設全家便利商店，自78年徵收迄今，從未提出任何擴建計畫或進行相關工程等情，並未否認（詳見本院101年4月25日準備程序筆錄第3頁、第4頁及101年6月7日言詞辯論筆錄第10頁）；另因國人少子化之影響，屏東高工歷年學生皆呈遞減趨勢，亦有原告所提81至90學年度高中職（含補校）校別資料附於本院卷（第227頁至第229頁）可按；再參以被告自屏東縣政府90年4月9日90屏府建都字第51889號關於變更屏東都市計畫第2次通盤檢討（第2階段）案公告系爭土地自住宅區變更恢復為學校用地之都市計畫內容，迄今已逾10年復未予核定（詳見本院101年6月7日言詞辯論筆錄第7頁），足徵屏東高工客觀上已無繼續擴建校地之必要，本件系爭土地應符合土地徵收條例第49條規定應辦理撤銷（廢止）徵收之情形。
（五）綜上所述，被告原處分否准原告請求撤銷徵收系爭土地，其認事用法有如前述之違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，並請求判命被告應依其申請，就系爭土地作成撤銷徵收之行政處分，為有理由，應予准許。又本件依行為時土地徵收條例第49條第1項第5款規定，被告原應辦理撤銷徵收；惟該條於101年1月4日修正時，已依行政程序法規定意旨，將該條第1項第1款前段因作業錯誤及第2款列為應辦理撤銷徵收之情形，另第1項第1款後段因工程變更設計及第3款至第5款改則列為應辦理廢止徵收之情形（修正理由參照），爰判決如主文所示。
八、又本件事證已明，兩造及參加人其餘攻擊防禦方法，核與判決結果無何影響，爰不再逐一論述，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 6 月 21 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 簡 慧 娟法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 6 月 21 日
書記官 李 昱