高雄高等行政法院判決
100年度訴字第161號民國100年8月10日辯論終結原 告 財政部國有財產局臺灣南區辦事處代 表 人 李政宗訴訟代理人 何旭苓 律師複 代理人 蘇哲萱 律師被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 張訓嘉 律師
何嘉昇 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國100年1月18日環署訴字第1000006062號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告管理位於高雄市○○區○○○段○○○○○○○號土地（民國99年12月25日縣市合併改制前為高雄縣仁武鄉，下稱系爭土地），經行政院環境保護署（下稱環保署）辦理「列管非法棄置場址土壤及地下水污染調查計畫」，調查結果發現系爭土地土壤中鎳含量為37,800mg/kg、鋅含量為20,100mg/kg、銅含量為6,960mg/kg及鉻含量為37,800mg/kg（管制標準：
鎳為200mg/kg、鋅為2,000mg/kg、銅為400mg/kg及鉻為250mg/kg）超過土壤污染管制標準：又地下水水中總酚含量0.24mg/L（總酚第2類管制標準：0.14mg/kg）亦超過地下水污染管制標準，被告核認該污染情事已有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞，旋以99年2月6日府環三字第0000000000B號函請原告配合採取應變必要措施。惟原告於99年7月8日以台財產南改字第0992502607號函請被告應優先責由污染行為人執行應變必要措施。嗣被告經審酌原告意見後，仍以99年8月16日府環三字第0990177781號函請原告依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第7條第5項規定，執行應變必要措施（移除清理污染物並進行污染範圍及污染點調查，另移除過程中應詳實填寫工作日誌及註明最終去處；如需開挖廢棄土方，其處理方式應符合環境及營建相關法規，工業安全衛生事項亦應依勞工安全衛生法相關法規辦理）。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）被告未詳察土污法第7條第5項僅係規定「準用第15條第1項」，並非準用第15條全部條文，其處分明顯違背法令。
土污法第15條第1項之規定，乃係規範「主管機關」為減輕污染危害或避免污染擴大，「應自行辦理」採取應變必要措施之內容。是以，依土污法第7條第5項前段規定準用第15條第1項規定之結果，係指主管機關應自行辦理應變措施，以減輕污染危害或避免污染擴大，而非指主管機關得逕依該第7條第5項準用第15條第1項之規定即得命污染行為人或土地管理人、所有人等辦理相關之應變措施。另有關得命污染行為人或土地管理人、所有人等辦理相關之應變措施，應依土污法第7條第5項後段規定，僅就第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，方得命污染行為人或土地管理人、所有人等辦理。然身為主管機關之被告，就系爭土地上之污染物，應自行採取緊急應變措施以減輕污染危害或避免污染擴大，卻捨此不為，反責由原告負擔此一義務，其法規之適用顯然錯誤，原處分應予撤銷。
（二）又按土污法第7條第5項後段及其立法理由，依序應先命第一順位之林瑞和、蔡金鐘、陳世耀與沈佐銘等污染行為人為必要之應變措施，不可「逕命」土地所有人之原告移除清理污染物，並「進行污染範圍及污染點之調查」，明顯已逾土污法第7條第5項後段規定立法意旨及違反行政罰上2行為責任優先於狀態責任之法律原則：
⒈依最高法院91年台上字第741號裁判要旨及最高行政法院9
9年度判字1304號判決意旨，行政機關依法行政時，除應依照條文文義外，尚須遵循立法理由，始無適用法規不當之情形。則按修正前之土污法第7條第5項立法理由為：「
三、．．．第5項明定主管機關『應依序』命土壤、地下水污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取必要措施，以減輕或避免污染之危害或擴大。」是以，法律雖授權各主管機關得命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取緊急必要措施，然，該條文之立法理由既已言明就此部分授權應先命污染行為人採取緊急必要措施，再依序命場所使用人、管理人或所有人採取緊急必要措施，倘主管機關未依此授權之順序，即屬裁量之逾越。雖土污法第7條第5項規定於99年2月間有所修正，然99年2月3日土污法第7條修法理由：「五、修正第5項。．．．為明確規定必要措施之內容，爰修正得準用第15條第1項相關規定。」換言之，99年2月3日之修正理由，並未變更89年2月2日立法理由所闡釋應依序：先命污染行為人採取緊急必要措施，再依序命場所使用人、管理人或所有人採取緊急必要措施之見解。惟，被告並未依序先命污染行為人採取必要之措施即先命為管理人之原告應採取必要措施，顯然與上開立法理由有違，被告竟辯稱立法理由僅是參考資料之一，毋庸遵守云云，依上開最高法院判例及最高行政法院判決意旨，其適用法規洵屬不當，亦屬違反立法者明確之授權範圍，而有裁量逾越之違法，此可參最高行政法院90年度判字第2035號判決理由。
⒉查，系爭土地於85年起至86年間，遭訴外人林瑞和、蔡金
鐘、陳世耀與沈佐銘等人共同大量濫倒掩埋含有重金屬之有害事業廢棄物（參台灣高等法院高雄分院92年度上訴字第1785號刑事判決所載事實一、（一）以下），此為被告所明知且不爭執之事實，然當時被告於土污法89年2月2日公布實施後，並未依法立即採取適當之行政措施來避免系爭土地之污染擴大或減輕其污染，亦未立即命林瑞和、蔡金鐘、陳世耀與沈佐銘等污染行為人負責清理系爭土地之污染物並作嗣後污染點之調查，已有嚴重行政怠惰之情。而遲至今日，縱使污染行為人之一林瑞和已死亡、運泰股份有限公司（下稱運泰公司）已解散，亦未依序先命蔡金鐘、陳世耀與沈佐銘等第一順位之行政義務人為必要應變措施，被告置上開已經刑事訴訟判決確認之事實於不顧，反而主張本件污染行為人並不明確，並於99年8月16日依修正後之土污法第7條第5項準用第15條之規定，以系爭土地土壤中之重金屬含量超過土壤污染管制標準與地下水水中總酚含量亦超過水污染管制標準，命原告移除清理污染物，並進行污染範圍及污染點之調查，顯係欲推諉未依法先命污染行為人為必要措施之卸責之詞，依最高行政法院90年度判字第2035號判決見解，原處分有裁量逾越之違法，已臻明確。
⒊另，配合99年2月3日土污法第7條第5項規定之修正，土污
法亦增訂了第43條第6項規定，即主管機關依土污法第7條第5項前段自行辦理應變必要措施後，所支出費用得求償之規範，併參照其立法理由：「六、新增第6項。因依第7條第5項之應變必要措施已規定得由基金支應，爰增訂追償之規定。」更可佐證：99年2月3日修訂後之土污法第7條第5項規定，係由主管機關依該條項前段規定先負擔採取應變必要措施責任為原則；依該條項後段規定，依序先命污染行為人、次命場所使用人、再命管理人或所有人辦理必要應變措施為例外。至於主關機關可另對特定對象請求因採取必要措施所支出之費用，則屬另一件事。今，被告未依土污法第7條第5項前段之原則規定先負擔採取應變必要措施責任；又未依同條項後段之例外規定依序先命污染行為人、次命場所使用人、再命管理人或所有人辦理必要應變措施，竟逕命原告應辦理必要應變措施，並主張「依序辦理之解釋結果，將使主管機關受限於順序而無法逕行選擇最適當之義務人快速採取應變措施，與第7條第5項緊急處理之規範目的不符」云云，此理由顯然已明顯背離99年2月3日修正後之土污法第7條第5項規定立法意旨。是以，被告若認定本案有迅速處理之必要，即應依土污法第7條第5項前段之規定，自行辦理系爭土地污染之清除及相關後續之調查工作，不應逾越法律授權範圍，不僅未自行辦理相關之應變措施，且違反第7條第5項後段有關命污染行為人等為應變措施之順序規定等法律授權。
⒋另被告主張按土污法第7條第5項後段規定聯結至同法第43
條第6項及第9項之求償規定，並未明定求償順序，故可推知被告無需依序命義務人為必要應變措施云云。惟土污法第43條第6項支出經費之求償問題，與原處分所憑之第7條第5項後段規定應依序先命污染行為人、次命場所使用人、再命管理人或所有人辦理必要應變措施，實為不同階段之兩件事，不得混為一談，亦不得為不當之聯結。況且，土污法第43條第7項、第8項規定，污染行為人為污染之最終責任體，應負起清除污染物之最終責任，故無論由何人先行墊付該筆費用，最終仍應由污染行為人擔負主管機關因實施應變措施而支出之費用。由此可知，即使為追償之相關規定，應為支出費用之人仍有順序可言，故被告所謂追償規定並無請求之順序云云，顯屬誤解。
（三）另，原處分除命原告移除清理污染物外，又命原告應「進行污染範圍及污染點調查」，此亦逾越土污法第7條第5項後段之授權目的與範圍，原處分具裁量濫用與裁量逾越之違法：
⒈按，土污法第7條第5項後段準用土污法第15條第1項第3、
4、7及8款必要措施種類，主管機關始得命污染行為人等為之。基於土污法第7條第5項後段規定例示性規範下，倘主管機關欲以土污法15條第1項第8款「其他應變必要措施」，命污染行為人等為之者，其內容亦應與土污法第15條第1項第3、4及7款種類相類同，始符合法律授權目的與範圍。換言之，倘為第15條第1項其他第1、2、5、6款措施，或與該等第1、2、5、6款措施相類之措施，即非合於土污法第7條第5項後段所規定之例示性規範，自不得巧立為第8款「其他應變必要措施」之名義而強令第7條第5項後段所規定之污染行為人等辦理之，否則即逾越法律授權目的與範圍，有裁量濫用與裁量逾越之違法。
⒉今原處分除命原告移除清理系爭土地之污染物外，嗣後尚
須「進行污染範圍及污染點調查」，此項措施，實與土污法第15條第1項第2款規定之「依水污染防治法調查地下水污染情形」相類同，且與第15條第1項第3、4及7款不相類同。而土污法第7條第5項後段所明文規定之應變必要措施並不包含第15條第1項第2款，是以，被告除命原告移除清理系爭土地之污染物外，尚須「進行污染範圍及污染點調查」，顯然已逾越土污法第7條第5項後段特別限定土污法第15條第1項第3、4、7、8款之立法授權目的與範圍，原處分明顯有裁量濫用與裁量逾越之違法。
⒊復按土污法第15條第1項第7款既明文規定「移除或清理污
染物」，而未有明文「進行污染範圍及污染點調查」其意義明顯僅限於移除或清理污染物，原處分所稱「進行污染範圍及污染點調查」，顯然已任意擴張第15條第1項第7款規定之文義。被告雖辯稱「進行污染範圍及污染點調查」，僅係為「執行清除污染物」之應變措施所應踐行之必要程序云云。然土污法第15條第1項第7款既未規定應進行污染範圍及污染點調查，被告即不得逾越該條文規定之內容，而藉命原告「移除或清理污染物」之機會，另命原告應為法律所未規定之「進行污染範圍及污染點調查」，原處分明顯違反上開法律規定。
（四）另，原處分亦有違反比例原則：⒈就原處分命原告應進行污染範圍及污染點調查乙節而言：
原告既不具環保專業知識，除無清理污染物之經驗外，就所謂進行污染範圍及污染點調查之能力，更是闕如。反觀被告身為環保主管機關，本身即具高度之環保專業知識，有嫻熟之清理污染物經驗，亦有相關之專業人力可進行嗣後調查系爭土地污染情形，又有法制化的基金費用可供應用，此參土壤及地下水污染整治基金收支保管及運用辦法自明。渠被告竟捨棄自身專業知識、嫻熟經驗、優秀能力及完善制度而不用，未依土污法第7條第5項前段自行辦理系爭土地之污染物調查工作，反而命對此等情事毫無相關知識、經驗與能力之原告應進行污染範圍及污染點調查，原處分顯然與比例原則中「有多種同樣能達成目的之方法時，選擇對人民權益損害最少者」之最小侵害性（即必要性原則）相悖，與最高行政法院98年度判字第475號判決見解相違，原處分顯已違反比例原則。
⒉就清除污染物乙節而言：因本案調查場址範圍除系爭土地
外，尚包括同段189-1、189-14、190-2、190-4、190-5、
191、191-4等地號土地。相關受污染土地面積範圍廣大，倘未統籌一併處理，亦將造成部分土地雖完成清除污染物，但因受風災水患或雨水沖刷等天然氣候影響，難免又受其他相鄰而未完成清除污染物土地之污染物流入、滲入等影響而再度受污染。惟，被告卻未依土污法第7條第5項前段規定，基於主管機關之權責下，善用自身專業知識、完備組織與熟稔經驗，運用公權力進行統籌規畫，自行辦理全體調查場址（共8筆土地）之污染物移除及嗣後污染點調查工作，卻單獨命各個地號土地所有人或管理人為之，更可佐證：原處分與比例原則中「有多種同樣能達成目的之方法時，選擇對人民權益損害最少者」之最小侵害性（即必要性原則）相悖，依上開最高行政法院98年度判字第475號判決見解，原處分違反比例原則已臻明確等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
（一）查系爭土地屬於國有地，其場所土地之管理人為原告。該場址經環保署辦理之「列管非法棄置場址土壤及地下水污染調查計畫」查證其污染已超過土壤、地下水污染管制標準在案，並經被告核認系爭土地之污染情形有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞，爰依法於99年2月6日首次發函通知場所之管理人即原告採取應變必要措施，命其移除清理污染物並進行污染範圍及污染點調查，另移除過程中應詳實填寫工作日誌及註明最終去處；如需開挖廢棄土方，其處理方式應符合環境及營建相關法規，工業安全衛生事項亦應依勞工安全衛生法相關法規辦理等，於法應無違誤。
（二）原告雖辯稱原處分依土污法第7條第5項準用第15條之規定，適用法規顯有錯誤，主張原處分應予撤銷云云。惟按土污法第7條第5項之規定，主管機關依土污法進行查證工作時，如發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞，於控制、整治場址公告前，得準用第15條第1項規定採取應變必要措施，而對於第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人為之。又土污法第15條本身係規範在污染場址被公告為控制或整治場址後，所採取之應變措施，而第7條第5項係授權主管機關在調查階段、尚未公告為控制或整治場址前，因考量污染已有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞，則為減輕污染影響或避免污染擴大，而得例外準用第15條之相關規定執行應變必要措施。因之，依本件行政處分命原告所為之內容，係移除污染物及進行污染範圍及污染點調查，本無超脫於第15條第1項第7款所定「移除或清理污染物」之範圍，故未有原告所指之準用第15條規定之全部條文之意，是原行政處分核其認事用法，實無違誤。
（三）又原告雖主張原處分未「依序」命污染行為人等為必要應變措施，而逕命土地所有人即原告為必要應變措施，已逾土污法第7條第5項後段規定所授權之範圍，原處分具裁量逾越之違法云云。惟原告之主張顯係對土污法第7條第5項之誤解；且本件污染行為人不明，是原處分機關依法命土地管理人即原告採取必要應變措施，於法並無違誤。茲析述如下：
⒈按立法理由僅為法律解釋之參考資料之一，並非法律解釋
之絕對依據；且土污法於99年2月3日經大幅修正，故89年制定通過之立法理由是否仍可逕引於解釋99年修正通過後之土污法，更有疑問。查99年修正前之土污法第7條第5項僅規定「各級主管機關．．．應命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取緊急必要措施」，並無主管機關應「依序」命相關義務（責任）人辦理之文字，且本條項之規範目的係在就污染場址進行應變必要之措施，並賦予主管機關選擇當下對於場址採取應變必要措施較有期待可能性者先行辦理相關作業，俾使污染危害情形能及時獲得控制，則在迅速處置之規範需求下，倘擴張解釋必須「依序」命辦理始屬適法，恐將喪失就系爭場址減輕污染危害或避免污染擴大之黃金時間，是以89年制定通過第7條第5項時之立法理由中雖有「依序」之文字，仍應解釋為僅係主管機關選擇義務（責任）人辦理時之參考，縱未「依序」原則上亦不生違法之結果。
⒉次按99年修正土污法第43條第6項增訂主管機關就第7條第
5項支出之費用得向污染行為人、潛在污染責任人、依該條第3項應負責之負責人、公司或股東、場所使用人、管理人或所有人求償之規定，且同條第9項亦規定此項應繳納費用於繳納義務人有數人時，應就繳納費用負連帶清償責任（惟場所使用人、管理人或所有人另得按同條第7項規定向污染行為人求償相關費用）。易言之，主管機關就第7條第5項應變必要措施之執行本得選擇自行辦理或命相關義務（責任）人為之，而如採原告之解釋，將該條項命義務（責任）人辦理解釋為應「依序」為之，則顯將與主管機關自行辦理後，其所生費用之連帶清償責任矛盾，蓋連帶責任之本質係得向義務人中之一人或數人為同時或先後之請求。準此，為求第7條第5項內在規範之邏輯一致，應將主管機關自行辦理應變必要措施後所生之費用清償責任與命義務（責任）人採取之行為義務為相同之解釋，亦即主管機關均可依其職權判斷選擇適合之義務（責任）人承擔，而無依序辦理之必要。
⒊退萬步言，縱認第7條第5項之行為義務確需「依序」命辦
理，惟本件污染行為人不明。原告雖執台灣高等法院92年度上訴字第1785號刑事判決，主張本案污染行為人應為運泰公司及其所屬之共同正犯蔡金鐘、林瑞和、陳世耀、沈佐銘等人云云，惟查該刑事判決書其所認定之事實部分僅係前開人等確有傾倒有害廢棄物於該場址之行為，然就場址後續之土壤、地下水污染結果間是否具有因果關係，仍待進一步確認，被告刻正予以釐清，然承前所述，鑑於該場址之污染情形有影響人體健康、農漁業生產及飲用水水源之虞，是於本件污染行為人尚屬不明之狀況下，被告依土污法第7條第5項規定命本案場址之所有人即原告採取應變必要措施，以避免造成危害，於法並無違誤。又倘若將來確認本件污染行為人後，原告自得依同法第43條第7項之規定，向污染責任人或潛在污染責任人連帶求償依第7條第5項規定支出之應變必要措施費用。
（四）至於原告爭執原處分命其應「清除污染物及進行污染範圍及污染點調查」，其中就「進行污染範圍及污染點調查」之部分，實已逾越土污法第7條第5項後段之授權目的與範圍之情事云云。末查，原處分中所謂「進行污染範圍及污染點調查」，係為執行「清除污染物」之應變必要措施所應踐行之必要程序，蓋一污染場址佔地廣大、污染狀況複雜，必得先釐清確認污染範圍及污染點後，方得進行污染物之清除，是目的仍在於減輕污染危害及避免污染擴大。本件原告所負之義務內容仍在於清除污染物，原處分並未要求原告提出具體調查計畫或追償污染責任，此由原處分之文字：「移除清除污染物並進行污染範圍及污染點調查，以免污染範圍擴大，移除過程中應詳實填寫工作日誌，並註明最終去處，若需開挖廢棄土方處理方式應符合相關法規之規定辦理，工業安全衛生事項應依勞工安全衛生法相關規定辦理」可證等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，有中環科技事業股份有限公司土壤檢測報告、地下水檢測報告、被告99年8月16日府環三字第0990177781號函及訴願決定等附本院卷及原處分卷可稽，應堪認定。本件兩造所爭執者厥為：被告依土污法第7條第5項後段準用同法第15條規定，「逕命」土地管理人即原告移除清理系爭土地之污染物，並「進行污染範圍及污染點之調查」之原處分，是否違反土污法第7條第5項之立法意旨及有裁量濫用與裁量逾越之違法。茲就兩造之爭執論述如下：
（一）按「各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，得準用第15條第1項規定，採取應變必要措施；對於第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人為之，以減輕污染影響或避免污染擴大。」「直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、會同農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測；必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕種特定農作物。六、疏散居民或管制人員活動。七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。」「直轄市、縣（市）主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之
應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之。」「依第7條第5項規定支出之應變必要措施費用，直轄市、縣（市）主管機關得準用第1項及第5項規定，限期命污染行為人、潛在污染責任人、依第3項規定應負責之負責人、公司或股東、場所使用人、管理人或所有人繳納。」「第1項、第3項及第6項應繳納費用，於繳納義務人有數人者，應就繳納費用負連帶清償責任。」分別為土污法第7條第5項、第15條第1項、第2項、第43條第6項及第9項所規定。
（二）原告主張按土污法第7條第5項規定，應依序先命污染行為人為必要之應變措施，不可逕命土地管理人即原告先為應變措施之作為，故原處分逕命原告為土地污染物整治義務人，顯有適用法規錯誤之違法之情，應予撤銷云云。經查，本件爭執之土污法第7條第5項所規定之污染責任主體，大致可分成「行為責任人」與「狀態責任人」。「行為責任人」指因行為而發生之責任，其可能係作為、不作為、自己或他人之行為而生者，如污染行為人；「狀態責任人」則著重與物之關係，即對物享有「支配權」之人，其既享有權利，即應同時承擔該物所造成之不利益，以「物之事實上或法律上支配力」作為責任連結因素，並以「排除危害的可能性」為重要考量，與因果關係無涉，亦與責任人有無故意過失無必然關係，只要客觀上發生危害狀況，法律上即有理由成立狀態責任，是如場所管理人或所有人，即屬狀態責任人。按系爭土地屬於國有地，原告為其管理人，則原告對系爭土地既有事實上或法律上之支配力，即應同時承擔該物所造成之不利益，故原告對系爭污染之土地，其所擔負之責任，乃屬「狀態責任人」之責任；至於訴外人運泰公司、林瑞和、蔡金鐘、陳世耀、沈佐銘等人，於系爭土地上設置非法掩埋場，並傾倒有害事業廢棄物於其上，此有台灣高雄地方法院91年度訴字第1845號所載犯罪事實可稽，核屬「行為責任人」，並無疑義。
（三）本件系爭土地上遭第三人設置非法掩埋場，並傾倒有害事業廢棄物於其上，而成為污染場址，為兩造所不爭。茲有疑義者，則為該污染場址，同時存在行為責任人與狀態責任人負有整治義務時，被告應如何選擇責任人為之，厥為兩造爭執之所在。按土污法第7條第5項及第15條之規定，參酌其立法目的，乃著重於整治為主，並非著重於「人之屬性」，而係強調污染整治之「物之屬性」，亦即土壤是各種污染最終蓄積之所，很多土壤及地下水的污染場址都是因污染物長期累積造成，其不因是否合法之排放而有所不同。基此，主管機關究應選擇行為責任人或狀態責任人對污染場址進行整治之必要措施行為時，自應斟酌污染之實際情況，於符合土污法之立法目的為必要裁量，以免無效率之整治行為，致而延宕時機，徒浪費社會資源。職是之故，在出於防止危害之效率，考量個人財產上給付能力、危害的地緣關係等狀況，主管機關在符合比例原則及有效且迅速排除土地污染物所肇致對公共安全與公共秩序之危害，而與公共利益有關之因素考量下，主管機關並不必然須先選擇以污染行為人為第一優先之責任義務人，而後再以狀態責任人為後順位之責任義務人，終至有事倍功半之憾。經查，系爭土地經環保署辦理「列管非法棄置場址土壤及地下水污染調查計畫」，調查結果發現系爭土地土壤中鎳含量為37,800mg/kg、鋅含量為20,100mg/kg、銅含量為6,960mg/kg及鉻含量為37,800mg/kg（管制標準：鎳為200mg/kg、鋅為2,000mg/kg、銅為400mg/kg及鉻為250mg/kg）超過土壤污染管制標準，又地下水水中總酚含量
0.24mg/L（總酚第2類管制標準：0.14mg/kg）亦超過地下水污染管制標準，有中環科技事業股份有限公司土壤檢測報告、地下水檢測報告附原處分卷可稽。凡此諸情，系爭土地之污染情事已有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞，應迅速為整治工作，甚為明顯。惟查本件已知污染行為人林瑞和、陳世耀已死亡，委託訴外人傾倒有害事業廢棄物之運泰公司業已解散登記，有被告100年8月10日言詞辯論陳述筆錄附本院卷及運泰公司基本資料查詢明細附原處分卷可稽，則在污染行為人可知僅存有沈佐銘、蔡金鐘二自然人下，被告若逕命污染行為人為系爭土地污染物移除及場址整治義務，顯與土污法危害防治有效性及著重「物」之整治立法目的不合；故被告以整治之有效性考量，裁量以系爭土地管理人即原告為本件系爭土地之責任義務人，核與立法目的、比例原則無違，則原處分自為適法。原告雖一再主張由土污法第7條第5項立法理由有「依序」命為責任人之規定云云。然立法理由僅為法律解釋之參考資料之一，並非法律解釋之絕對依據；且土污法第7條歷次修法皆未將「依序」文義明文化，顯非強制規定，解釋上應認為立法者係有意思課予主管機關依其職權判斷選擇適合之責任人承擔義務時，並不排除例外在實際情況考量下，以狀態責任人優先為責任義務人。從而被告之原處分並不逾法規立法意旨及比例原則，原告之主張核不足採。
（四）另原告主張按土污法第7條第5項前段規定，對系爭土地上之污染物有為緊急應變措施之責任者，應為主管機關即被告，而非原告；且命「清除污染物及進行污染範圍及污染點調查」，其中就「進行污染範圍及污染點調查」之部分，實已逾越土污法第7條第5項後段之授權目的與範圍之情事云云。按土污法第7條第5項係授權主管機關在調查階段、尚未公告為控制或整治場址前，因考量污染已有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞，則為減輕污染影響或避免污染擴大，而得例外準用土污法第15條之相關規定命相關責任義務人執行應變必要措施，故主管機關即被告是為管制措施之下命處分主體，並非執行義務之客體，原告逕認主管機關係一執行應變措施之行為義務人，顯係對法規錯誤之解釋，尚難憑採。又原處分命原告所為之內容，係移除污染物及進行污染範圍及污染點調查，所謂「進行污染範圍及污染點調查」，係為執行「清除污染物」之應變必要措施所應踐行之必要程序，蓋一污染場址佔地廣大、污染狀況複雜，必得先釐清確認污染範圍及污染點後，方得進行污染物之清除，故處分目的仍在於減輕污染危害及避免污染擴大，而非要求原告提出具體調查計畫或追償污染責任，此由原處分文義略以：「移除清除污染物並進行污染範圍及污染點調查，以免污染範圍擴大，移除過程中應詳實填寫工作日誌，並註明最終去處，若需開挖廢棄土方處理方式應符合相關法規之規定辦理，工業安全衛生事項應依勞工安全衛生法相關規定辦理。」可證，原處分並無超脫於土污法第15條第1項第7款所定「移除或清理污染物」之範圍，是以，原處分核其認識用法，實無違誤。
（五）末查，99年修正土污法第43條第6項固增訂主管機關就第7條第5項支出之費用得向污染行為人、潛在污染責任人、依該條第3項應負責之負責人、公司或股東、場所使用人、管理人或所有人求償之規定，且同條第9項亦規定此項應繳納費用於繳納義務人有數人時，應就繳納費用負連帶清償責任。惟前開規定，乃係就支出經費之求償問題而為規定，與同法第7條第5項後段規定，究應由何人（即污染行為人、潛在污染責任人、管理人或所有人）辦理必要應變措施之順序無關，併此說明。
五、綜上所述，原告之主張均不足採。從而被告以99年8月16日府環三字第0990177781號函命原告執行應變必要之整治措施，並無違誤。訴願決定予維持，亦無不合。原告起訴意旨，求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，並不影響本件判決基礎，尚無逐一論述之必要，附此說明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 8 月 24 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 林 勇 奮法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 8 月 24 日
書記官 楊 曜 嘉