高雄高等行政法院判決
100年度訴字第163號100年6月9日辯論終結原 告 淞巨開發股份有限公司台東分公司代 表 人 王經宇被 告 臺東縣政府代 表 人 黃健庭 縣長訴訟代理人 胡宗仁
蔡思德上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國100年1月21日交訴字第1000000682號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：原告經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情事，爰依被告聲請而為一造辯論判決。
貳、實體事項：
一、事實概要︰緣被告於民國99年7月6日執行稽查時，發現原告未領有旅館業登記證，擅自於台東縣○○鄉○○村○○路○○○號經營「小熊渡假村」(市招名稱)旅館業務，現場共28棟小木屋，1棟小木屋有3間房間，總計房間數84間，被告認原告違反發展觀光條例第24條第1項規定，乃依同條例第55條第3項及發展觀光條例裁罰標準(下稱裁罰標準)第6條附表2第1項規定，以99年10月4日府文發字第0993038728號執行違反發展觀光條例事件裁處書，裁處原告新台幣(下同)30萬元罰鍰，並禁止其營業。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)按裁罰標準第6條規定：「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則者，由直轄市或縣（市）政府依附表2之規定裁罰。」又該附表第1項規定：「未領取旅館業登記證而經營旅館業。‧‧‧房間數51間至100間，處30萬元，並禁止其營業。‧‧‧。」按上開條文所指之房間，應係指據以計算旅館房租之單位，非該房租單位內之房數。本件原告係以每棟小木屋為出租單位，據以計算房租，而現場至多僅有28棟小木屋，為被告所不爭執，惟被告竟以原告擁有房間數達84間予以裁罰，顯有違誤。
(二)現場28棟小木屋，其中6棟於89年1月21日經臺灣臺東地方法院(下稱臺東地院)東地所速字第1460號函查封在案，並以98年度司執字第12204號由債權人聲明承受並發給權利移轉證書，原告自始未與債權人租賃該6棟木屋經營客房租賃。又另外14棟木屋亦經臺灣臺北地方法院(下稱臺北地院)查封，原告亦未經營該14棟小木屋，原告僅使用其中8棟木屋經營客房租賃。尤其，法院執行之查封，依法貼有封條，原告豈能予以使用？足見本件裁罰之認定，均與事實不符，且有認定事實不依證據之違法等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
(一)99年7月6日被告聯合稽查小組(共4人)，依99年5月31日民眾至被告縣民服務中心反映，前往小熊渡假村執行旅館業聯合稽查，發現該渡假村未領取旅館業登記證而經營旅館業務，營業客房數28棟小木屋(1棟有3間房間)，客房數共84間，現場櫃檯設有DM行銷內容有多種房型介紹，並設有專屬網頁、網路訂房及套裝行程。被告遂於99年7月9日府文發字第099026684號函檢送行政處分陳述意見通知書及臺東縣政府執行旅館業聯合檢(複)查紀錄表各乙份予原告。
(二)原告DM行銷內容之價目表，獨棟木屋住宿人數由雙人至10人，各有不同收費標準，原告係以每棟小木屋3間房間提供旅客住宿使用，達其經營旅館業之目的，被告以每棟小木屋3間房間之認定違規房間總數，並依裁罰標準裁罰，並無違誤。原告主張其中6棟於89年1月21日遭臺東地院東地所速字第1460號函查封在案，另14棟木屋遭臺北地院查封，未經營14棟小木屋，原告僅其中8間木屋經營客房租賃之行為，惟被告於99年7月28日收受系爭渡假村提出陳述意見通知書時，於99年8月3日下午16時30分電話詢問華南商業銀行股份有限公司(下稱華南銀行)臺東分行「小熊渡假村」是否14棟木屋遭該銀行查封，經銀行承辦人員表示，確實有對「小熊渡假村」現場查封，但並未禁止該渡假村繼續使用經營。故被告依發展觀光條例第55條第3項及裁罰標準附表二「旅館業與其僱用人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰標準表」第1項規定，依裁罰級距標準，房間數51間至100間以上處原告30萬元，並禁止其營業，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有被告99年10月4日府文發字第0993038728號執行違反發展觀光條例事件裁處書、郵政劃撥儲金特戶存款單、被告執行旅館業聯合檢(複)查現場紀錄表、小熊渡假村DM附本院卷可稽，應堪認定。
五、原告主張：小熊渡假村僅有28棟小木屋，其中6棟經臺東地院查封拍賣，原告未就該6棟木屋經營客房租賃；又另外14棟亦經臺東地院查封(執行名義臺北地院94年2月1日北院錦93執丁字第29759號債權憑證，由華南銀行持向臺東地院聲請強制執行，原告誤認執行法院為臺北地院)，原告未經營該14棟小木屋。且小木屋共僅28棟，被告竟以原告擁有84間房間數處罰原告，應屬違誤等語。而被告處罰原告之依據無非以：原告未領取旅館業登記證而經營「小熊渡假村」旅館業務，營業客房數28棟小木屋(1棟有3間房間)，客房數共84間，乃依發展觀光條例第24條第1項規定、第55條第3項及裁罰標準第6條附表2第1項規定，裁處原告30萬元罰鍰並禁止其營業，固非無見。惟查：
(一)按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」為行政罰法第1條及第3條所規定。再按「本條例所用名詞，定義如下：．．．八、旅館業：指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」「經營觀光旅館業者，應先向中央主管機關申請核准，並依法辦妥公司登記後，領取觀光旅館業執照，始得營業。」「(第1項)經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」「(第3項)未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新臺幣9萬元以上45萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」「(第2項)觀光旅館業、旅館業之設立、發照、經營設備設施、經營管理、受僱人員管理及獎勵等事項之管理規則，由中央主管機關定之。」「本規則依發展觀光條例( 以下簡稱本條例)第66條第2項規定訂定之。」「(第1項)經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。旅館業於申請登記時，應檢附下列文件：一、申請書。二、公司登記證明文件影本。(非公司組織者免附)三、商業登記證明文件影本。四、建築物核准使用證明文件影本。五、土地、建物登記(簿)謄本。六、土地、建物同意使用證明文件影本。(土地、建物所有人申請登記者免附)七、責任保險契約影本。
八、旅館外觀、門廳、旅客接待處、各類型客房、浴室及其他服務設施之照片或簡介摺頁。九、其他經中央或地方主管機關指定之有關文件。．．．。」則為發展觀光條例第2條第8款、第21條、第24條第1項、第55條第3項、第66條第2項、旅館業管理規則第1條及第4條所規定。因此，主管機關依發展觀光條例第55條第3項為裁罰時，自應以實際實施違反同條例第24條第1項之行政法上義務人為對象，始屬合法。
(二)次按「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」行政程序法第36條定有明文。又「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」最高行政法院著有39年判字第2號判例可資參照。而認定事實，須憑證據，不得出於臆測，此項證據法則為行政訴訟所適用；行政機關對人民為科處罰鍰處分，即使人民所為之各項主張不可採，仍必須有積極證據證明人民有違規事實存在，始能認科罰處分合法。經查，被告於99年7月6日執行稽查時，發現位在臺東縣○○鄉○○村○○路○○○號有28棟小木屋以「小熊渡假村」為市招經營旅館業務之事實，固有被告執行「旅館業」聯合檢(複)查現場紀錄表、小熊渡假村DM附本院卷(第38-48頁)可稽。惟查，上開28棟小木屋，其中6棟所有權人為旺盛國際開發股份有限公司(下稱旺盛公司，代表人王經宇)。而旺盛公司之6棟小木屋，前於89年1月21日經債權人羅瑞展聲請臺東地院為假扣押查封登記，嗣於98年10月28日由債權人賴玉娟聲請拍賣抵押物，經臺東地院派員偕同債權人之代理人於98年12月1日至現場履勘顯示該6棟小木屋係由債務人「旺盛公司」自行使用於經營小熊渡假村，核與拍賣公告記載之情形相符；其後，該6棟小木屋則係由債權人賴玉娟於99年6月22日向法院聲明以債權承受，經臺東地院於99年8月20日核發權利移轉證書給賴玉娟等情，業經本院調取臺東地院98年度司執字第12204號卷核閱屬實，復為被告所不爭。則上開屬於旺盛公司所有之6棟小木屋，依前述民事執行程序顯現之事實，既然是由「旺盛公司」經營「小熊渡假村」，則此6棟小木屋究係由旺盛公司經營旅館業，抑或是交由原告經營，攸關違反發展觀光條例第24條第1項之行為人之認定，惟從被告之聯合檢(複)查現場紀錄表僅表明受稽查對象為「小熊渡假村」，負責人為「王經宇」，至其經營之主體究係何人，則未表明(見本院卷第38頁)，是以上開6棟小木屋之實際經營人，是否為原告或其本公司「淞巨開發股份有限公司(下稱淞巨公司)」，殊值探求，被告未加詳查，在別無積極證據下，一併將此6棟小木屋認為均是原告經營之旅館業範圍內，即有認定事實不依證據之違法。
(三)次查，「小熊渡假村」28棟小木屋中除上開6棟為旺盛公司所有外，其他14棟所有權人為原告之本公司「淞巨公司」所有，其餘8棟所有權則歸屬不明。而上開本公司「淞巨公司」所有之14棟小木屋，前於89年1月21日經債權人羅瑞展聲請臺東地院為假扣押查封登記，嗣於98年11月30日由債權人華南銀行以「淞巨公司」遲未清償借款為由，持臺北地院94年2月1日北院錦93執丁字第29759號債權憑證向臺東地院聲請拍賣上述14棟小木屋，經臺東地院派員偕同債權人之代理人於98年12月8日至現場履勘，據執行筆錄記載：「一、經債務人代理人導往現場，債務人不在，債務人員工蘇文玲在場。二、據在場人蘇文玲稱本件14間小木屋係由債務人王經宇使用中，目前經營小熊渡假村。」等詞，核與臺東地院99年3月5日發文之拍賣公告記載之使用情況相符；嗣債權人以其與債務人「淞巨公司」間正在洽談分期清償事宜且已另對連帶債務人王經宇之財產為強制執行為由，聲請延緩執行，之後則因雙方達成和解而撤回執行等情，業經本院調取臺東地院98年度司執字第13523號民事執行卷核閱無訛。則上開屬於本公司「淞巨公司」所有之14棟小木屋，依前述民事執行程序顯現之事實，既是由「王經宇」經營「小熊渡假村」，則此14棟小木屋究係由「王經宇」個人或「淞巨公司」經營旅館業，亦攸關違反發展觀光條例第24條第1項之行為人之認定，惟從被告之聯合檢(複)查現場紀錄表僅顯示受稽查對象為「小熊渡假村」，負責人為「王經宇」，至其經營之主體則未表明(見本院卷第38頁)，是以上開14棟小木屋之實際經營行為人究係何人，殊值探求，被告未加詳查，在別無積極證據下，逕認原告為實施違反發展觀光條例第24條第1項之行政法上義務人，直接命其陳述意見後予以裁罰，亦有認定事實不依證據之違法。退而言之，縱認系爭28棟小木屋之旅館業務為原告負責之業務範圍，然原告為「淞巨公司」所設之分公司，此有「淞巨公司」及原告之登記資料附本院卷(第72、73頁)可佐。而公司雖得設分公司，但依公司法第3條第2項可知，分公司僅為受本公司管轄之分支機構，其為法人之權利主體仍為單一，並非法人之下另有法人，故分公司與本公司在法律上應屬一體而不可分割。實務上為謀求便利，認分公司有民事訴訟程序之當事人能力，惟在民事訴訟或行政訴訟程序中有無當事人能力，與實體法上有無權利能力，乃屬不同之觀念，非可因此解為分公司在訴訟程序上有當事人能力者，其在實體法律關係上另有獨立人格，而與本公司為各別之權利主體。尤其公司既為發展觀光條例第24條第1項明定之經營旅館業主體之一，對照同條例第21條有關觀光旅館業僅得以公司為經營主體之規定，則相同文義應作相同解釋，可知該條例對於以公司為旅館業之經營主體者，即是以本公司為規範對象，課予該條例所賦予之公法上義務，而非以其分支機構之分公司為義務人甚明。是以系爭28棟小木屋之旅館業務果若為原告負責之業務範圍，則違反發展觀光條例第24條第1項之行為人應為其本公司「淞巨公司」，被告逕以分支機構之原告為處罰對象，亦於法不合。
六、綜上所述，原處分有如前所述之違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告起訴意旨求為撤銷所指摘之理由雖未盡相同，仍應由本院將訴願決定及原處分予以撤銷，由被告另為適法之處分，以資適法。又本件兩造其餘主張核與判決結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 100 年 6 月 23 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 吳 永 宋法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 6 月 23 日
書記官 涂 瓔 純