高雄高等行政法院判決
100年度訴字第173號民國102年1月8日辯論終結原 告 台灣糖業股份有限公司代 表 人 胡懋麟訴訟代理人 邱芬凌 律師被 告 屏東縣政府代 表 人 曹啟鴻 縣長訴訟代理人 胡雪昭
李文旭鍾國樑上列當事人間土地公告現值事件，原告不服內政部中華民國100年1月26日台內訴字第0990231465號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告所屬屏東區處於民國98年11月17日以屏資字第0980002982號函請被告，調高其所有坐落屏東縣○○鄉○○段○○○○○段）97-6等地號土地○○○鄉○○段○○○○○段○○○號等土地○○○鄉○○段○○段（下稱佳佐段一小段）107地號等土地○○○鎮○○段○○○○○段○○○○○○號等土地（合稱系爭土地），99年度公告土地現值為每平方公尺新臺幣（下同）500元，經被告提交屏東縣地價及標準地價評議委員會（下稱評議委員會）98年12月10日第3次會議評議，決議維持與前一年度相同之土地現值，即每平方公尺200元。嗣被告以98年12月25日屏府地價字第09803052372號公告屏東縣33鄉鎮市99年土地現值表，並自99年1月1日起實施。原告所屬屏東區處復於99年1月20日以屏資字第0990000213號函，再次陳請被告調高前揭土地99年度公告土地現值，經被告以99年3月10日屏府地價字第0990034334號函復原告：「歉難同意。」原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）原告所有系爭土地，被告分別規畫作為「屏東縣霧台鄉好茶村遷村計畫」及「設置大潮州地區人工湖計畫」土地之後，被告即逐年調整公告現值，較同地段之土地為低，顯欲將來以較低之價格辦理徵收，被告99年公告現值為每平方公尺200元，未予調高，原告不服被告99年公告系爭土地之現值，請求調高地價，經被告予以否准，屬消極行政處分，依最高行政法院55年判字第223號判例意旨，原告自可對之提起訴願及行政訴訟。又依最高行政法院96年度判字第1926號判決、92年度裁字第520號裁定及臺北高等行政法院99年度訴更一字第77號、96年度訴字第3159號判決意旨，請求更正公告現值經否准後，自得提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟。
（二）關於海豐段2等地號及佳佐一小段107等地號之土地（即附表1之1及1之2所列之土地）：
1.佳佐一小段325地號及海豐段171、156、174、257、261、
33、38等地號土地均臨沿山公路，○區○○○號○○○段、佳佐一小段，緊鄰新埤鄉與來義鄉村落，非荒蕪人煙，且南方同段為農產品集貨場，緊鄰沿山公路，交通更為便捷，利用價值更高，原告所有赤山寮256地號土地同為路旁，公告現值為760元，而臨沿公路三角畸零地部分，原告有出售高達每平方公尺1,000元之價格，何以同為緊鄰沿山公路之上開土地，竟調降至200元。
2.本區土地緊鄰民地居住之村落，旁邊有中興部落，人口密集、來義高中、古樓國小及加油站、便利商店、路燈設施生活機能良好，水溝、排水及道路四通八達，緊鄰之中興部落（同段45等地號）每平方公尺為920元，下方臨近之農地最少亦有500元之現值。而原告所有本區塊土地，因經重劃，故水路規劃完善，並已建置水溝排水系統，每塊土地均臨道路，非袋地而無法通行，土地照顧良好，被告逐年調降土地價值至每平方公尺200元，實不合理。又海豐段173地號等71筆土地、256地號等14筆土地、佳佐段一小段324地號等54筆土地及326地號等74筆土地（含本案爭訟土地及鄰近土地），設置有水井及機械動力抽汲地下水之抽水及水井（萬隆農場3號、4號、2號及1號井），有被告發給之水權狀可憑，被告竟稱原告無任何設施顯與事實不符。
3.依萬隆農場圖觀之，原告土地方整，且交通便利規劃完整，海豐段7、28、30、31、266、267、276、261、33、34、38、40、21、20地號等多筆土地，均有地目為水路之土地毗鄰，無欠缺水源之問題，農場土地早期種植蔗田，水源除有溝渠，更有四座機械動力水井等設施，並無所謂無法利用之疑慮，此有「臺糖公司屏東區處屏東農場課萬隆農場配合人工湖計劃固定資產明細表」可憑。被告認為上開土地灌溉系統缺乏、雜糧旱作，為不具競爭力之農地，休耕蔗田、種植林地，認無買賣實例可循，土地增值價值低，無期待價格變更、使用不易云云，依直接資本法及土地使用分區為一般農業區編定使用類別為農牧用地，故認土地公告現值僅200元。惟上開土地使用分區為一般農地，使用土地並無任何限制，與瑪家農場土地，尚受山坡地保育利用條例及水土保持法之限制，相較之下並無任何限制，且地處平坦為舊有種植甘蔗土地，土地改良已完成，交通便利、四通八達、附近工商活動頻繁，有沿山公路、潮義路重要幹道及周邊道路公共建設均已完備，與山坡地相較，顯然土地價值高出甚多，被告認為土地公告現值與瑪家農場土地地價相同，為每平方公尺200元，其評估地價顯失客觀。
4.由海豐段土地歷年公告土地現值比較表可知，與海豐段土地地號相近者應○○○區段○○區段所有民地地價計最少達500至920元之間，而原告所有土地不分位置，一律均為200元，且民地公告地價幾乎是逐年調高，惟獨原告土地自95年起逐年調降，所有民地之公告地價均較原告土地為高，不知其標準為何，被告稱原告土地僅供造林，然此為配合政府造林，甚多土地仍未造林，出租之農地每公頃每年均可達52,500元至47,287元不等之租金收入。又民地土地崎嶇不整，農地使用率及收益率甚低，反觀原告土地經土地重劃、地形方整、面積較大，農業適用率及收益率應較一般民地為高。然而被告所公告土地現值，卻較民地為低，實有違地價調查估計規則第18條第1項（原告誤為第21條第1項）之規定。對於公告土地現值應以區段地價之整體，依據上述規定據以估計；而影響區段地價之因素，係指土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其它影響地價因素加以評估，被告並未考量該農地並無使用之限制，且大面積平坦改良完成，農地溝渠均已完備，臨近村莊工商活動頻繁，應予適宜調高為當，被告以200元公告土地現值，其公告與評定地價之標準顯有相違。
（三）四春段1110等地號土地部分（即原告附表2所列之土地）：
本區土地多出租予農民種植，四春段1135地號土地（第9區）出租種植鳳梨，每年收益為108.47萬元，1143地號土地（第12區）租金收益為134.47萬元，1155地號土地（第16區）租金收益133.4萬元，且上開1138地號等6筆土地，有設置水井及機械動力抽汲地下水之抽水及水井（林後農場3號井），有屏東縣政府發給之水權狀可憑，被告竟稱原告無任何設施，顯與事實不符。○區段0000000段公告現值亦有450元，南方臨新開寮及潮東國小崙川分校，公告現值達1,300元，其他農地亦有500元之現值，西南方臨九塊厝為650元之公告現值，由原告所附照片可看水道及馬路均甚為寬闊設施完善，圖示之粗黑線為道路及農路。本區業經土地重劃，為達各筆土地利用之價值，故每一筆土地四周均規劃有道路，地形完整及方正，道路鋪設完成，更有通往潮州之主要通道1158地號土地，交通便利四通八達，並已完善規劃水路，施設水井，用電規劃完善。而與○區鄰○○○○○○段現值為730元，民地地形較原告之土地狹小，四周復無道路可供通行，僅為一線之隔，既無天然之屏障阻隔，僅為地界上之標示圖面區隔，原告土地設施完善、地形方整，價值應更高，地價竟低於3倍之多。鄰近潮州第3公墓上較無價值之土地，公告現值達555元到720元不等○○○區○○○○○段土地每平方公尺亦有650元，而95年本區之地價尚有600元之價值。豈有土地重劃完畢，規劃完善之土地，反而地價大跌。本區西北邊林四塊厝、西南方臨九塊厝均為人口稠密之處，交通便利，兩地地價竟相差530元，顯不合理，而所有鄰地均逐年調高，獨原告土地遭調降毫無道理可言，有違公平原則。
（四）隘寮段97等地號土地之部分（即瑪家農場位置，原告附表6所列之土地）：
1.原告所有269-2區段之土地，使用分區為山坡地保育區，使用地類別為林業用地，被告認雖與同段165、267區段（公告現值每平方公尺為400元）、267-1區段（公告現值每平方公尺420元）相毗鄰，但土地之使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築並不相同且不相近，認無出租收益，為閒置土地，又認無買賣實例，無灌溉水源為邊陲土地，○○○鄉○○段21、2○區段○○○○○段2、52地段區段，使用分區及類別較為接近，認公告現值較一般土地為低，而公告為每平方公尺200元。
2.然現有瑪家農場基地現況公路規劃完善，毗鄰瑪家國小、國中及內埔水門風景段及市區鄉公所、衛生所、分駐所，尚非偏遠，而鄰近土地地價參瑪家分場圖，每平方公尺依序為400元、500元、400元、420元、380元，原告上揭土地地價每平方公尺僅200元明顯偏低。又該土地基地位置位於屏東縣北部原住民鄉鎮（三地門、霧台、瑪家鄉）之樞紐區位，鄰近屏東平原地區，從其區位條件亦可視為平地與山區之重要門戶○區○○○○○○號○道對外聯絡，交通區位條件極具便利性，生活、教育與交通均甚便利，鄰近原住民文化○區道路及交通系統便捷，且緊鄰兩個南北部落公共設施完善、生活機能完整，且屬台地地形地勢平緩，並非崩塌地形，較鄰近山坡條件更佳，有被告「瑪家農場土地規劃計畫案成果報告」書內對系爭土地之坡度分析報告及瑪家農場整體區域與實質環境調查分析可憑，從而內政部及被告顯未就現況詳加了解，率以上開瑪家農場土地屬崩塌地形，山形陡峭，現況為雜木林土地利用低，地目為山坡地保育區林業用地，受到相關法令限制與鄰近同段265、267土地及龍泉段216-1地目不同，使用類別不相近等，仍維同一見解，原處分及訴願決定顯然與上開瑪家農場土地規劃計畫案成果報告書所認定內容完全不同，其決定明顯有所違誤。
（五）被告大幅降低公告現值，僅為降低徵收土地之成本：
1.行政機關公告土地現值之目的有二：一為政府於依法徵收時，補償其地價之依據，二為作為主管機關審核土地移轉現值之依據，平均地權條例第46條、第10條定有明文。公告土地現值牽涉土地所有權人之利益。原告所有系爭土地，被告規劃為屏東縣霧台鄉好茶村遷建計劃及屏東縣地層下陷區國土復育計畫之土地，將來勢必循徵收一途取得，被告將公告現值公告調整較同地段土地為低，其目的顯欲以較低之價格，辦理徵收補償地價，該公告地價逐年調低明顯侵害原告之財產權。依行政程序法第4條、第6條及第8條之規定，公權力之行使應有信賴保護、誠信原則適用，而信賴保護原則不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用，此可參行政程序法第8條、司法院釋字第525號解釋。原告所有系爭土地將遭徵收，原告信賴公告地價有相當之穩定性，被告大幅調降公告現值，致使原告每平方公尺減少一半之價值，損失總金額更高達近數億元。行政機關行使裁量權，除不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，且須依照比例原則，就當事人有利及不利之情形一併注意，否則即構成裁量瑕疵之違法，此觀行政程序法第7條、第9條、第10條規定自明。依一般行政慣例徵收前不應調降地價，否則違反信賴保護原則。再者，法規所以賦予行政機關裁量權限，因法規的功能在抽象、概括地規範社會生活事實，立法技術與效能皆不容許法規對特定類型的生活事實為過度詳盡的規制，加以生活事實之演變，常非立法當時所能預見，故必須保留相當彈性俾以適用。故授與行政機關裁量權之意義，在於行政機關適用法規，對具體個案作成決定時，得按照個案情節，在法規劃定之範圍內，擁有相當的自由決定權限。裁量權並非全無限制之自由或任意為之，行政機關行使裁量時，必須受法規授權目的之拘束，且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，為違法之行政行為。被告明知系爭用地將辦理徵收，卻故意調降地價顯違信賴保護原則。
2.經濟部為有效治理地層下陷問題，自84年11月2日起進行「第1期地層下陷防治執行方案」，並於92年進行「第2期地層下陷防治執行方案」，實施期程自90年1月1日起至97年12月31日。其中第2期工作項目貳、「推動區域水資源調配與管理」第1項即為「辦理地下水保育與管理工作」，被告即在地下層下陷防治執行案第1期指導下，於88年間執行「推動屏東縣地層下陷防治工作計畫」及「屏東平原設置人工湖可行性評估計畫」，利用原告現有農場設置人工湖區補注地下水。被告再於92年5月規劃「林邊溪上游人工湖設置工程計畫」，進行相關可行性規劃及環評作業，藉此地下水補注工程計畫達到國土復育、分洪、疏洪及滯洪之功能。行政院於94年通過「國土復育策略方案暨行動計畫」及「國土復育條例（草案）」。被告在「國土復育策略方案暨行動計畫」上位計畫之指導原則之下，規劃建置地下水補注人工湖及滯洪池，及地層下陷地區復育計畫。經濟部水資源審議委員會於95年審議通過該計畫，96年經行政院經濟建設委員會議審議原則同意，更名為「屏東縣地層下陷區國土復育計畫─大潮州地下水補注湖計畫」，有屏東縣地層下陷區國土復育計畫書可憑。被告早於90年間開始規劃徵收，並多次開會，96年間擬以承租及徵收方式取得土地，97年度即開始逐年調降公告現值，顯有違信賴保護原則。
3.因屏東縣原住民部落受到自然災害持續的侵襲，遷住議題受到重視，原住民族委員會於96年擬定原住民部落遷建實施計畫，被告於原住民生活圈範圍內，覓得原告所有100.8公頃瑪家農場土地，做為計畫基地，加上96年8月13日梧提颱風重創好茶部落，為因應「屏東縣原住民潛藏危險部落遷建計畫」及「好茶部落緊急處理遷建計畫」兩項計畫，「瑪家農場土地規劃計畫案」即選定瑪家農場為遷村之用地，被告並積極委託各單位進行土地規劃，並須以徵收方式取得原告土地，被告提出取得用地經費之估算，需支出4億元（每平方公尺400元×100公頃），遷村總經費為4億元，用地經費為主要支出，被告為減少徵收經費，將公告地價調降，致原有之用地費用支出由5億減為1.5億，造成原告損失2.5億之徵收利益，顯有違信賴原則。
（六）被告固就原告公告現值陳情，提交第98年第3次評議委員會評議。屏東縣潮州地政事務所（下稱潮州地政）並提出簡報大綱說明，惟該簡報內容顯然對於農場土地所提出的資訊並不完備，有誤導之嫌，評議時潮州地政事務所所提出之說明略以依地價調查估計規則第18條第1項規定「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」及第19條規定「地○區段○○○○○○道路、溝渠等自然界線或使用分區、編定使用地類別等使用管制之界線或適當之地籍線為準。繁榮街道路線價區段，應以裡○○○區段○○○路○○區段之界線，應以距離臨街線適當深度範圍為準」。
1.當日對瑪家農場提出之說明為「山形陡峭屬崩崖地形，既無灌溉水源，且不適農作為邊際土地，使用需受山坡地保育條例及水土保持法等相關條例之管制」，而認其現值比一般土地為低，惟該報告顯與事實不符。承前所述，現有瑪家農場基地現況與被告所述之現況完全不同，並有被告「瑪家農場土地規劃計畫案成果報告」書內對系爭土地之坡度分析報告及瑪家農場整體區域與實質環境調查分析可憑（參3-8頁、3-1），而此報告為縣府內部之文件，自無不知之理，然提交評議之資料對此資訊付之闕如，且被告於98年12月10日評議時竟檢附一張陡峭之照片與該處地勢為台地平坦事實悖離，毗鄰地價一覽表提出者為地形陡峭之北葉、涼山地段，卻未提出鄰近之265、267、269區段地價為400元，而於269與○○○區段○○○區段地價高達為500元之地價，亦未揭明，對於交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，並未詳實報告，造成地價評議委員無法就現況詳加了解，率以上開簡報認為瑪家農場土地屬崩塌地形，山形陡峭，現況為雜木林土地利用低，地目為山坡地保育區林業用地受到相關法令限制與鄰近同段265、267土地、及龍泉段216-1地目不同使用類別不相近等，故維同一200元之公告現值，評議委員會既非依正確之資訊所為之評議，自難期合法及正確，該地價區段基準之評議顯然違反地價調查估計規則規定。
2.被告復提出萬隆農場，簡報內容稱該農場為平地造林針對灌溉系統缺乏、雜糧旱作地不具競爭力農地云云。惟按89年5月19日修正公布地價調查估計規則第21條第1項之規定：「1.由承辦人員攜帶地籍藍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍藍圖上，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一區段．．．。」對於公告土地現值應以區段地價之整體，依據上述規定據以估計；而影響區段地價之因素，係指土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其它影響地價因素加以評估，依被告所提附件5所示，原告為配合行政院環境保護署落實（環保臨林園大道）於城鄉○路沿線兩旁土地，植栽喬木綠帶，以降低噪音，淨化空氣及綠美化，並提升全民環境及生活品質，為配合政府政策理應為獎勵，竟反而遭降低公告現值，豈非懲罰配合政府政策之原告，非謂土地利用現況為造林即認土地地價不值錢，且未造林之土地仍有甚多，出租之農地每公頃每年均可達52,500元至47,287元不等之租金收入。又民地土地崎嶇不整，農地使用率及收益率甚低。農場之土地改良均已完善，本件農場農地並無使用之限制，且大面積平坦改良完成，農地溝渠均已完備，臨近村莊工商活動頻繁。又該農場之優勢狀況，已如上所述。評議委員會以上開農地暫作為林業使用即認為地價與偏遠之瑪家農場相同，顯未考量平地一般農業區農地與山坡地土地價值明顯有高低之別，被告答辯逕認為灌溉系統缺乏，要屬未加詳查且有違公平原則。再以四春段土地鄰近觀之，使用○區00000000段○○○○○號屏東縣潮州鎮所有土地（公告現值為700元）及同段991、992地號臺灣電力股份有限公司土地（公告現值為680元）均不得供為其他使用，僅能供為特定目的或變電所使用，更難期有何交易之價值，惟該土地公告現值卻高達每平方公尺700及680元。同區段內包圍在農場內之土地636、642等地號土地亦供為農用公告地價高達760元，再觀之屏東區處四林農場圖，亦可明顯看出所有鄰近區段之民地土地公告現值均較原告為高，而本農場原告更有多筆土地出租供農民種植鳳梨、香蕉、冬瓜等農作，土地之利用與其他鄰地相同，又該區○○○鄉○○段○○○○○○○號土地原告公司於96年12月14日以每平方公尺1,000元標售出去，顯見該區段土地之價值可達到每平方公尺1,000元以上，較偏遠瑪家農場之土地價值為高，然地價卻同為200元，被告顯違反比例及公平原則。
（七）國營企業因配合政策固有不同之造林獎勵金，然不得以此認為原告土地價值較低，蓋土地地價之查估，非僅限收益法一種方法，土地利用現況依地價調查估計規則第21條第1項僅是考量條件之一，不得僅以土地使用供為造林逕認為土地之價值低落，而未考量其他土地之地價因素，況「農場或牧場之估價，以比較法估價為原則。無買賣實例者，得以附近土地價格為基礎，考慮其位置、形狀、地形、土壤特性及利用狀況等差異，比較推估之」，地價調查估計規則第19條規定甚明。又「繁榮街道以外已開闢之道路，鄰接該道路之土地，其地價顯著較高者，得於適當範圍劃設一般路線價區段」，不動產估價技術規則第93條亦有規定。又地價調查應以買賣實例為主，無買賣實例者，得調查收益實例，地價調查估計規則第4條規定甚明。本件有買賣實例已如前述，又依不動產估價技術規則估價方法有比較法、收益法、成本法、非僅限收益法，依同法第14條規定不動產估價師應兼採2種以上估價方法推算勘估標的價格。但因情況特殊不能採取2種以上方法估價並於估價報告書中敘明者，不在此限，被告顯然未將上開原告所有之土地依不動產估價技術規則第93條、第18條及第19條規定，並將如附表所示所有之土地及重測等全部資料現況提供評議，從而依該偏頗之資料提出報告造成評議結果無法正確，顯違不動產估價技術規則第93條及第18條、第19條之規定。又瑪家農場及萬隆農場均屬農場土地，對於農場或牧場之估價，以比較法估價為原則。無買賣實例者，得以附近土地價格為基礎，考慮其位置、形狀、地形、土壤特性及利用狀況等差異，比較推估之，不動產估價技術規則第93條定有明文，果以每平方公尺200元計則1分地僅20萬元（200×1000=200,000）實屬過低，被告未以比較法方式估價顯有不當。農場多為經開發之土地與一般農荒未經開發之土地不同，故農場土地挹注大量成本進行土地改良、設置排水設施，且須考量地形、位置。如以成本法估價之，每平方公尺之地價豈僅有200元，因土地所有權之權能除使用、收益，並得為交易，收益僅為土地權能之一，無法等同於土地之價值，最重要的是出售之交易價格即地價高低。被告僅依收益法即估算認定系爭土地之價格，顯有不當，無異以土地之收益推估等同於土地之價格。而林地除了土地本身之價值外，尚有地上物即林木之價值。平地造林之林木收益有所謂「森林價值」，森林價值有市場財價值及非市場財價值，市場財價值主要以木材價值為衡量標準，如提供木材及附加價值（如果實、提供精油）、賣碳等，非市場財價值如淨化空氣、涵養水源、生態保育、調節氣候等，果為配合政策讓屏東縣民享用非市場財，同時卻要遭受土地價格貶損之損失，豈非與政府鼓勵平地造林之規定相齟齬，無異處罰配合政策之優良地主，實有違誠信。況平地造林林木將來成長後，依現行政策林木所有權歸屬地主，果被告以收益法計算土地價值，則被告未將林地林木之價值，依不動產估價技術規則第92條規定，將林地成長情形及收益情形加入計算，併再計入成本法及比較法方能獲正確之地價，被告偏廢其一顯然無法獲得正確之地價。再參以被告所提之臺灣大學農業經濟研究所林國慶先生所提出之「提升農民平地造林所得之探討計畫」，平地造林除土地原有之價值以外，林木部分因無論為副產品（如果實、數葉）或將來造林期滿要將林木砍除出售之收入均歸屬於土地所有權人，該林木部分亦應屬收益所得，如以收益法計算，亦應併計入林木將來出售之所得或利潤，而非僅以造林補償金作為計算地價之依據。被告顯然未依不動產估價技術規則第92條規定，將林地成長情形及收益情形並為計入，違法明甚。
（八）被告以原告與行政院農業委員會林務局（下稱林務局）申請補助時，切結應善為管理否則賠償，且林木已進入撫育期，水井設施不影響土地公告現值之調整云云。惟原告固配合政策進行平地造林，然平地造林並非將來不得進行開發或供政府機關使用或將所有權出售移轉給第3人，此參（被告所提附件三）平地造林直接給付及種苗配撥實施要點第14條、第19條規定，非無市場交易之價值甚明。二者自不可相提並論，從而並非造林土地即不可以出售，或對於土地農場之交通便利性或土地機能、設施良好與否或土地改良之完善、工商活動頻繁、地形方正經過重劃等影響土地因素，即可不予列入影響因素。又行政行為不得有差別待遇，行政程序法第6條定有明文，平地造林為政府鼓勵及獎勵之政策，斷無造林土地地價逐年調降之理，否則形同處罰配合政府政策之土地所有權人。而平地造林從未聞有地價因此調降之理，因此請求命被告提出其他屏東縣內平地造林公告地價調整表，即明並無因平地造林而土地遭調降情形。故被告調降地價亦有違平等原則。
（九）萬隆農場自日據時代開墾以來即引二峰圳地下堰堤伏流水灌溉，歷經日據時期及76年間進行修護耗資472萬元之龐大工程費用，所有之灌溉設施完善，其土地皆為有灌溉系統可生產製糖原料甘蔗及出租農民種植作物之農地，非為灌溉系統缺乏不具競爭力之農地。有屏東總廠二峰圳伏流水地下堰堤工程簡介可證。原告對系爭土地改良灌溉系統完善，絕非被告所述之無灌溉系統之不毛之地，萬隆農場農業用水權97年1月11日迄至100年1月10日止，僅萬隆二峰圳申請灌溉面積即有1822.07公頃，灌溉範圍包含潮州四春段、萬巒佳佐一小段○○○鄉○○段，除此之外，尚設有水井引導灌溉，故上述農牧用地自應非屬缺乏灌溉系統土地，原告配合政府造林後，灌溉用水需求量減低，故於100年1月2日將該圳灌溉面積減為173.5703公頃後捐贈予被告使用，上開灌溉設施仍存在，果需用水源僅需申請即可，土地之設施並未有減少。又該農場原以生產製糖原料甘蔗為主，惟91年起原告公司因應長期低迷之國際糖價進行砂糖減產，推行離蔗政策致該農場蔗田自92年起全面離蔗，部分休耕土地出租與一般百姓種植其他作物，同時配合政府打造綠色矽島，提昇平原地區之環境品質、發展平原綠境休閒產業及活絡綠資源產業生機，實施平地造林政策之推行，該農場除少部分休耕蔗田出租予農民至今仍種植芒果瓜果等作物外，餘休耕蔗田皆分別於91~94年間陸續進行平地造林，目前造林面積為246.24公頃佔該農場休耕蔗田80%。又該農場毗鄰政府愛台12建設之「屏東林後四林平地森林園區」，極具休憩產業發展潛力。有自營農場90/91年期甘蔗生產計劃二估報告表、縣府辦理大潮州人工湖建築改良物（灌溉設施）補償、農地租賃契約等資料可佐。系爭土地價值遠超過每平方公尺200元之價格，被告調降公告現值，明顯違反比例原則，造成原告損害等情。並聲明求為判決：1.撤銷訴願決定及原處分（被告99年3月10日屏府地價字第0990034334號函）。2.被告應依原告99年1月20日之申請，對附表1之1海豐段48筆土地、附表1之2佳佐段一小段99筆土地、附表2四春段59筆土地、附表6隘寮段41筆土地，作成調高公告土地現值每平方公尺400元之行政處分。
三、被告則以︰
（一）依行政訴訟法第5條之規定，原告提起課予義務之訴應有權利保護之必要，公告土地現值之作用係作為買賣或土地徵收之用，若作為資產估價，則無權利保護之必要。如果欠缺此種權利保護之利益，應以其訴訟上要求不合法予以駁回。而公告地價及公告土地現值之法律性質，學界及法院實務界見解分歧，惟依最高行政法院法官林樹埔在法令月刊所載「公告土地現值及公告地價之法律性質及其救濟途徑-兼論立法及制度缺失」一文中採一般處分為宜。又依平均地權條例第15條及第46條之立法意旨觀之，公告地價及公告土地現值係屬縣市政府應依職權辦理事項，土地所有權人除依法有申報地價及申報土地移轉現值之協力義務外，法律並無規定授與土地所有權人有申請主管機關調整公告地價或公告土地現值之請求權，則其救濟途徑僅能提起撤銷訴訟，請求主管機關撤銷原定之公告地價或公告土地現值，尚無權請求主管機關調整（提高或降低）公告地價或現值，而提起課與義務訴訟。基於司法院釋字第400號解釋「既成道路，土地所有權人尚無請求徵收之權，亦不得提起課予義務訴訟請求國家徵收」之同一法理，難認土地所有權人有申請主管機關調整公告地價或公告現值之請求權。最高行政法院93年度判字第986號判決及臺北高等行政法院於95年度訴字第3517號判決均認為土地承租人及土地所有權人無公法上之請求權，本件並非依法聲請之案件，原告請求提高系爭土地之公告現值，難謂合法。而被告於98年間辦理公告土地現值作業，於98年11月17日接獲原告陳情調高土地現值之陳情書，即予以積極妥適了解處理，並以專案方式提請評議委員會討論評議，評議結果，被告據以辦理，於99年1月1日公告，原告不服，再以99年1月20日屏資字第0000000000聲請調高土地公告現值，被告以99年3月10日屏府地價字第0990034334號函復原告評議作業依法並無不符，所請歉難同意，被告行政作為並無消極之處。
（二）又依行政訴訟法第4條第1項規定，原告提起撤銷之訴須具備行政處分之違法性，本件土地○○○區段○○○區段地價擬定，至提請評議委員會評議，被告皆依地價調查估計規則等相關規定辦理，完成法定公告程序，依法並無不符。且原告亦於99年2月23日受領隘寮段97-5地號等4筆土地徵收補償費，亦認定99年公告土地現值，具有法定效力，為合法之行政處分，則無撤銷之訴之適用，原告之訴顯係無理由，則應以其訴訟上無理由予以駁回。
（三）再土地徵收條例第22條土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。被告奉准徵收坐落隘寮段97-5地號等4筆土地，合計面積27.3284公頃，其公告期間自99年1月22日起至99年2月21日止；另依土地徵收條例第20條徵收土地或土地改良物應發給之補償費，應於公告期滿後15日內發給之。故徵收土地亦因有土地徵收條例第22條規定之異議及復議等先行程序，原告自應遵行該特別程序使得為之。原告於公告期間對系爭土地無書面提出異議，且於99年2月23日補償費受領完畢，原告即應受拘束，按同條例第21條「被徵收土地或土地改良物之所有權人，對於其土地或土地改良物之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終止」，故原告依法不得再就徵收補償進行爭訟，而影響法律之安定性，故原告提起本件訴訟，應以訴訟不合法予以駁回。
（四）隘寮段部分：
1.原告所有坐落隘寮段97-7等地號瑪家農場土地，使用分區為山坡地保育區，使用地類別為林業用地，山形陡峭，屬崩崖地形，其使用條件須受「山坡地保育利用條例」及「水土保持法」等相關規定之管制，屬環境敏感地區，依原告所提供之資料顯示，該土地無灌溉水源且灌溉系統缺乏、用途欄為山荒，另依據區域計畫法施行細則第13條第6款規定，非都市土地得劃定為山坡地保育區：為保護自然生態資源、景觀、環境，與防治沖蝕、崩塌地滑土石流失等地質災害，及涵養水源等水土保育，依有關法令，會同有關機關劃定者，並參考地形圖及現況照片。足證該地交通不便，使用現況為雜木林，粗放利用，且未出租產生收益，係屬閒置邊際土地，劃屬內埔鄉第269-2地○區段○○○○鄰○○段一般農業區農牧用地及瑪家鄉公所、衛生所等北葉村屬鄉村區使用管制與利用不同，亦與鄰近鄉村區乙種建築用地原民部落，因政府投資大量建設，使公共設施、區位條件、交通系統、生活機能等較適合居住之地區及私人投施勞力資本經營之農地不可相比擬。而依據地形現勘，確與毗鄰○○鄉○○段○○區段（公告土地現值每平方公尺120元）、23區段（公告土地現值每平方公尺130元）、涼山段2地價區段（公告土地現值每平方公尺100元）、52區段（公告土地現值每平方公尺190元），使用分區及編定使用類別相似。被告係依據地價評議相關法令，每年實地調查檢討提請評議委員會評定通過後於1月1日公告，揆諸最高行政法院90年度裁字第588號裁定及臺中高等行政法院92年訴字第93號判決意旨，原告對被告每年定期公告之土地現值提起行政爭訟，依法似有未合。
2.原告所有隘寮段97-7地號等土地，於98年4月14日以98潮登字第09801033720號登記申請書辦理買賣移轉登記，依據買賣契約書記載，雙方合意價格為每平方公尺200元，其買賣之方式係基於雙方自由意志之體現，故原告亦同意以每平方公尺200元作為合理價格而完成交易。是評議委員會評定系爭土地公告現值每平方公尺200元，均依法辦理，並無原告所稱調查與事實不符及政府欲徵收而特意調降公告土地現值之情事。再瑪家農場因依法須作為林業用地，現況種植相思樹，林地利用屬集約度較低之產業，因此對土地之要求程度不如農業使用，另林地之公益性相當強，對其砍伐有相當之管制，因此林地使用價值必須考慮利用時期、撫育及國土保安及公共利益等因素，故瑪家農場交通便利狀況僅係影響地價因素之一，不影響瑪家農場之公告土地現值調整。
（五）海豐段、四春段及佳佐段一小段部分：
1.原告所有海豐段、四春段、佳佐一小段等（萬隆農場）土地，使用分區為一般農業區，使用地類別為農牧用地，經實地勘查，農場廣袤近千公頃，農水路缺乏，灌溉水源不足，少部分出租供農作，然大部分造林，土地利用度低，屬粗放使用，土地流通性受限，不可與毗鄰小面積私有農地高密度集約使用流通性高農地、特定目的事業用地、建築用地建蔽率及使用強度高之土地相比較。其公告現值之評議，均依法辦理，揆諸最高行政法院90年度裁字第588號裁定及臺中高等行政法院92年訴字第93號判決意旨，原告對於被告每年定期公告之土地現值提起行政爭訟，依法似有未合。
2.原告所有萬隆農場土地，雖劃屬農牧用地，惟經實地調查結果，其土地公告現值之擬定考量因素如下：（1）萬隆農場土地大多為砂石地，地力不佳，灌溉系統缺乏，採粗放式耕作模式種植甘蔗，屬較不具競爭力農地，甘蔗停產後之土地大多種植林木。（2）依政府獎勵平地景觀造林計畫實施期程為自91年1月1日起至97年12月31日止；種植林木每公頃私有土地給付總金額為161萬元；原告土地給付總金額則為48.8萬元，相差近3.3倍；若依新修訂之行政院農業委員會「平地造林直接給付及種苗配撥實施要點」（修正前為綠海計畫造林直接給付及種苗配撥實施要點）第9條、第19條所載，每公頃私有土地給付總金額為240萬元；而原告土地給付總金額則仍為48.8萬元，相差近4.9倍，從上述收益觀之，私有土地與原告土地造林費用收益價格存有明顯之差異。（3）萬隆農場之編定使用雖為農牧用地，但作為林業使用，考量自然條件、土地改良、交通運輸、使用現況及對未來發展之預期，而以使用性質林地利用方式作為萬隆農場價值之決定因素，故萬隆農場公告土地現值於97年經評議委員會評定通過為每平方公尺200元，98年及99年亦依法完成評議程序，仍維持每平方公尺200元。又萬隆農場雖有水權狀證明，其申請皆為97年下半年，原告依據行政院90年8月31日台90農自第050355號函核定之「平地景觀造林及綠美化方案」，平地造林之適用對象有二：一為水土保持法第3條第3款所稱山坡地以外之土地，並位於一般農業區之農牧用地。關於水土保持法第3條第3款所稱山坡地以外之土地，適用對象為依區域計畫法施行細則第13條劃定為一般農業區之農牧用地，原則上包括：灌溉系統缺乏及雜糧旱作地等不具競爭力之農地；沿海地區及地層下陷之低產農地；休耕蔗田；受工業污染之農地；鐵公路兩側30至50公尺地帶之農地等為主要輔導對象，故原告亦承認系爭土地屬低經濟效益之土地，符合平地造林條件而予以種植林木，而接受政府輔導補助。
3.原告訴稱出租之農地每公頃每年均可達52,500元至47,287元不等之租金收入，該農地每年平均租金收入為每公頃5萬元，扣除營業稅（5%）、印花稅（1%）後，實則名目租金約47,450元，加計押租金（履約保證金）之利息收入，其有效總收入約47,624元，扣除管理費（1%）後，其淨收益約為47,148元，以臺灣銀行90年至98年10月1年期定期存款利率之平均值為固定利率2.07﹪，機動利率為2.1﹪，取其平均值2.0962﹪，作為土地收益資本化率，求取其收益價格為每平方公尺225元，考慮區位差異調整為每平方公尺200元；故系爭土地99年區段地價評定每平方公尺200元，應屬合理。
4.原告訴○○○鎮○○段○○○○○號土地屬墳墓用地，同段99
1、992地號屬特定目的事業用地，僅能供特定目的使用，現值卻高達每平方公尺700元及每平方公尺680元。惟上揭土地雖僅能供殯葬設施及變電所使用，然依非都市土地使用管制規則之規定，係屬建築用地，其墳墓用地建蔽率為40%，容積率為120%；特定目的事業用地建蔽率為60%，容積率為180%，依地價調查估計規則第18條之規定，原告所有土地為農牧用地，尚不可與建築用地相較。
5.另原告訴稱海豐段28、30、31、266、267、276、261、33、34、38、40、21、20地號等多筆土地均有地目「水」之土地毗鄰，並無欠缺水源之問題。若原告所有土地，並無欠缺水源之問題，應可作為適切之農作使用。惟萬隆農場因原告在勘選平地造林地區時，亦考量應符合其平地造林之適用條件，即原則上包括以灌溉系統缺乏旱作地等不具競爭力、砂石地、低產農地、休耕蔗田之農地為原則。再原告訴稱佳佐段946-61地號土地於96年12月14日標售價格為每平方公尺1000元。惟其得標人為同段946-62地號私有土地之毗鄰地所有權人，屬小面積且集約使用流通性高之農地，此為有合併使用之限定價格，屬個別宗地地價，依不動產估價技術規則第2條第2款第2目：「限定價格：指具有市場性之不動產，在下列限定條件之一所形成之價值，並以貨幣金額表示者：．．．（二）以不動產合併為目的。」之規定，不可作為政府每年公告之大面積區段地價。
（六）有關原告訴稱被告大幅調降公告現值，僅為降低徵收土地之地價成本，侵害原告之財產權益及有違信賴保護原則云云。
1.被告配合內政部營建署辦理莫拉克風災住宅重建-瑪家農場遷村住宅非都市土地開發計畫，奉內政部99年1月20日台內地字第0990016948號函核准徵收原告所有坐落隘寮段97-5地號等4筆（瑪家農場）土地，合計面積27.3284公頃，有關徵收地價及地上物補償費，被告以99年1月20日屏府地權字第09900204302號公告30日（期間自99年1月22日起至99年2月21日止），並以99年1月20日屏府地權字第09900204303號函依法通知原告；原告並未於公告期間依土地徵收條例第22條第1項規定，對徵收土地補償費以書面提出異議，公告期滿，被告以99年2月9日屏府地權字第09900368661號函通知領取補償費，原告亦於99年2月23日領取完畢，完成徵收法定程序。
2.被告配合內政部辦理98年度莫拉克風災後永久性安置住宅計畫-屏東縣新埤鄉南岸農場開發計畫，奉內政部99年7月26日台內地字第0990152285號函核准徵收原告所有坐落萬隆段195地號等5筆土地，合計面積24.757924公頃，有關徵收地價及地上物補償，被告以99年9月14日屏府地權字第09902247192號公告30日（期間自99年9月15日起至99年10月15日止）；並以99年9月14日屏府地權字第09902247193號函依法通知原告，原告亦未於公告期間依土地徵收條例第22條第1項規定，對徵收土地補償費以書面提出異議，公告期滿，被告以99年10月13日屏府地權字第09902505061號函通知領取補償費，原告亦於99年10月18日領取完畢，依法完成徵收法定程序。
3.依土地徵收條例第21條規定，原告對於被徵收土之權利義務，於應受之補償費發給完竣而終止，及依據地價調查估計規則相關法令規定，被告對於系爭土地每年辦理公告土地現值之調整作業，均依法定程序辦理，並無因政府徵收而大幅調降公告土地現值之情事，原告之指摘，實不足採。
（七）直轄市或縣（市）地政機關為地價調查估計之主辦機關。並得授權所轄地政事務所辦理之；所依據之法令為地價調查估計規則，其第5條地價調查應以買賣實例為主，無買賣實例者，得調查收益實例；前項收益實例，係指租賃權或地上權等他項權利，且具有租金或權利金等對價給付之實例。屏東縣於96年採用多目標數值圖庫應用系統，進行地價區段檢討，發現瑪家農場屬山坡地保育區林業用地，與其毗鄰之山下○○○鄉○○段一般農業區農牧用地種植蓮霧、檳榔等高經濟作物使用性質及影響地價區域因素不同。故本件於評議委員會評議時，向評議委員報告採系爭土地周圍使用性質相近○○○鄉○○段○○區段（公告土地現值每平方公尺120元）、23區段（公告土地現值每平方公尺130元）、涼山段2區段（公告土地現值每平方公尺100元）、52區段（公告土地現值每平方公尺190元）之土地比較推估之；另土地所有權之權能，除得為使用、收益外，得為交易，其交易價格係買賣雙方合意，系爭土地部分曾於98年4月14日098潮登字第09901033720號登記申請書辦理買賣移轉登記，未對此公告土地現值提起異議，故認同公告土地現值之合理合法。系爭土地係作為林業使用，土地利用現況與一般山林地相近，依地價調查估計規則第18條及第16條規定，以收益實例估計土地正常單價之方法，依不動產估價技術規則第3章第2節規定辦理。林地之估價依不動產估價技術規則第92條林地之估價，得視林木之成長情形，分別採取比較法、收益法及成本法估計之。於採成本法估價時，其總費用之計算，應考量造林費、林地改良費及道路開挖費用，系爭土地無林地交易實例，因有其獎勵金，故採收益法作為估價之方法，其林木之期末價值，應於20年開採期計入計算，管理期有效實質收入為造林之獎勵金，故不予採計。若以農場或牧場之估價，以比較法估價為原則。無買賣實例者，得以附近土地價格為基礎，考慮其位置、形狀、地形、土壤特性及利用狀況等差異，比較推估之，系爭土地皆作為林木使用，且其進入管理期（7-20年），林木不因交通便利、設施良好、土地改良，工商活動頻繁、地形方整而加速成長，其獎勵金僅每年每公頃1.7萬元；另原告土地出售時移轉於第三人，繼受人亦應繼續做林木使用，如有違背，則賠償所有已領取之造林費用，與其公告土地現值無涉，若以公告土地現值作為原告資產估價，則非公告土地現值應負擔之義務。
（八）大潮州人工湖、海豐示範農場、生質能源場和瑪家農場保留供原住民部落遷移用途及瑪家農場土地規劃案等，本系爭土地瑪家農場係以當時開發前狀態估計之，開發前其使用係作為相思林使用，其位置、地形並無影響林木之生長，原告所敘述係以開發者之角度，以生活機能、公共交通、公共設施去衡量開發後之價值，但其97年公告土地現值調整時，其使用現況確為林木使用，為林業用地之價格；倘透過開發許可，規劃為住宅用地，土地價值因投入之規劃費用，整地、施工等開發程序，造成土地價格上揚，故原告所認知之價格即為開發後之價格，若瑪家農場為未開發規劃為住宅用地，至今亦仍為林業使用，海豐農場現況亦作為林木使用，故不宜以開發角度衡量系爭土地之開發價值。
（九）系爭土地以種植林木，粗放利用、管理簡易、不如一般農業使用集約；雖萬隆農場之編定使用為農牧用地，但作為林業使用，考慮在使用現況不變及對未來發展之預期，而以林地利用方式來作為瑪家、萬隆農場價值之決定因素，本件土地○○○區段○○○區段地價擬定至提請地價評議委員會評議，被告皆依地價調查估計規則等相關法令規定辦理，完成法定公告程序，依法並無不符。如其原告所述農場交通便利（185縣道）、設施機能良好、設有水井灌溉系統（水權證明）並無缺乏，然原告與其林務單位申請造林補助並切結善加管理經營造林木竹，使之長大成林至20年，不任其荒廢或擅自拔除毀損，如有違背，願賠償所有以領取之造林費用，其林木從新植期起（第1年）撫育期（第2-6年）管理期（第7-20年）等3期，原告之林木已過新植期進入撫育期，其林木生長，仰賴大自然雨水，雖有水井灌溉系統，亦無影響本件土地之公告土地現值之調整，其原告土地與私有土地其造林獎勵金之差異，足證其作為評估原告土地與私有土地劃分區段之依據。綜上所述，原告系爭土地以種植林木，粗放利用、管理簡易、不如一般農業使用集約；雖萬隆農場之編定使用為農牧用地，但作為林業使用，考慮在使用現況不變及對未來發展之預期，而以林地利用方式來作為瑪家、萬隆農場價值之決定因素，本件土地○○○區段○○○區段地價擬定至提請地價評議委員會評議，被告皆依地價調查估計規則等相關法令規定辦理，完成法定公告程序，依法並無不符等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有原告所屬屏東區處98年11月17日屏資字第0980002982號函、99年1月20日屏資字第0990000213號函，被告99年3月10日屏府地價字第0990034334號函附於原處分卷可稽，應堪信實。本件兩造之爭點厥為原告是否有權申請調高系爭土地之公告現值？被告予以否准是否適法？爰分述如下：
（一）按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。」行政程序法第92條第1項、第2項定有明文。另平均地權條例第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」準此，土地現值經公告後，即成為課稅與核定徵收補償地價之依據，將直接影響人民財產利益之負擔以及損失之填補，可認為其屬於發生具體法律效果之行政行為。就此行政行為作用之對象而言，雖非針對人民擁有之個別土地現值有所決定，而係就各該地價區段之土地現值決定之，然各該地價區段內個別地號土地歸屬何人所有，均可透過登記簿冊查得，是以其發生效力之範圍係由一般性特徵可得確定其範圍者，依首揭行政程序法第92條第2項前段規定，土地現值公告之法律性質應為行政處分中之一般處分。則當地政機關公告土地現值時，權利受影響之人民自可於公告時起或知悉時起，於法定期間內循行政救濟途徑表示不服。最高行政法院96年度判字第1926號判決、97年度裁字第4242號裁定均採相同見解。復依首揭平均地權條例第46條規定，公告土地現值係屬縣市政府依職權辦理之事項，土地所有權人除依法有申報土地現值之協力義務外，法律並無規定授與土地所有權人有申請主管機關調整公告地價或公告現值之請求權，則土地所有權人對主管機關調整土地現值之請求，即非依法申請事件，自不得就主管機關回覆不予調整公告現值之函文，提起課予義務訴訟，仍應就原公告之土地現值（一般處分）提起撤銷訴訟，始屬正確。惟最高行政法院55年判字第223號判例係認「關於被告官署所為地價之公告，固不能認為對原告之行政處分，但原告以陳情書請求被告官署修改地價，被告官署據以拒絕其請求之通知，則不能不認係對原告所為之消極處分，當非不可提起行政爭訟。受理訴願官署自應就該項通知之是否合法適當，就實體上審查而為決定，方為正辦。乃訴願決定及再訴願決定，遽認為無行政處分之存在，而依程序上之理由，先後駁回原告之一再訴願，實有不合。」等語，採不同意見，該判例具有拘束下級法院之效力，本院即應受該判例見解之拘束。準此，土地所有權人申請調整公告現值，經縣市政府予以拒絕之答覆，該答覆依首揭判例意旨即屬行政處分，且因係否准土地所有權人之申請而為，則土地所有權人對該行政處分不服，即可提起課予義務訴訟，以為救濟。查本件原告不服被告98年12月25日屏府地價字第09803052372號公告系爭土地99年度土地現值每平方公尺200元，以原告99年1月20日屏資字第0990000213號函，陳請被告調高前揭土地99年度公告土地現值，被告以99年3月10日屏府地價字第0990034334號函復原告：「歉難同意。」依首揭最高行政法院著有55年判字第223號判例意旨，被告99年3月10日屏府地價字第0990034334號函即係否准原告請求之行政處分，原告依行政訴訟法第5條第2項之規定，提起本件課予義務訴訟，本院應為實體審理，合先敘明。
（二）復按「本條例所定地價評議委員會，由直轄市或縣（市）政府組織之，並應由地方民意代表及其他公正人士參加；其組織規程，由內政部定之。」為平均地權條例第4條所明定。而土地公告現值之評定，涉及市場調查等專業知識，並依地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定，評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等，顯見評議委員會之特性，在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認其所評定審核之土地公告現值，享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重（司法院釋字第553號解釋理由書及最高行政法院95年度判字第2143號判決參照）。再按「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地○區段○○○○○區段之界線，應以道路、溝渠等自然界線或使用分區、編定使用地類別等使用管制之界線或適當之地籍線為準。」「地價及標準地價評議委員會（以下簡稱本會）依規定開會時，應由地政機關將地價、土地改良物價額、標準地價或徵收補償地價加成補償成數調查估計之經過情形，提出報告，並作成書面議案，作為評議之依據。」「地政機關根據平均地權條例第15條或第46條規定提送本會評議區段地價之議案，應先行舉辦公開說明會，說明地價調查、區段劃分、地價估計作業情形及最近一期地價動態情況，並受理當地民眾意見予以彙整處理作成報告，提送本會作為評議之參考。」地價調查估計規則第18條第1項、第19條前段及標準地價評議委員會評議會議作業規範第2點、第3點分別定有明文。經查，98年12月10日評議委員會98年第3次評議會議，係經法定成員組成地價評議委員會，就編製屏東縣33鄉鎮市實施全面平均地權規定地價地區99年公告地價、公告土地現值評議表及評議圖，提請評議通過。觀諸上開98年12月10日評議委員會98年第3次評議會議紀錄所載內容：「．．．說明：（一）本縣辦理99年公告地價、公告土地現值編製工作，係依據平均地權條例第14條、第46條、同條例施行細則第64條暨地價調查估計規則等相關法令規定辦理。（二）依據內政部訂頒『地價及標準地價評議委員會評議作業規範』3規定，於評議前應先行舉辦公開明會，讓民眾了解地價作業方式，並由民眾充分表達意見予以彙整，供向縣長暨各評議委員簡報並提請地價評議委員會作為評議地價之參考；前述說明會及簡報，均依程序分別辦理完竣。（三）為執行平均地權漲價歸公土地政策，本縣辦理99年公告地價、公告土地現值調整工作，由各地政事務所就轄區土地，調查最近1年來各鄉、鎮、市之地價動態情形，蒐集土地買賣實例，標示於地價分布圖上，並經實地勘查，斟酌地價之差異、當地產業活動之變遷、交通便利之良窳、地區發展潛能、土地使用及公共設施開闢等各種影響地價區域因素，加以分析檢討，對未盡合理之地價區段重新檢討修正後，減少92個地價區段，全縣總計劃分5,763個地價區段。準此，本縣各地政事務所擬定99年公告地價、公告土地現值除依有關法令規定辦理外，亦參酌說明會民眾反映意見，考量各鄉、鎮、市實際發展情形、社會經濟狀況、土地所有權人稅賦負擔能力以及土地徵收業主之權益，將巳發展地區、新興發展地區、發展較緩地區、淹水地區、未來公共設施擬徵收土地、農業用地、山區土地等一併檢討，同時對於各鄉、鎮、市間以及本縣與鄰縣間，作均衡性、合理性、公平性之原則辦理調整。（四）本縣33鄉鎮市實施平均地權已規地價之土地，共劃分為5,763個地價區段，有關公告土地現值，公告地價擬調整情形如下：1.公告土地現值部分：（1）98年原劃分5,855個地價區段，經通盤檢討，合併、新增或修正範圍後，99年擬劃分為5,763個地價區段，較98年減少92個地價區段；其中有4,938個地價區段未做調整○○○區段數85.68%，另有386個地○區段○○○○○區段數約6.70%，調降者有439○○○區段○○○區段數7.62%，全縣平均調幅約為-0.13%。．．．。」等語，此有被告所屬地政處提案表、屏東縣潮州地政事務所簡報資料、98年12月10日評議委員會98年第3次評議會議紀錄附於原處分卷可稽。核上開評議程序，並無違法，是評定之土地公告現值，本院應尊重其判斷。又如附表所示系爭土地97、98年度公告現值已為每平方公尺200元，99年度評定結果僅予維持，本件原告對於97、98年度調降公告現值，於各該年度既無爭執，而系爭土地在此年度內並無其他明顯變動，則被告決議維持與前年度相同之土地現值，即無可議，原告請求予以調高，尚乏所據，被告否准調高，即無可議。
（三）再按「以收益實例估計土地正常單價之方法，依不動產估價技術規則第3章第2節規定辦理。」「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地○區段○○○○○區段地價之方法如下：1.有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數○○○區段○區段地價。2.無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取2個以上使用分區或編定用地相同，且依前款○○○區段○○○區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目○○○區段○區段地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其○○○區段○區段地價修正之。」「非都市土地得劃定為下列各種使用區：．．．13.山坡地保育區：為保護自然生態資源、景觀、環境，與防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流失等地質災害，及涵養水源等水土保育，依有關法令，會同有關機關劃定者。」地價調查估計規則第16條、第18條第1項、第21條第1項及區域計畫法施行細則第13條第6款分別定有明文。
揆諸首揭規定，地價調查應以買賣實例為主，收益實例為輔；若所處地區無買賣實例者，得調查收益實例；若二者皆無，應選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段予以修正估計；若無法選取，則以鄰近使用性質類似或其○○○區段○區段地價修正之。茲依附表所示土地，分述如下：
1.關於附表6所示之土地部分：
（1）本件原告所有坐落隘寮段97-7等地號土地，劃屬隘寮段第269-2地價區段，使用分區為山坡地保育區，使用地類別為林業用地，使用條件須受「山坡地保育利用條例」及「水土保持法」等相關規定管制，屬環境敏感限制發展較多之地區。又依原告所檢附關於瑪家農場整體區域與實質環境調查分析資料所載內容（本院卷一第17頁、第18頁）：
「瑪家農場主要基地範圍高程約介於海拔100-250公尺之間，屬臺地地形，中央坡度平緩，平緩區由東北側（標高225公尺）向西南側（標高125公尺）緩降；臺地東西兩側約100公尺內下降約40-50公尺。．．．。瑪家農場臺地中央平緩地區坡度主要介於1級坡至3級坡，臺地兩側坡度則介於4級坡至6級坡，平緩與陡峭分區鮮明且區塊完整，其中可做為開發之1級坡至3級坡，面積約為32.8公頃，約占基地總面積之32%；以作為開放性之公共設施或必要性服務設施使用為限不得建築使用之4級坡面積約為12.6公頃，約占基地總面積之12.6%。」顯見5級坡以上之坡面積約占基地總面積55.4%。又參據上揭瑪家農場整體區域與實質環境調查分析資料顯示坡度1至2級係屬15%以下之坡度，可大量建築，但3級坡之坡度則係15%-30%，屬開發型態受限之地形，5級坡即屬陡坡僅宜種植林木，6級坡則屬峭坡應重保育（本院卷一第18頁）。則使用分區編為山坡地保育區，使用地類別為林業用地之瑪家農場，其地形坡度較陡，開發型態受限及不適宜建築之地形，已佔基地總面積68%，僅宜種植林木之部分佔基地總面績55.4%。再該地無灌溉水源，亦不適農作，故屬邊際土地，現僅種植相思林，粗放利用，又未出租產生收益，顯屬閒置土地，足認該地因土地性質使用利用程度較低，致公告現值低於一般土地，亦合乎常理。則原告雖稱該地公路規劃完善，對外有24號省道聯絡，位於屏東縣北部原住民鄉鎮（三地門、霧台、瑪家鄉）之樞紐區位，毗鄰瑪家國小、國中、內埔水門風景段、市區鄉公所、衛生所、分駐所，尚非偏遠，鄰近原住民文化園區、南北部落，公共設施完善、生活機能完整等情，縱然屬實，亦不能改變該地因地形、使用分區之限制及現行受限使用之現況，進而影響土地公告現值之調整。
（2）再查，原告所有位於瑪家農場內之隘寮段97-7地號應有部分900,000分之116,466土地，於97年12月31日出賣予行政院原住民族委員會，並於98年4月14日完成不動產所得權登記，原告同意以當期公告現值為申報移轉現值即每平方公尺200元，此有土地登記申請書及土地所有權買賣移轉契約書附原處分卷（附件5）可憑，依首揭地價調查估計規則第21條規定，即應依此買賣實例估計區段地價。惟被告係以瑪家農場土地無買賣實例，選取其與此部分土地（即瑪家農場）毗鄰，且使用分區及使用地類別與瑪家農場相同及近似○○○鄉○○段第21地價區段（公告現值每平方公尺120元）、第23地價區段（公告現值每平方公尺130元○○○鄉○○段○○○○區段（公告現值每平方公尺100元）、第52地價區段（公告現值每平方公尺190元）作為基準地價區段，並修正估計為每平方公尺200元，然其結果與依該買賣實例每平方公尺200元作為估計標準並無不同，被告否准調高，仍應予以維持。至與瑪家農場毗鄰之隘寮段第265地價區段（公告現值每平方公尺400元）、第267地價區段（公告現值每平方公尺400元）及第216-1地價區段（公告現值每平方公尺420元）等，因其使用分區為一般農業區、使用地類別為農牧用地，顯與瑪家農場使用性質不相同，亦不相近，自不符合上揭規定，而不能作為基準地價區段，此並有瑪家農場陡峭地形及種植相思樹林暨毗鄰瑪家農場之一般農業區照片（原處分卷附件1）、瑪家農場毗鄰地價區段一覽圖（原處分卷附件3）附原處分卷可稽。足認98年12月10日評議委員會98年第3次評議會議紀錄所載內容及瑪家農場使用現況，99年公告土地現值經評議為200元，顯已考量土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良及土地利用現況等各種影響地價區域因素與地價之均衡性，自無違法之處。
2.關於附表1之1、1之2及附表2土地（被告泛稱為萬隆農場）部分：
（1）「收益法得採直接資本化法、折現現金流量分析等方法。依前項方法所求得之價格為收益價格。」「直接資本化法，指勘估標的未來平均1年期間之客觀淨收益，應用價格日期當時適當之收益資本化率推算勘估標的價格之方法。」「直接資本化法之計算公式如下：收益價格＝勘估標的未來平均一年期間之客觀淨收益÷收益資本化率。」不動產估價技術規則第28條至第30條分別規定甚明。次按「本要點之獎勵年限為新植造林經檢測合格起算20年，其造林直接給付之額度如下：（1）第1年每公頃新臺幣21萬元，其中新臺幣12萬元為造林費用。（2）第2年至第6年，每年每公頃新臺幣13萬元，其中每年每公頃新臺幣4萬元為造林費用。（3）第7年至第20年，每年每公頃新臺幣11萬元，其中每年每公頃新臺幣2萬元為造林費用。造林面積不足1公頃者，造林直接給付按面積比例發給，並算至公頃以下2位數為止，餘數四捨五入。」「國營事業機構依平地造林申請造林費用，應向本會林務局提出。關於造林土地之最小面積、種苗配撥、檢測合格條件、所需經費、造林費用追償、每公頃栽植樹種及株數，除比照第6點、第8點、第10點、第13點、第14點、第16點及第17點辦理外，依本會林務局核定之計畫書辦理。前項所定造林費用額度如下：（1）第1年每公頃新臺幣10萬元。（2）第2年至第6年，每年每公頃新臺幣3萬元。（3）第7年至第20年，每年每公頃新臺幣1萬7千元。國營事業機構參加平地景觀造林及綠美化計畫經核准者，自中華民國97年度，依前項規定核發造林費用。國營事業機構就前2項之造林地，進行開發、經營收益事業或因政策需要提供政府機關使用者，自該開發計畫書經目的事業主管機關核定年度起，停止補助造林費用。前項國營事業機構造林地因政策需要供政府機關使用者，經主管機關同意，免追償造林費用。」平地造林直接給付及種苗配撥實施要點第9條及第19條分別定有明文。
（2）原告所有海豐段、佳佐一小段及四春段等土地，使用分區為一般農業區，使用地類別為農牧用地（參本院卷二第167頁後頁至第170頁），經被告實地勘查，農場廣袤近千公頃，但大多為砂石地，地力不佳，農水路、灌溉水源及系統缺乏，僅少部分土地僅出租供農作，種植甘蔗等作物，上揭土地停產後及大部分土地係用於造林，故受限於地質因素影響，土地使用及利用度較低，屬粗放使用，致土地流通性受限，不能與毗鄰之具有高密度集約使用及流通性高之小面積私有農地、具有特定目的事業用地、建築用地建蔽率及使用強度高之土地相比。再原告以此部分土地，參與獎勵平地景觀造林計畫，種植林木每公頃獲給付獎勵金48.8萬元，而私有土地則係每公頃為161萬元（參本院卷二第29頁），二者相差近3.3倍；若依現行平地造林直接給付及種苗配撥實施要點第9條及第19條之規定，種植林木每公頃私有土地給付總金額為240萬元，原告為國營事業其土地給付總金額則為48.8萬元（本院卷二第30頁），亦相差近4.9倍。是從原告參與獎勵平地景觀造林計畫所得收益來看，原告此部分土地顯不如私有土地。
（3）次按此揭土地並無買賣實例，惟有出租收益，依地價調查估計規則第16條、第21條第1項第1款之規定，即得以收益法試算土地收益價格，估計區段地價。另依不動產估價技術規則第61條第2款規定「廣告費、銷售費、管理費及稅捐等費率，應由全聯會定期公告，未公告前應依下列規定推估之。但因情況特殊並於估價報告書中敘明者，其費率之推估，不在此限：．．．2.管理費按總成本之百分之3至百分之4推估。．．．。」準此，一般管理費係依總成本之百分之3至百分之4推估，被告依1%管理費推估，已有利於原告。再參原告起訴書第6頁（本院卷一第7頁後頁）所述，此部分土地，每公頃每年均可達52,500元至47,287元不等之租金收入。被告取上揭兩數之平均值為（52,500元＋47,287元）÷2＝49,893元，以估值5萬元作為原告此部分土地每公頃每年之收益，扣除5%營業稅2,500元（5萬×5%＝2,500元）、0.1%印花稅50元（0.1%；5萬×0.001%＝50元）後，收益約47,450元，加計押租金（履約保證金）之利息收入174元，其有效總收入約47,624元，扣除1%管理費476元後，其淨收益約為47,148元，以臺灣銀行90年至98年10月1年期定期存款利率之平均值為固定利率2.07%，機動利率為2.1%，作為土地收益資本化率（被告係取其約估中間值2.0962%，作為計算依據），並依不動產估價技術規則第30條所定之公式：「直接資本化法之計算公式如下：收益價格＝勘估標的未來平均一年期間之客觀淨收益÷收益資本化率。」得其收益價格為每平方公尺225元（47,148元÷2.0962﹪＝225元），此並有被告101年4月30日之答辯狀（本院卷二第19頁後頁）、99年3月10日屏府地價字第0990034334號函（訴願卷第198頁）、收益調查估價表（卷二第28頁）、臺灣銀行存放款利率歷史資料表（卷二第68頁至第73頁）附本院卷可參。再以此部分土地上揭所述之區位差異及使用之限制，將其公告現值調整為每平方公尺200元，所為收益價格計算方式亦符首揭地價調查估計規則第16條及21條第1項第1款規定。至原告所述之森林價值，包括提供木材、果實、精油、賣碳等市場價值，及淨化空氣、涵養水源、生態保育、調節氣候等非市場價值，均非原告現時之收益，自無法視為收益價格之一部分，而予以計算。
（4）原告雖另以其所屬屏東區處，向被告申請農業用水之水權，並經被告核發水權狀，有該水權狀附本院卷可憑（卷一第138頁至第141頁、第149頁、第152頁、第153頁及第160頁）。另設置有水井及機械動力抽汲地下水之抽水及水井（萬隆農場3號、4號、2號、1號井及林後農場3號井），被告竟稱原告無任何設施，顯與事實不符云云。惟按平地造林直接給付及種苗配撥實施要點第5條及第14條之規定：「經依獎勵造林實施要點核定造林者，其造林未滿20年有砍除、荒廢林木或終止造林之情事，該筆土地之所有權人或使用經營人不得依本要點申請參加造林直接給付。但因病、蟲害、天然災害等不可抗力因素，須砍除重新造林經報執行機關核准者，不在此限。」「經核准發給造林直接給付之土地，於發給造林直接給付期間發生所有權移轉或租賃契約終止情形，造林直接給付領取人應主動通知受理機關，由該土地繼受人出具同意書，並辦理變更手續；未完成變更手續或繼受人無意願者，造林直接給付領取人應全數返還已領取之造林費用。土地繼受人依前項規定同意繼續參與造林後，有前點各款情事之一者，應返還造林地期間所有已領取之造林費用。」原告此部分土地既有參與平地造林，期間縱參與造林之土地移轉於第3人，仍須受上開規定之拘束，自簽約時起20年內仍應作林業使用，不可終止造林工作。是縱上揭所示之農業用水或水井等，可供農業灌溉使用，且生活、地理、環境、交通、規劃、設施等完善，惟均不影響上揭土地限供林業使用之情形，其收益自無法與未參與造林之鄰地相比。況行政院農業委員會林務局委託研究計畫「提昇農民平地造林所得之探討計畫」內容載明（本院卷二第31頁）：「．．．四、平地造林政策之獎勵方式及對象：依據行政院2001年8月31日台90農字第050355號函核定之『平地景觀造林及綠美化方案』，平地造林之適用對象有二：一為水土保持法第3條第3款中，所稱山坡地以外之土地，並位於一般農業區之農牧用地，不受旱田利用調整後續計畫基期年之限制。二為申請參與平地造林之民眾，以集團造林為原則，．．．。關於水土保持法第3條第1項第3款所稱山坡地以外之土地，其適用對象為依區域計畫法施行細則第13條劃定為一般農業區之農牧用地，原則上包括：灌溉系統缺乏及雜糧旱作地等不具競爭力之農地；沿海地區及地層下陷之低產農地；休耕蔗田；受工業污染之農地；鐵公路兩側30至50公尺地帶之農地等為主要輔導對象。」顯見參與該平地造林之山坡地以外之農地，大致係灌溉系統缺乏，不適合農作，或不具競爭力，低經濟效益之土地。原告既參與該平地造林之計畫，顯不適合農作，或不具競爭力、低經濟效益之土地。此並有原告於87年在萬隆農場25區參與行政院環境保護署之環保林園大道，原告所屬屏東區處於91年在萬隆農場25區、92年在萬隆農場12區及93年在農隆農場18區參與平地造林之照片附訴願卷（第158頁）可參。再依訴願卷第158頁之照片所示，本件原告參與平地造林，仍屬粗放之農業，所需之農業用水極少，是有無灌溉設施與土地目前之利用無必然關係。況依原告所檢附之水權狀所載灌溉面積所示，此部分土地之水權灌溉用水面積為564.9803公頃，而原告所有四春段、佳佐一小段、海豐段農牧用地總面積約為1215.825894公頃，故其灌溉面積僅占農牧用地面積46.17%，仍有53.83%之農牧用地無法獲得灌溉，有上揭水權狀（本院卷一第138頁至第141頁、第149頁、第152頁、第153頁及第160頁）及被告面積總計表（本院卷二第167頁）附卷足稽，其水利設施亦非如原告所述全然無虞，原告此部分主張尚無可採。
（5）原告雖另檢附所屬屏東區處屏東農場課萬隆農場配合人工湖計劃固定資產明細表（本院卷一第32頁），以證明該萬隆農場不乏灌溉系統。惟依雙方當事人於本院101年11月27日準備程序時之陳述：「（原告屏東區屏東農場課萬隆農場配合人工湖計畫固定資產〈本院卷一第32頁〉是否為原告起訴狀第10頁所述，為防治地層下陷，設置人工湖所用？）被告訴訟代理人（鍾國樑）：大潮州地下水補助工程尚未施設，屏東農場萬隆農場人工湖計畫固定資產與本府上開工程實施計畫無涉，要將整個計畫定下來才能作為後續實施。（就此部分原告有何意見？）原告訴訟代理人：雖尚未實施，但此部分早就涵蓋在內，此計畫在90幾年時就已存在，原告前次也有提出相關計劃書，被告主張與本案無關顯與事實不符，都有相關函件，被告也有與原告開過多次會議。」「（此部分與公告現值有無關係？）被告訴訟代理人（鍾國樑）：目前在101年9月1日就實施土地徵收市價查估辦法，爾後徵收會依據土地徵收市價查估辦法規定辦理，不會影響原告的權益。」等語。並參據原告起訴狀第10頁載明之內容：「經濟部為有效治理地層下陷問題，自民國84年11月2日起進行『第1期地層下陷防治執行方案』。並於民國92年進行『第2期地層下陷防治執行方案』，實施期程自民國90年1月1日起至97年12月31日。其中第2期工作項目貳、『推動區域水資源調配與管理』第1項即為『辦理地下水保育與管理工作』，屏東縣政府即在地下層下陷防治執行案第1期指導下，於民國88年間執行『推動屏東縣地層下陷防治工作計畫』及『屏東平原設置人工湖可行性評估計畫』，利用原告臺糖公司現有農場設置人工湖區補注地下水。屏東縣政府再於民國92年5月規劃『林邊溪上游人工湖設置工程計畫』，進行相關可行性規劃及環評作業，藉此地下水補注工程計畫達到國土復育、分洪、疏洪及滯洪之功能。行政院於民國94年通過『國土復育策略方案暨行動計畫』及『國土復育條例（草案）』。屏東縣政府在『國土復育策略方案暨行動計畫』上位計畫之指導原則之下，規劃建置地下水補注人工湖及滯洪池，及地層下陷地區復育計畫。該計畫於民國95年經濟部水資源審議委員會議審議通過，民國96年經行政院經濟建設委員會議審議原則同意，更名為『屏東縣地層下陷區國土復育計畫-大潮州地下水補注湖計畫』，有屏東縣地層下陷區國土復育計畫書可憑（證八）．．．。」等語。足見原告上揭固定資產明細表所載之資產，係供防治地下層下陷所執行設置之人工湖區補注地下水所用，而該人工湖設置目的，在於補注地下水，以達國土復育、分洪、疏洪及滯洪之功能，並未著重灌溉功能，且該大潮州地下水補助工程尚未施設，自不能以上揭固定資產明細表及其上所載之資產，即認萬隆農場不乏灌溉水源。
（6）另按不動產估價技術規則第2條第1款及第2款第2目分別規定：「本規則用詞定義如下：1.正常價格：指具有市場性之不動產，於有意願之買賣雙方，依專業知識、謹慎行動，不受任何脅迫，經適當市場行銷及正常交易條件形成之合理價值，並以貨幣金額表示者。2.限定價格：指具有市場性之不動產，在下列限定條件之一所形成之價值，並以貨幣金額表示者：．．．（2）以不動產合併為目的。」準此，以不動產合併為目之限定價格，顯與市揚上之正常交易價格不同。查，原告所有之佳佐段946-61地號土地雖96年12月14日標售價格為每平方公尺1,000元，惟其買受人為毗鄰該地之同段946-62地號土地所有權人，有上揭兩筆土地登記第2類謄本附訴願卷可憑（第170頁、第171頁）。故上揭佳佐段946-61地號土地每平方公尺1,000元之售價，僅為合併土地為目的之限定價格，自不能以正常交易價格視之。此外，原告另爭執四春段1170地號土地屬墳墓用地，同段991、992地號屬特定目的事業用地，僅能供特定目的使用，公告現值卻高達每平方公尺700元及每平方公尺680元（訴願卷第166頁至第168頁），而系爭土地僅每平方公尺200元，實屬不合理云云。惟依非都市土地使用管制規則第9條第1項第之規定：「下列非都市土地建蔽率及容積率不得超過下列規定。但直轄市或縣（市）政府得視實際需要酌予調降，並報請內政部備查︰．．．8.墳墓用地︰建蔽率百分之四十。容積率百分之一百二十。
9.特定目的事業用地︰建蔽率百分之六十。容積率百分之一百八十。」是上揭土地雖僅能供殯葬設施及變電所使用，然墳墓用地建蔽率為40%，容積率為120%，特定目的事業用地建蔽率為60%，容積率為180%，均屬建築用地。而原告此部分土地既屬農牧用地，自無法與建築用地相較。故原告上揭主張亦不足為採。
五、綜上所述，原告之主張，均無可採。從而被告否准原告99年1月20日調高土地公告現值之申請，認事用法，洵無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，並請求被告應依原告99年1月20日之申請，對原告所有附表1之1海豐段48筆土地、附表1之2佳佐段一小段99筆土地、附表2四春段59筆土地、附表6隘寮段41筆土地，作成調高公告土地現值每平方公尺400元之行政處分，均為無理由，應予駁回。又兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果並無影響，亦無逐一論述之必要，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 1 月 22 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 1 月 22 日
書記官 江 如 青