高雄高等行政法院判決
100年度訴字第178號民國100年9月21日辯論終結原 告 梁財明
簡張益佘振喜黃振發被 告 高雄市政府代 表 人 陳 菊 市長訴訟代理人 林世松
洪文彥
參 加 人 高雄市第45○○○區○○段○○○○○號等自辦市地重
劃區重劃會代 表 人 洪武傑上列當事人間土地重劃事件，原告不服內政部中華民國100年1月26日臺內訴字第0990190509號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序，固為行政訴訟法第177條第2項所明定，惟該條項係規定「得」以裁定停止訴訟程序，故是否停止訴訟程序，行政法院本得依職權審酌之。再者，行政訴訟之舉證責任分配理論與刑事訴訟程序有別，行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束，原可各自認定事實，是原告以參加人代表人洪武傑因本件土地重劃事件涉犯背信等罪嫌，由原告向臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）提出刑事告訴，刻正該署檢察官偵查中（100年度偵字第10186、17466號），聲請依行政訴訟第177條第2項規定裁定停止訴訟程序，然經本院審核結果，本件行政訴訟之事證已臻明確，尚無於上開刑事訴訟程序終結前，以裁定停止本件行政訴訟之必要，合先敘明。
二、事實概要：緣原告於民國99年7月20日以參加人雖經被告97年1月29日高市府地四字第0970005430號函核准實施自辦市地重劃在案，惟該核准案尚有疑義，於法不合，且參加人欠缺施作能力，無法勝任重劃工作，又浮報工程費用及地上物補償費，自應予以解散等由，向被告申請解散參加人，經被告以99年7月30日高市府地四字第0990045176號函否准在案。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）按「重劃會如有違反法令、擅自變更經直轄市或縣（市）主管機關核定之重劃計畫書或廢弛重劃業務者，直轄市或縣（市）主管機關應予警告或撤銷其決議。情節重大者，得命其整理，必要時得解散之。」獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵辦法）第18條定有明文。是參加人如有違反法令或廢弛重劃業務之一者，而情節重大，被告得將其解散，此為被告之權責。又原告係本件「高雄市第45○○○區○○段○○○○○號等自辦市地重劃區」之土地所有權人及參加人之會員，而被告為該自辦市地重劃之主管機關，參加人既有解散原因，原告自有權申請被告予以解散。因此，被告99年7月30日高市府地四字第0990045176號函否准原告所為解散參加人之申請，係屬行政處分，原告依法自得提起本件行政訴訟，詎內政部訴願決定遽認被告上開函文核非行政處分云云，容有誤會，尚欠允洽。
（二）參加人有下列違反法令、廢弛重劃業務等情形，且情節重大，被告自應予以解散，茲分述如下：
1.違反法令部分：⑴逾期成立：按被告95年5月24日高市府地四字第095002680
2號及同年8月17日高市府地四字第0950042447號函命「高雄市○○區○○段○○○○○號等自辦市地重劃籌備會」（下稱籌備會）應於95年5月24日成立之日起l年內徵得符合法定人數及面積之土地所有權人同意，逾期則依規定解散。惟黃冠閔、黃琇茹（起訴狀誤載為黃冠茹）、林金德等人均遲至96年8月間才取得所有權，並提出同意書，已逾核定期限，於法不合，故參加人違反法令甚明。
⑵通謀虛偽訂立不實買賣契約、虛灌人數：查洪武傑、陳鳴
燦、陳慶祥等人為達土地所有權之同意人數及面積均超過半數，竟與張鄭寶玉就孔宅段1183地號土地之應有部分各445/10,000通謀虛偽訂立買賣契約、虛灌人數，矇使被告准予核定自辦市地重劃籌備會成立。
⑶虛設會址：參加人理事長洪武傑虛設會址，違反主管機關
核定，涉犯使公務員登載不實罪嫌，業經原告提出刑事告訴，洪武傑於偵查中自承高雄市○○區○○路○○號未設電話，沒有事務器材及人員，無法運作等語，且每次開會均不在該會址為之，此有會議紀錄可稽。雖經高雄地檢署檢察官為不起訴處分，但原告已聲請再議，此有刑事聲請再議書狀影本乙份可證。又查第4次會員大會僅4人出席，參加人強行作成會議紀錄，違法遷移至高雄市○○區○○路○○○號，況該地址為蘇卡諾咖啡廳，亦為虛設。
2.廢弛重劃業務部分：⑴借牌施工（不具資格、綁標）：本件重劃區之工程規劃設
計、監造廠商維世富工程顧問有限公司（下稱維世富公司）係屬借牌，而重劃工程承包之營造廠商伸泰營造有限公司（下稱伸泰公司）並無營業事實，此由基鼎開發興業股份有限公司（下稱基鼎公司）及洪武傑並非土地所有權人亦非申請人，卻參加95年7月5日籌備會成立之前被告內部會議，且工程現場係使用基鼎公司圍籬等情觀之，即可明瞭。又維世富公司為許進中所有，林鐘霖並不具技師資格，卻於96年10月26日參加被告內部審定會議，私相授受，故洪武傑綁標操控參加人借牌施工，並無施作能力，導致廢弛重劃業務。
⑵施工錯誤，且拒不改善：參加人施工錯誤，經土地所有權
人數次陳情，被告命參加人改善，惟參加人迄今仍置之不理，足見參加人嚴重廢弛重劃業務甚明。
⑶參加人理事長洪武傑違法補償，涉有背信罪嫌，現由檢方
偵辦中：查洪武傑為參加人之理事長，為參加人處理重劃區地上物補償事務，意圖為第三人不法之利益，明知孔宅段1181地號土地上之建物，建號2號鐵架造平房工廠面積7
61.75平方公尺，附屬建物1加強磚造乾燥室面積58.59平方公尺，附屬建物2磚造鍋爐室面積27平方公尺，附屬建物3加強磚造吸塵室面積15.60平方公尺，計862.94平方公尺；建物3號加強磚造平房辦公室面積64.13平方公尺；建號4號鐵架造平房工廠面積137.36平方公尺，附屬建物1木造磨鋸室面積19.71平方公尺，附屬建物2鐵架造車房面積
47.88平方公尺，附屬建物3木造廠房面積206.72平方公尺、附屬建物4木造宿舍面積165.88平方公尺，附屬建物5磚造廠房面積11.16平方公尺，附屬建物6磚造廁所面積17.01平方公尺，計605.72平方公尺，面積合計1,532.79平方公尺，且上開建物建築完成日期為61年10月1日，迄至97年7月16日高孔宅字第0057號公告自97年7月22日至同年8月20日計30日補償期限，已逾使用年限，形同廢墟，並於97年7月11日辦妥建物滅失登記，竟違背其任務，將上開建物全部編列為鋼鐵造建物，補償面積2,843平方公尺予以全額補償，致生損害於原告及其他參與自辦市地重劃會土地所有權人之利益。上開建物既於97年7月11日業已辦理滅失登記，顯然已不存在，詎洪武傑竟將上開建物全部編列為鋼鐵造建物，補償面積2,843平方公尺予以全額補償，其有違背任務及背信之犯意，至為明顯。而原告業已向高雄地檢署對洪武傑提出背信刑事告訴（案號：100年度偵字第10186、17466號），現由該地檢署偵辦中，有刑事告訴狀及刑事傳票影本可證。
⑷浮報工程費用及地上物補償費：參加人浮報工程費用及地
上物補償費，例如孔宅段1181地號土地上之房屋係木造、磚造、鐵架造，且面積僅1,532.79平方公尺，卻以2,843平方公尺鋼鐵造全額補償，此有建物登記謄本及重劃計畫書修訂概要附件14等影本可證，顯已嚴重損害原告分配成數之權益至鉅。再者，關於地上物未妨礙公共設施就不用拆除，參加人卻列入工程費給付項目，顯然蓄意浮報工程費用及地上物補償費。參加人理事長洪武傑並已涉犯刑法第342條之背信罪，已不能勝任重劃工作，是參加人自應解散。
⑸參加人之施工進度造假：按被告分別以97年9月17日高市
府地四字第0970047679號（原告誤載為第0000000000號）公告及98年9月16日高市府地四字第0980053458號公告，禁止本件自辦市地重劃區之土地移轉、分割或設定負擔暨建築改良物之新建、增建或重建及採取土石或變更地形，期間自97年9月20日至99年3月19日止，計為1年6個月。然本件自辦市地重劃案自公告後至99年3月19日止，實際完工進度僅為53.807％，此有監工日報表影本可證，顯見參加人欠缺施作能力，無法勝任重劃工作，而該自辦市地重劃因未於1年6個月內如期完工，業經被告函請地政機關塗銷註記，此有高雄市前鎮地政事務所異動索引影本及土地登記謄本影本可參，此亦為被告所自承。復參加人陳稱本件重劃工程業於99年7月22日完工，並陳報被告備查在案，然現場尚有金城路5-8號等11棟建物尚未拆除，及眾多地上物尚未拆遷，又參加人施工錯誤，經土地所有權人數次陳情，被告命參加人改善，惟參加人迄今仍置之不理，目前仍大興土木，何來百分之百完工之說？被告竟准予備查，明顯違反法令，足見重劃會嚴重廢弛重劃業務，灼然明甚。再者，參加人稱地上物補償後，原告再行種植果樹，惟當時已逾99年3月19日公告禁止期限，且為被告所核准，均為權利之正當行使，又洪武傑對原告一再提出刑事告訴，洵屬惡劣。
（三）綜上所述，足證參加人確有違反法令、廢弛重劃業務等情形，且情節重大，被告自應予以解散，以維護眾多土地所有權人及會員之權益等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷；被告應依原告99年7月20日之申請，作成解散參加人之處分。
四、被告則以：
（一）按獎勵辦法第18條規定，重劃會如有違反法令、擅自變更經直轄市或縣（市）主管機關核定之重劃計畫書或廢弛重劃業務者，直轄市或縣（市）主管機關應予警告或撤銷其決議，情節重大者，得命其整理，必要時得解散之。職是，被告固係撤銷重劃會決議之權責機關，然原告之陳情，僅在協助行政機關發動職權進行查證，如經被告依法進行調查程序確認重劃會有違反上開法令情事時，始由被告予以警告、撤銷重劃會決議或解散重劃會，故被告99年7月30日高市府地四字第0990045176號函所為事實說明，尚非訴願法第3條規定之行政處分。又內政部100年1月26日臺內訴字第0990190509號訴願決定書亦揭示，上開被告函文係對於原告所提重劃區禁止或限制事項、參加人浮報工程費用及地上物補償費相關規定之事實敘述及理由說明，核非行政處分，爰按訴願法第77條第8款規定決定不受理。
（二）次按實施市地重劃包含辦理土地分配、地上物拆遷補償、重劃工程及地籍整理等相關作業，為利辦理市地重劃，政府或重劃會得視實際需要報經主管機關核定，分別或同時公告禁止或限制重劃區內土地所有權人行使權利事項，分別為平均地權條例第59條第1項及獎勵辦法第29條所明定，故辦理公告本重劃區禁止或限制事項期間之作業，僅屬實施市地重劃之項目之一，是以，縱使上開公告禁止或限制期間屆滿，參加人仍須依據獎勵辦法相關規定繼續完成市地重劃。職是，原告以公告本重劃區禁止或限制事項期間屆滿，重劃工程尚未完工，申請被告依法解散參加人，並未符合獎勵辦法第18條規定之要件。又公告禁止或限制事項期間係屬實施市地重劃項目之一，非如原告所稱重劃工程完工期間，故被告依據上開規定以99年7月30日高市府地四字第0990045176號函復原告：「於法不符，礙難照辦」，並無違誤。
（三）有關原告訴稱被告核准參加人實施市地重劃案尚有疑義，包含土地所有權人通謀虛偽訂定買賣契約、土地所有權人人數認定乙節。查原告梁財明及簡張益等2人前向被告申請解散籌備會及撤銷97年1月29日高市府地四字第0970005430號函核定自辦市地重劃區重劃計畫書，業經被告以97年4月28日高市府地四字第0970019371號函否准其請，原告梁財明及簡張益等2人不服，循序提起行政救濟，經鈞院97年度訴字第883號判決及最高行政法院99年度裁字第2633號裁定駁回在案，嗣原告梁財明及簡張益等2人復就鈞院97年度訴字第833號判決提起再審之訴，經鈞院99年度再字第74號判決駁回在案，渠等2人向最高行政法院提起上訴，亦遭該院100年度裁字第2145號裁定駁回其上訴。
故原告所指稱之疑義，尚難採信。
（四）按參加人99年4月6日第7次理事會會議決議通過本重劃區重劃工程完工日期展延80日，足見本重劃區重劃工程相關作業與原重劃計畫書所載「工作進度表」落後，被告本於監督自辦重劃業務權責，首次以99年5月5日高市府地六字第0990025583號函請參加人修正重劃作業進度，以符實際。又按參加人99年5月17日第8次理事會會議亦決議反對修訂重劃計畫書，惟為使區內土地所有權人確切瞭解重劃進度，由參加人致函各土地所有權人說明重劃工作延誤事由及辦理進度，報請被告准予備查，被告再次以99年6月25日高市府地四字第0990037204號函請參加人召開會員大會修訂重劃作業期程，以符實際。依據獎勵辦法第13條規定，追認或修正重劃計畫書係屬會員大會權責，而上開「工作進度表」係屬重劃計畫書內容，是參加人乃於99年7月20日召開第3次會員大會提案通過修正重劃計畫書內之「工作進度表」。另依參加人99年8月16日高孔宅第00183號函陳報之7月份工程月報表所示，本重劃區重劃工程已於99年7月22日申報竣工，被告乃以99年8月19日高市府地六字第0990049405號函請參加人儘速召集監造單位及承商辦理工程初驗作業。職是，參加人於99年7月20日召開第3次會員大會提案審議修正「工作進度表」之原因，係被告本於監督權責，函請參加人依獎勵辦法相關規定辦理修正「工作進度表」相關作業，故原告主張：「本重劃區公告禁止或限制事項期間係指重劃工程完工期間，否則何需通知召開重劃期程之修訂與說明等會議之理？」云云，顯非事實。
（五）另原告訴稱有關浮報工程費用及地上物補償費乙節。查原告並未提出具體事證說明浮報工程費用，無法確認原告所指為何，惟被告辦理重劃工程預算作業係依據獎勵辦法第32條規定，於施工前將設計書圖及工程預算，送請各該工程主管機關核定。又原告指稱孔宅段1181地號土地地上物補償費浮報乙節。查「重劃計畫書修訂概要」係籌備會以96年12月20日高孔宅字第0027號函請被告審查重劃計畫書所附相關資料「重劃計畫書修訂彙整說明書」之內容，僅供被告審查重劃計畫書之參考。本區之地上物補償事宜，由參加人依據獎勵辦法第31條規定，提請97年6月11日第2次會員大會決議同意授權理事會全權辦理本重劃區內應行拆遷之土地改良物、墳墓、農林作物等之補償數額查定及相關補償、異議協調等作業，嗣參加人以97年6月16日高孔宅字第0051號函檢附第2次理事會會議紀錄報請被告准予備查，該次理事會會議無異議通過同意依本次地上物查估清冊辦理補償，被告乃以97年7月9日高市府地六字第0970034871號函予以備查，嗣參加人於97年7月22日至同年8月20日公告本重劃區地上物拆遷補償清冊。故被告依據現行獎勵辦法之相關規定審查參加人理事會所檢附相關資料，並無違誤。至於原告陳稱參加人理事長洪武傑涉犯刑法第342條之背信罪乙節，核其應屬司法範疇，被告無權作論斷。
（六）末按獎勵辦法第31條第1項及第2項規定，重劃區內應行拆遷之地上物以妨礙重劃土地分配或工程施工者為限，並應予補償，故原告主張地上物未妨礙公共設施就不用拆除云云，並非事實。另有關洪武傑並非地主亦非申請人，卻參加95年7月5日籌備會成立之前被告內部會議乙節。查本件籌備會經被告於95年5月24日核准成立，該次會議係被告召開「會同審查本市○○區○○段○○○○○號等自辦市地重劃籌備會申請核定重劃實施範圍事宜會議」，由洪武傑代表籌備會列席說明，此有會議紀錄影本可稽，事證明確，法無明文限制代表籌備會之資格，被告按相關規定辦理審查作業相關事宜，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人則以：
（一）本重劃區辦理相關重劃業務，係依相關法令辦理，且辦理前、後皆有陳報主管機關核定、核備或備查之，換言之，本重劃區之重劃業務係在主管機關監督下而為之，迄今並無重大違失。
（二）至原告主張本重劃區有浮報工程費用及地上物補償費乙節。按本重劃區之重劃計畫書、工程規劃設計預算書等皆係辦理現地查估並依法公告30日後開始辦理補償或協調，原告所訴全係自行臆測，毫無根據。退步言之，依據獎勵辦法第34條規定，本重劃區辦理土地分配時，有關分配圖冊及計算負擔總計表須公告公開閱覽30日，況本重劃區尚未辦理計算重劃總費用，即各項費用數額尚未確定前，原告即指稱浮報費用，顯無理由。
（三）另依獎勵辦法規定，重劃區辦理重劃業務時，土地所有權人皆可提出異議，並由重劃會辦理協調，協調不成則訴請司法機關裁判。本件原告所訴事項，其中多項早經原告向高雄地檢署提出告訴，參加人並已獲不起訴處分。因自辦市地重劃係由土地所有權人發起並自行負擔重劃費用，依參加人章程第15條規定：「本重劃區重劃總費用，由本會理事會或由理事會授權理事長負責籌措支應，由重劃區內全體土地所有人以提供抵費地或繳納差額地價抵付之並由理事會或由理事會授權理事長自負盈虧。」原告於本重劃區辦理期程中即藉機藉端不斷興訟，不只妨礙重劃進程，亦使重劃費用節節升高，故此原告之指控既不實又無理由，無非係藉訴訟為手段以遂渠等阻撓妨礙重劃辦理之私衷等語。
六、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有原告99年7月20日申請書、被告99年7月30日高市府地四字第0990045176號函及內政部100年1月26日臺內訴字第0990190509號訴願決定書等附訴願卷（第110、154、155頁）可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為參加人有無獎勵辦法第18條規定違反法令或廢弛重劃業務，情節重大，得予解散之事由？被告未依原告申請准予解散參加人，是否適法？茲就兩造之爭議分述如下：
（一）按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項定有明文。故提起本項課予義務訴訟，須人民因中央或地方機關對其「依法申請」之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，始得向高等行政法院提起之，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」者，其提起課予義務訴訟始能謂適格（最高行政法院96年度判字第1735號判決參照）。而人民有無訴訟權能，係以其「個人」有無依實體法規範賦予之公權利或僅享有反射利益而定，人民依法律有請求行政機關為行政處分或為一定內容行政處分之公權利者，行政機關對人民依法申請之案件，即有作成行政處分之義務。至於實體法規範有無賦予人民公權利，則應就其規範保障之目的觀之，而「法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」（司法院釋字第469號解釋理由書參照）。
是倘實體法規範既未明文賦予人民申請權，且就該法規範之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，亦無保護其個人權益之規範意旨時，即難謂有提起課予義務訴訟之訴訟權能。準此，本件原告提起課予義務訴訟是否合法，應視實體法規範有無賦予其請求被告依其申請作成准予解散參加人之行政處分之公權利而定。
（二）又按「為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。．．．。前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」「本辦法依平均地權條例（以下簡稱本條例）第58條第2項規定訂定之。」「自辦市地重劃，應組織重劃會，設立時應冠以市地重劃區名稱，並於重劃區當地鄉（鎮、市、區）設置會址。前項重劃會，係以自辦市地重劃區內全體土地所有權人為會員。．．．。」「重劃會如有違反法令、擅自變更經直轄市或縣（市）主管機關核定之重劃計畫書或廢弛重劃業務者，直轄市或縣（市）主管機關應予警告或撤銷其決議。情節重大者，得命其整理，必要時得解散之。」平均地權條例第58條、獎勵辦法第1條、第3條及第18條分別定有明文。則依平均地權條例第58條及獎勵辦法第3條規定，自行組織成立之重劃會辦理市地重劃，就重劃區內土地所為重劃業務之執行及重劃後土地分配，不僅涉及重劃結果，能否達地盡其利，促進地方發展之目的，且涉及參與重劃土地所有人之權益，故獎勵辦法第18條規定，雖係規範重劃會應依法令及主管機關核定之重劃計畫書，如期完成重劃業務，以促進土地之利用，該實體法規範固未明文賦予人民申請解散重劃會之權利，然就該法規範之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，亦有保護重劃會會員權益之規範意旨，故重劃會若有違法或廢弛重劃業務，無法達成重劃目的時，致會員之權益受損害，而主管機關之公務員又怠於執行職務未解散重劃會時，即應許重劃會會員依法請求救濟。是本件原告99年7月20日申請書，以參加人違反法令或廢弛重劃業務，情節重大為由，向被告申請准予解散參加人，被告以99年7月30日高市府地四字第0990045176號函否准其申請，該函自屬行政處分，訴願決定以原告並無向被告申請解散參加人之權利，上開被告函係對原告所提重劃區禁止或限制事項、參加人浮報工程費用及地上物補償費等相關規定，所為事實敘述及理由說明，核非行政處分，而予以不受理，自有未合。原告循序提起本件課予義務訴訟，程序並無不合，合先敘明。
（三）原告主張被告95年5月24日高市府地四字第0950026802號及同年8月17日高市府地四字第0950042447號函命「高雄市○○區○○段○○○○○號等自辦市地重劃籌備會」應於95年5月24日成立之日起l年內徵得符合法定人數及面積之土地所有權人同意，逾期則依規定解散，惟訴外人黃冠閔、黃琇茹、林金德等人均遲至96年8月間才取得所有權，並提出同意書，已逾核定期限，於法不合；另訴外人洪武傑、陳鳴燦、陳慶祥等人為達土地所有權之同意人數及面積均超過半數，竟與張鄭寶玉就孔宅段1183地號土地之應有部分各445/10,000通謀虛偽訂立買賣契約、虛灌人數，矇使被告准予核定自辦市地重劃籌備會成立，故參加人違反法令甚明，應予解散云云。然查，原告上開主張，於本院97年度訴字第883號土地重劃事件已經原告梁財明、簡張益主張，而經本院以：高雄市○○區○○段○○○○○號土地所有權人黃琇茹、黃冠閔，係於96年8月24日因贈與取得部分應有部分（分別取得50.01及50平方公尺）；另同段1076地號土地所有權人林金德係於96年8月10日以買賣為原因取得所有權，渠等3人雖係於被告96年6月29日函請籌備會修正重劃區重劃計畫書內容後始取得土地所有權，惟籌備會既已於獎勵辦法第11條第5項第1款規定期間內申請核准實施市地重劃，嗣後因林金德等3人成為土地所有權人，籌備會依被告函示再徵求渠等同意，經徵詢結果皆同意參與重劃，籌備會於96年8月28日第2次提出修正計畫書時，將林金德等3人列入同意參與重劃私有土地人數及其面積計算，並無不合，亦無原告所指逾越徵詢同意法定期間之情事；又同段1183地號土地權利移轉，係由相關權利人依據土地登記規則等相關規定，檢附相關必備文件向地政機關申請所有權移轉登記，本件籌備會向被告申請核准實施市地重劃時，上開土地業經辦畢移轉登記，另本件重劃區最小建築基地面積1/2為24.5平方公尺，洪武傑、陳鳴燦、陳慶祥等3人於籌備會核准成立後取得重劃區內土地，渠等皆持有46.1平方公尺，籌備會將洪武傑等3人計入同意參與重劃人數及面積，與獎勵辦法第25條第2項但書規定，並無不合；至原告訴稱上開1183地號土地移轉係屬通謀虛偽交易乙節，因事涉私權爭議，非被告所得審酌為由，駁回原告之訴，原告梁財明、簡張益不服，提起上訴，亦經最高行政法院以99年度裁字第2633號裁定駁回渠等之上訴確定在案，此有上開本院判決及最高行政法院裁定附本院卷（第109、115頁）足稽。則本件原告再以相同事由，主張參加人違反法令，請求被告予以解散，自不足取。
（四）又按「自辦市地重劃，應組織重劃會，設立時應冠以市地重劃區名稱，並於重劃區當地鄉（鎮、市、區）設置會址。」為獎勵辦法第3條第1項所明定。本件原告主張參加人理事長洪武傑虛設會址，違反主管機關核定，涉犯使公務員登載不實罪嫌，業經原告提出刑事告訴，洪武傑於偵查中自承高雄市○○區○○路○○號未設電話，沒有事務器材及人員，無法運作等語，且每次開會均不在該會址為之，雖經高雄地檢署檢察官為不起訴處分，但原告已聲請再議，又查第4次會員大會僅4人出席，參加人強行作成會議紀錄，違法遷移至高雄市○○區○○路○○○號，況該地址為蘇卡諾咖啡廳，亦為虛設云云。惟查，原告梁財明曾以參加人代表人洪武傑虛設會址為由，對洪武傑提出刑事偽造文書告訴，經高雄地檢署檢察官以：本件重劃會之會址已於99年12月27日變更為高雄市○○區○○路○○○號，原告梁財明指訴參加人會址未設於高雄市○○區○○路○○號，係以梁財明自行從高雄市○○區○○路○○○○○號寄至高雄市○○區○○路○○號之退郵信封為憑，然觀諸該退郵信封上係記載退郵原因為按鈴呼叫，無人回應，而信封上之郵戳為99年8月6日，收件人為梁財明先生收，參以郵局郵差投遞掛號信件時，住戶並非均能在家收取信件，因此無法僅以信件投遞時無人收信，即認該址係無人居住之處，而本件重劃係自辦之重劃，為節省費用並未僱用多餘人力辦公，實屬常情，因此當郵差投遞時，重劃會一時無人收受該信件，實屬可能之情形，故實難以該址於於郵差投遞郵件時無人收取信件，便遽認重劃會未於上址運作；況且，原告梁財明於98年4月23日亦曾以同樣方式寄信至高雄市○○區○○路○○號，當時便有人收受該信件，足徵重劃會並非如原告梁財明所指未於高雄市○○區○○路○○號運作之情形；又本件重劃會曾於97年11月14日，在上開會址召開會議等情及於98年6月15日在上址召開協調會等情，足見上址確實係重劃會運作之場所；再者，本件重劃會於98年4月28日曾自高雄市○○區○○路○○號寄信予原告梁財明，但梁財明卻自願拒領，並於信封上蓋私章表明拒領，且本件重劃會之會址亦係重劃會理事楊文居之戶籍所在，更證本件重劃會確實有於上址運作之情形為由，認洪武傑犯罪嫌疑不足，而為不起訴處分在案，此有高雄地檢署檢察官99年度偵字第21864、30397號不起訴處分書影本附本院卷（第208頁）為憑。是原告上開主張，已難採信。況且，上開獎勵辦法第3條第1項後段之立法理由係：「為規範重劃會會址，方便重劃區內地所有權人及主管機關之聯繫。」足見重劃會會址，僅係為方便重劃區內地所有權人及主管機關之聯繫而設，縱使重劃會有無人收受信件，致聯繫不便之情形，亦非不得透過會員大會或向主管機關反應，督促其改善，然原告卻以此為由，即請求被告解散重劃會，置其他參與重劃之土地所有權之權益於不顧，顯有違比例原則。
（五）再按「理事會之權責如下：一、召開會員大會並執行其決議。二、代為申請貸款。三、土地改良物或墳墓拆遷補償數額之查定。四、工程設計、發包、施工、監造、驗收及移管。五、異議之協調處理。六、撰寫重劃報告。七、其他重劃業務應辦事項。理事會對於前項各款事項之決議，應有理事四分之三以上之出席，出席理事三分之二以上同意行之。」獎勵辦法第14條第1項、第2項亦有明文。原告主張本件重劃區之工程規劃設計、監造廠商維世富公司係屬借牌，而重劃工程承包之營造廠商伸泰公司並無營業事實，此由基鼎公司及洪武傑並非土地所有權人亦非申請人，卻參加95年7月5日籌備會成立之前被告內部會議，且工程現場係使用基鼎公司圍籬等情觀之，即可明瞭；又維世富公司為許進中所有，林鐘霖並不具技師資格，卻於96年10月26日參加被告內部審定會議，私相授受，故洪武傑綁標操控參加人借牌施工，並無施作能力；又參加人施工錯誤，經土地所有權人數次陳情，被告命參加人改善，惟參加人迄今仍置之不理，足見參加人嚴重廢弛重劃業務甚明云云。然查，維世富公司為合法成立之公司，營業項目為工程技術顧問業，領有營利事業登記證及工程技術顧問公司登記證，其負責人許進中並具有技師資格乙節，此有高雄市政府93年5月3日高市府建二商字第80381375號營利事業登記證、行政院公共工程委員會93年5月7日工程技顧登字第000734號工程技術顧問公司登記證、技師證書及技師執業執照等影本附本院卷（第164-167頁）可資佐證。又伸泰公司於98年1月9日登記為甲等綜合營造業，其營造業等級為甲等，營業項目為綜理營繕工程施工及管理等整體性工作乙節，亦有內政部99年10月12日綜合營造業登記證書影本附本院卷（第168頁）可參。綜上可知，維世富公司及伸泰公司均為合法設立之公司，且維世富公司具有工程規劃設計、監造之能力，伸泰公司則具有工程營造施工之能力。原告以基鼎公司及洪武傑並非土地所有權人亦非申請人，卻參加95年7月5日籌備會成立之前被告內部會議，且工程現場係使用基鼎公司圍籬，及維世富公司為許進中所有，林鐘霖並不具技師資格，卻於96年10月26日參加被告內部審定會議，即推論參加人代表人洪武傑綁標操控參加人借牌施工，並無施作能力，尚非可採。況且，重劃工程之設計、發包、施工、監造、驗收及移管等業務，依前揭獎勵辦法第14條第1項第4款規定，乃屬重劃會理事會之權責，須經理事會決議通過，始得為之，尚非由重劃會理事長1人決定，且縱使本件重劃區之工程規劃設計、監造廠商維世富公司及工程承包之營造廠商伸泰公司有借牌施工之情事，亦屬各該公司有無違約，應否對參加人負民事損害賠償責任之問題。至於重劃工程施工有無錯誤，應由工程之設計、監造單位或主管機關依原設計圖說加以認定，而非由土地所有權人認定，且若工程承包商確有施工錯誤之情形，亦屬該承包商有無違約，應否重作或對參加人負民事損害賠償責任之問題。故原告以此為由，主張參加人嚴重廢弛重劃業務，應予解散，亦非可採。
（六）又按「會員大會之權責如下：一、通過或修改章程。二、選任或解任理事、監事。三、監督理事、監事職務之執行。四、追認或修正重劃計畫書。五、重劃分配結果之認可。六、抵費地之處分。七、預算及決算之審議。八、理事會、監事會提請審議事項。九、本辦法規定應提會員大會審議之事項。十、其他重大事項。．．．。第2項之權責，除第1款至第4款及第8款外，得經會員大會決議授權由理事會辦理。」「重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，應予補償；其補償數額，由理事會依照直轄市或縣（市）政府所定土地改良物或墳墓拆遷補償相關規定查定，並提交會員大會決議後辦理。前項應行拆遷之土地改良物或墳墓，以妨礙重劃土地分配或工程施工者為限。」獎勵辦法第13條第2項、第4項及第31條第1項、第2項前段分別定有明文。原告主張洪武傑為參加人之理事長，為參加人處理重劃區地上物補償事務，意圖為第三人不法之利益，明知孔宅段1181地號土地上之建物，建號2號、3號及4號建物，面積合計1,532.79平方公尺，且上開建物建築完成日期為61年10月1日，迄至參加人97年7月16日高孔宅字第0057號公告自97年7月22日至同年8月20日計30日補償期限，已逾使用年限，形同廢墟，並於97年7月11日辦妥建物滅失登記，竟違背其任務，將上開建物全部編列為鋼鐵造建物，補償面積2,843平方公尺予以全額補償，致生損害於原告及其他參與自辦市地重劃會土地所有權人之利益云云。然查，本件重劃區內應行拆遷之土地改良物、墳墓、農林作物等之補償數額查定及相關補償、異議協調等作業，由參加人會員大會於97年6月11日開會決議通過授權理事會全權辦理，而重劃區之地上物查估作業，係由參加人委由閎宇不動產估價師事務所辦理查估，受領補償共計17戶，該地上物查估清冊並由參加人理事會於同年月12日開會決議通過同意依該地上物查估清冊辦理補償，復於同年月16日由參加人將上開理事會會議紀錄及本重劃區地上物查估清冊陳報被告備查，被告已就上開地上物查估清冊准予備查在案，此有參加人97年6月11日第2次會員大會會議紀錄、同年月12日第2次理事會會議紀錄、同年月16日高孔宅第0051號函及被告97年7月9日高市府地六字第0970034871號函等影本附本院卷（第142-147頁）可稽，揆諸前揭重劃辦法第13條第2項、第4項及第31條第1項規定，並無不合。至於孔宅段1181地號土地上之建物，建號2、3及4號建物部分，雖於參加人97年7月16日高孔宅字第0057號公告期間自97年7月22日至同年8月20日之前，已於97年7月11日辦妥建物滅失登記，此有上開參加人公告、建築改良物登記謄本及高雄市前鎮地政事務所民眾閱覽（異動索引）等影本附本院卷（第416、417、324-336頁）足稽。
然查，上開建物於參加人辦理公告及建物所有人辦理滅失登記前，確已經參加人委由閎宇不動產估價師事務所辦理查估在案，此有查估現場照片、地上物現況測量圖及上開地上物補償清冊等附本院卷（第150、357、148頁）為憑；且該地上物已由參加人理事會於97年6月12日開會決議通過同意依該地上物查估清冊辦理補償，並於同年月16日由參加人將上開理事會會議紀錄及本重劃區地上物查估清冊陳報被告備查在案，已如前述。足見上開孔宅段1181地號土地上之建物，係於參加人辦理查估及同意補償後，建物所有人始自行拆除及辦理滅失登記；至於參加人公告期間自97年7月22日至同年8月20日，乃係地上物補償異議期間，地上物所有人若對補償有異議，可於該公告期間內提出異議，然非謂地上物所有人在公告之前，自行拆遷地上物者，即喪失被補償之權利。另地上物查估補償，其有辦理保存登記之建物，固得參考建築改良物登記謄本記載之建築日期、材料及面積，惟若建物有增建、改建及修建，而與原登記不符者，自仍應以實際查估之情況為準，依法辦理補償。是原告所提參加人公告、建築改良物登記謄本及高雄市前鎮地政事務所民眾閱覽（異動索引）等資料，尚不足以證明參加人補償上開孔宅段1181地號之地上物有何違誤。況且，重劃區地上物查估補償，縱使嗣後發現確有補償錯誤之情形，亦非不得循法律途徑對受補償人追回補償費，惟尚難執此事由，即主張應解散重劃會。是原告上開主張，自不足取。
（七）原告另主張關於地上物未妨礙公共設施就不用拆除，參加人卻列入工程費給付項目，顯然蓄意浮報工程費用及地上物補償費云云。然原告所述參加人蓄意浮報工程費用及地上物補償費部分為何？並未具體指摘；況且，依獎勵辦法第31條第2項前段規定：重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，以妨礙重劃土地分配或工程施工者為限。故若有妨礙重劃土地分配之地上物，亦應拆除，而非原告所述地上物未妨礙公共設施就不用拆除，是原告上開主張，自不足採。又原告主張被告分別以97年9月17日高市府地四字第0970047679號公告及98年9月16日高市府地四字第0980053458號公告，禁止本件自辦市地重劃區之土地移轉、分割或設定負擔暨建築改良物之新建、增建或重建及採取土石或變更地形，期間自97年9月20日至99年3月19日止，計為1年6個月，然本件自辦市地重劃案自公告後至99年3月19日止，實際完工進度僅為53.807％，顯見參加人欠缺施作能力，無法勝任重劃工作云云。然按「重劃地區選定後，直轄市或縣（市）政府，得視實際需要報經上級主管機關核定後，分別或同時公告禁止或限制左列事項：一、土地移轉、分割或設定負擔。二、建築改良物之新建、增建、改建或重建及採取土石或變更地形。前項禁止或限制之期間，不得超過1年6個月。」「重劃計畫書經公告確定後，重劃會得經會員大會之決議，送請直轄市或縣（市）主管機關依本條例第59條規定，分別或同時公告禁止或限制下列事項：一、土地移轉、分割或設定負擔。二、建築改良物之新建、增建、改建或重建及採取土石或變更地形。」平均地權條例第59條第1項、第2項及獎勵辦法第29條分別定有明文。前揭平均地權條例第59條第1項之立法理由為「第1項公告禁止或限制事項係為切合重劃作業各階段實際作業需要，藉以確保重劃成果之分配。」則被告以97年9月17日高市府地四字第0970047679號公告及98年9月16日高市府地四字第0980053458號公告，禁止本件重劃區之土地移轉、分割或設定負擔暨建築改良物之新建、增建或重建及採取土石或變更地形，期間自97年9月20日至99年3月19日止，計為1年6個月，乃係依前揭法令規定配合參加人重劃作業所為之公告，該公告限制重劃區內土地及地上物等利用期間，非屬重劃工程施工期限。是原告上開主張將被告依前揭平均地權條例第59條第1項、第2項及獎勵辦法第29條所為公告期間，誤認為參加人重劃工程施工期限，並以參加人未於公告期限內完工，而認參加人欠缺施作能力，無法勝任重劃工作云云，自有誤解，而不可採。又原告主張參加人陳稱本件重劃工程業於99年7月22日完工，並陳報被告備查在案，然現場尚有金城路5-8號等11棟建物尚未拆除，及眾多地上物尚未拆遷，又參加人施工錯誤，經土地所有權人數次陳情，被告命參加人改善，惟參加人迄今仍置之不理，目前仍大興土木，何來百分之百完工之說？被告竟准予備查，明顯違反法令，足見重劃會嚴重廢弛重劃業務，灼然明甚云云。惟按重劃區內應行拆遷之土地改良物，以妨礙重劃土地分配或工程施工者為限，已如前述，至於拆遷之時機應在工程施工時或於工程完工後重劃土地分配時，重劃會自得視地上物對重劃進程所造成之影響而定，若地上物只妨礙重劃土地分配，自得於土地分配時再行拆遷。查，參加人於99年11月3日向高雄市政府地政處陳報本件重劃工程業已施工完竣，並檢附工程結算書陳請准予辦理驗收，經被告審查結果，因本件重劃工程未辦理變更設計，然其工程結算書竣工圖「排水系統平面圖」與契約設計圖不符，被告乃函請參加人詳查並檢視其他竣工圖與設計圖是否尚有相異處；嗣經參加人檢視結果，於同年月15日函覆高雄市政府地政處：「二、經查本工程於99年5月間○○○區道路排水側溝施工前，必須將復華巷舊有排水側溝打除，並將新設置完成之側溝銜接至水工處規劃之排水箱涵。經試挖結果發現市府水工處尚未完成區域排水系統之整合，導致本工程之道路排水須先銜接既有之溝渠，以避免造成水患引發民怨。．．．四、惟目前本重劃工程已達完成階段，為後續工程之書面程序作業得順利進行，故陳情貴處能代為擇期邀集相關權責單位辦理現地會勘，以協助本重劃工程後續應進行之修訂事宜。」嗣經參加人、高雄市政府地政處及高雄市0000000道工程處於99年11月22日會勘本○○○區○○街○○○路口結果：「經重劃會說明現況係因本府工務局下水道工程處排水系統圖規劃之復華路106巷排水箱涵尚未完成，故重劃區將新設排水溝接入既有道路邊溝後排出，請重劃會儘速提出現有完成之排水溝水理計算，俾利本府工務局下水道工程處審查。」參加人乃依上開會勘結果檢討後，向被告陳報雨水下水道水理分析計算書，經被告所屬水利局於100年6月16日審查後備查，並請參加人依水理分析計算書內所附排水設施尺寸、深度及坡度進行改建施工，俟完成改建後將竣工資料送被告辦理後續驗收接管作業等情，業據被告及參加人陳明在卷，復有本件重劃區工作表、參加人99年11月3日高孔宅字第0200號函、同年月15日高孔宅字第0203號函、被告99年11月8日高市府地六字第0990067062號函、同年月29日高市府地六字第0990071824號函及會勘紀錄、100年3月1日高市府四維地發字第1000019912號函及同年6月16日高市府四維地發字第1000063096號函等影本附本院卷（第419、420、423、425-429頁）為憑。故本件重劃區因高雄市0000000道工程處排水系統圖規劃之復華路106巷排水箱涵尚未完成，故重劃區將新設排水溝接入既有道路邊溝後排出部分，經參加人與主管機關會勘後，被告認參加人就其施作之排水設施尺寸、深度及坡度應進行改建施工，俟完成改建後將竣工資料送被告辦理後續驗收接管作業，因此參加人現依上開被告審查結果，就排水溝部分進行施工，在該工程未完成前，自無法進行驗收及土地分配接管等事宜，且本件重劃區既尚未進行土地分配，就妨礙土地分配之地上物部分，未進行拆遷，亦難謂有何不當。原告上開主張容有誤會，尚非可採。
（八）退萬步言，縱認本件原告前揭主張參加人違反法令及廢弛重劃業務之情形確屬實情。然按獎勵辦法第18條規定：「重劃會如有違反法令、擅自變更經直轄市或縣（市）主管機關核定之重劃計畫書或廢弛重劃業務者，直轄市或縣（市）主管機關應予警告或撤銷其決議。情節重大者，得命其整理，必要時得解散之。」揆其立法意旨，因自辦市地重劃結果，能否達地盡其利，促進地方發展之目的，涉及地方公益及參與重劃土地所有人之權益，故就重劃會有無依法令及主管機關核定之重劃計畫書，如期進行重劃業務，賦予主管機關監督之權限，並規定重劃會如有違反法令、擅自變更重劃計畫書或廢弛重劃業務之情形，主管機關得予警告或撤銷其決議，情節重大者，得命其整理，必要時得解散之。而所謂「情節重大」或「必要」，係不確定之法律概念。是否「情節重大」或「必要」，應由主管機關就重劃具體案件，斟酌重劃會違失行為之原因、目的、手段以及對重劃所生之損害或影響是否重大等認定之。準此，主管機關自得衡酌其情節輕重，決定如何處理重劃會違反法令、擅自變更重劃計畫書或廢弛重劃業務之情形，若非重劃會違失行為情節重大，且已無其他方法得予糾正，致無法完成或無能力完成重劃計畫，自不得任意解散重劃會，否則即與平均地權條例第58條規定獎勵土地所有權人自辦市地重劃會，促進土地利用，擴大辦理市地重劃之立法目的有違。故本件原告主張參加人違反法令及廢弛重劃業務之情形，被告亦得對參加人予以警告或撤銷其決議或命其整理之方式處理，而非謂參加人一有違反法令及廢弛重劃業務之情形，即必須予以解散，如此反而使重劃業務之法律關係更形複雜，無助於問題之解決。是本件被告認參加人不符合獎勵辦法第18條解散之規定，而否准原告之申請，揆諸前揭說明，並無違誤。
（九）綜上所述，原告之主張既不足取，被告認參加人不符合獎勵辦法第18條解散之規定，而否准原告之申請，並無違誤。訴願決定予以不受理，理由雖有不同，惟結論並無二致，仍應予維持。原告訴請撤銷，並請求被告應依原告99年7月20日之申請，作成解散參加人之處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，原告請求本院履勘現場，核無必要；兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 100 年 10 月 5 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 林 勇 奮法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 10 月 5 日
書記官 周 良 駿