高雄高等行政法院判決
100年度訴字第197號民國100年7月13日辯論終結原 告 劉文房即神農大飯店被 告 雲林縣政府代 表 人 蘇治芬 縣長訴訟代理人 梁瀞云上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國100年2月25日交訴字第1000018032號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告於民國99年9月14日執行公共安全統一聯合稽查時，發現原告未領有旅館業登記證，即擅自於雲林縣古坑鄉草嶺村草嶺18-2號經營「神農大飯店」（市招名稱）旅館業務，違規經營房間數62間，被告認原告違反發展觀光條例第24條第1項規定，乃依同條例第55條第3項及發展觀光條例裁罰標準（下稱裁罰標準）第6條附表2第1項規定，以99年11月5日府建用字第0990303966號裁處書，裁處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並禁止其營業。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）本件被告聯合稽查小組於99年9月14日15時5分許前往現場所勘查之處所即雲林縣古坑鄉草嶺村草嶺18-2號，為原告私人住宅，1樓共8間房間原係供家人使用，頂樓（7樓）4間係供親友住宿使用，其餘2至6樓房間，平時閒置，惟遇有風災及緊急狀況時，提供災民及救災人員如古坑消防分隊或大愛關懷志工作為臨時住居所之用，例如於莫拉克風災時，該等樓層客房即供志工住宿使用，此有自由時報及社團法人高雄市亞鐳慈善會感謝狀可稽。又因草嶺地區土石流災害頻仍，故近年來亦經行政院農業委員會水土保持局（下稱農委會水土保持局）指定為臨時避難處所，此亦有該局99年11月22日水保防字第0991832288號函及雲林縣古坑鄉草嶺村土石流防災地圖可證。被告以該址內部裝潢良好、設備堪用等由，認定原告未申領旅館業登記證即違法經營旅館業務，實屬有誤。
（二）按被告所提供之招牌照片，確實係於原告私人住家大樓相距10餘公尺外之廢棄屋旁所拍攝，從而被告認定原告有違規營業之行為，簡直有栽贓嫁禍之嫌，此可請鈞院履勘現場即可查知真相。至於內部房間均與住家無異，被告認知容有商榷之餘地。另該私人住所若為營業用途，自當按規定將客房價格、旅客住宿須知及避難逃生路線圖懸掛於適當處所，惟依被告稽查紀錄表所示，「消防局檢查結果」一欄記載7樓大廳窗簾無防焰標示，避難方向指示燈故障，6至7樓樓梯間照明燈故障，居室（除1樓外）均未設照明燈，是該大樓是為原告個人私用無疑，與公共空間大相逕庭，故被告逕以旅館業管理規則第21條第3項相繩，自非適法。
（三）又按「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」最高行政法院39年判字第2號判例著有明文。查神農大飯店於921地震倒塌後迄今10餘年，並無營業行為，且依據被告所屬稽查人員於99年9月14日稽查當日所拍攝之房間照片，均無旅客住宿，亦未有人員出入，可見原告確實未有營業行為，被告一再指稱原告有提供旅客住宿之行為，簡直強辭奪理，復以一些過時之宣傳摺頁等虛擬資訊，強加指摘原告有擅自經營旅館之違規情事，實難令人折服。縱認原告有違規營業之行為，亦應調查真相，即1樓8間及頂樓4間合計12間房間係屬私人自住房間，自不應列入裁罰之範圍。
（四）又被告99年9月14日製作之稽查紀錄表雖有現場負責人之簽名，惟並無實際負責人即原告之簽名，是該稽查紀錄表顯有重大瑕疵，被告辯稱原告已同意查核在先云云，並無可採。再按行政程序法第128條第1項第2款所定「新事實或新證據」，係指行政處分作成時業已存在，但未經斟酌之事實或證據而言，且以如經斟酌可受較有利益之處分及非因申請人之重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由為限。查本件訴訟所爭議者為被告認知有誤，其稽查紀錄表上雖有現場負責人簽名，然其記載之內容確實與事實不符，已如前述，原告雖未於訴願時主張1樓8間及頂樓4間合計12間房間係屬私人自住房間等語，但應不難認定原告所言屬實。試想原告一家約18口人，若未扣除個人居住房間，平常如何安身？其理至明。
（五）原告自921地震後，僅靠採筍及種木耳、山產兼營小吃維生，目前被告稽查之房間並非原告所擁有，其中如2、3樓分別為姐妹出資興建，並非原告所有；且神農飯店（原址：雲林縣古坑鄉草嶺村18號）歷經多年打拼，始於去年重建完成，目前正依法申請旅館業登記證中。與之前被告稽查之雲林縣古坑鄉草嶺18-2號並非神農大飯店，且非全部為原告所有。被告張冠李戴，強令原告接受處分，實有裁處當事人不適格之程序錯誤等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）本件遭被告稽查認定違反發展觀光條例之雲林縣古坑鄉草嶺村草嶺18-2號處所，其門面懸掛「神農大飯店」等字樣店招，1樓設有接待櫃臺，此有現場照片可稽。次按被告99年9月14日稽查紀錄表記載：「現場負責人表示2人房30間、4人房30間，實際1F8間、2F13間、3F13間、5F13間、6F11間、7F4間，‧‧‧清點現場房間數62間」等語，且該稽查紀錄表業經現場負責人林碧瓊簽名在案，足堪採信。又所謂「經營」旅館業務，並非以有具體營業結果產生始足認定，舉凡為達經營旅館目的所為之行為或方式，均該當「經營」之意。是依被告稽查人員現場拍攝照片顯示，神農大飯店客房內部有床鋪、被單、衛浴、盥洗用品、電視等住宿設施，已足達其經營旅館，提供旅客住宿、休息之目的，可認神農大飯店係供旅客隨時入住之營業狀態。另按原告印製之名片及神農大飯店之宣傳摺頁，其上標示房型圖片，並有草嶺地質公園相關景點及生態導覽之介紹；又依上開名片及宣傳摺頁上記載之網址（http://www.ethotel.com.tw），可見其架設之網站明確顯示飯店簡介、客房簡介（含房價）、訂房專線等，益證神農大飯店確屬提供遊客住宿之旅館。再者，農委會水土保持局99年11月22日水保防字第0991832288號函排除神農大飯店為土石流防災在地緊急避難處所，非如原告所指經指定為臨時避難處所；又所謂緊急避難處所應係於遇有緊急災難時始提供為避難處所之用，平日仍依其既有用途使用，是原告縱將違規經營旅館之場所提供為避難場所之用，亦無礙其有擅自經營旅館之違規事實。是原告訴稱該地係私人住宅，僅供親友住宿使用或供災民及救災人員臨時住居所之用，而爭執其無經營旅館之事實，顯無可採。本件原告既已有經營旅館之行為，雖被告於99年9月14日稽查時未查獲現住人，仍難解免其違規營業之責。
（二）原告復爭執被告所屬稽查人員未經其同意即進入房間內部拍照，且1樓8間及頂樓4間合計12間房間係屬私人自住房間，自不應列入裁罰云云。然查，原告於稽查當時對於被告所屬稽查人員進入查核，並無異議，且在稽查紀錄表上簽名，堪認原告同意被告之查核，是其事後再就程序問題予以爭執，顯無可採。又按稽查記錄表記載：「101-103，105-108，110-111‧‧‧（102自住）」等語，並經現場負責人親閱後簽名確認，顯見被告所屬稽查人員業已調查現場，原告執此主張被告敷衍行事，委無可採。另神農大飯店於前揭網站「客房簡介」網頁中載明「神農套房9間」、「雅致2人房（雅致套房）23間」、「家族四人房（雅致套房）30間」，違規營業之客房數應係62間無誤，與稽查事實相符，且原告於訴願時並未主張其中12間房間屬自住等語，亦未提出相關事證以實其說，原告所訴顯屬事後卸責之詞，自難憑採。
（三）綜上所述，本件原告未申領旅館業登記證，即擅自經營旅館業務，違反發展觀光條例第24條第1項規定，是被告依同條例第55條第3項規定，並參酌裁罰標準，裁處原告30萬元罰鍰，並禁止其營業，即屬有據，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有神農大飯店名片、宣傳摺頁、被告稽查公共安全統一聯合稽查紀錄表、現場照片及被告99年11月5日府建用字第0990303966號裁處書等附原處分卷可稽，洵堪認定。茲就兩造之爭執論述如下：
（一）按「本條例所用名詞，定義如下：八、旅館業：指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新臺幣9萬元以上45萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」發展觀光條例第2條第8款、第24條第1項及第55條第3項分別定有明文。另發展觀光條例裁罰標準第6條規定「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表二之規定裁罰。」附表二第1項：「未領取旅館登記證而經營旅館業，．．
．房間數51間至100間處新臺幣30萬元，並禁止其營業．
．．。」首揭發展觀光條例裁罰標準係依發展觀光條例第67條規定之授權訂立，其附表之裁罰標準表乃為使下級機關辦理此類違規案件之裁罰金額有客觀標準可循，以避免因行政機關之恣意決定或專斷致有輕重之差別待遇而訂定。其中上述附表二第1項按房間數定處罰之基準，乃考量違規行為之態樣及情節之輕重而為，亦與發展觀光條例母法規定之意旨無違，自得適用。
（二）經查，本件遭被告稽查認定違反發展觀光條例之雲林縣古坑鄉草嶺村草嶺18-2號處所，大門中央上方有「神農大飯店」之標示（詳見本院卷第58頁第2張照片）、1樓設有接待櫃臺，櫃臺上亦有擺設「神農大飯店」之標示（詳見本院卷第59頁第1張照片），現場並查得神農大飯店名片及宣傳摺頁，又依上開名片及宣傳摺頁上記載之網址（http://www.ethotel.com.tw），上網可見其架設之網站明確顯示神農大飯店簡介、客房簡介（含房價）、訂房專線等情，此有上開神農大飯店名片、宣傳摺頁、現場照片及電腦網頁等附原處分卷及本院卷足稽；參以被告稽查時所拍攝的房間照片顯示，神農大飯店客房內有床鋪、被單、衛浴、盥洗用品、電視等住宿設施，擺設整齊，已隨時可提供遊客住宿，且神農大飯店亦已使用統一發票專用章（地址為雲林縣古坑鄉草嶺村草嶺18-2號），此由稽查紀錄表上蓋用之統一發票專用章即可得知，足見神農大飯店確屬提供遊客住宿之旅館。原告主張雲林縣古坑鄉草嶺18-2號，為原告私人住宅，1樓共8間房間原係供家人使用，頂樓（7樓）4間係供親友住宿使用，其餘2至6樓房間，平時閒置，惟遇有風災及緊急狀況時，提供災民及救災人員如古坑消防分隊或大愛關懷志工作為臨時住居所之用，被告所提供之招牌照片，確實係於原告私人住家大樓相距十餘公尺外之廢棄屋旁所拍攝，從而被告認定原告有違規營業之行為，簡直有栽贓嫁禍之嫌云云，自不足採。
（三）又查，被告所屬稽查人員於99年9月14日稽查時，係會同神農大飯店現場負責人即原告之妻林碧瓊，據林碧瓊稱：神農大飯店共有2人房30間，4人房30間，合計60間等語；惟據被告所屬稽查人員即本件被告訴訟代理人梁瀞云稱：稽查當時，渠等有逐一打開每間房間檢查並拍照，經清點結果，1樓有8間（原為9間，扣除102號房自住，實際為8間），2樓13間，3樓13間，5樓13間，6樓11間，7樓4間，合計62間，且上開神農大飯店房間內均有床鋪、被單、衛浴、盥洗用品、電視等住宿設施，擺設整齊，當時在場人員林碧瓊亦未表明除上開102號房外，還有其他房間係屬私人自住房間等情，業據被告訴訟代理人梁瀞云陳明在卷，復有稽查紀錄表及現場照片附卷足稽。參以神農大飯店於前揭網站「客房簡介」網頁中載明「神農套房9間」「雅致2人房（雅致套房）23間」「家族四人房（雅致套房）30間」，合計客房數為62間，核與上開稽查結果亦相符，是原告違規營業之客房數應為62間無誤。原告主張縱認其有違規營業之行為，亦應調查真相，即1樓8間及頂樓4間合計12間房間係屬私人自住房間，自不應列入裁罰之範圍云云，亦不足採。
（四）原告另主張自921地震後，其僅靠採筍及種木耳、山產兼營小吃維生，目前被告稽查之房間並非原告所擁有，其中如2、3樓分別為姐妹出資興建，並非原告所有；且神農飯店（原址：雲林縣古坑鄉草嶺村18號）歷經多年打拼，始於去年重建完成，目前正依法申請旅館業登記證中，與之前被告稽查之雲林縣古坑鄉草嶺村草嶺18-2號並非神農大飯店，且非全部為原告所有，被告張冠李戴，強令原告接受處分，實有裁處當事人不適格之程序錯誤云云。然查，原告原在雲林縣古坑鄉草嶺村18號經營神農大飯店，該址因921大地震後停業，嗣經重建後原告仍以神農大飯店名義申請設立登記中，此有營業登記資料公示查詢及被告99年11月18日府建用字第0990304121號函等影本附本院卷（第16頁）及訴願卷（第95頁）為憑，則由上開營業登記及被告函可知，神農大飯店始終係由原告在經營，而被告99年9月14日稽查之雲林縣古坑鄉草嶺村草嶺18-2號處所，大門中央上方亦有「神農大飯店」之標示、1樓接待櫃臺上則有擺設「神農大飯店」之標示，已如前述，且現場負責人即原告之妻林碧瓊亦表明，該飯店之實際負責人為原告，並在稽查紀錄表上蓋原告之印章為證。綜上足認神農大飯店確為原告所經營，至於其經營飯店之建物係自有或向他人承租或借用，皆不影響其違規營業之行為，原告上開主張並不能解免其違反發展觀光條例第24條第1項，應受同條例第55條第3項處罰之責任。又本件原告既已有經營旅館之行為，雖被告於99年9月14日稽查時，未查獲該飯店有旅客住宿，亦不能解免其違規營業之責。再者，原告原在雲林縣古坑鄉草嶺村草嶺18號經營之神農大飯店雖有辦理營業登記，惟該飯店已於921大地震時倒塌，現在神農大飯店所在位置即雲林縣古坑鄉草嶺村草嶺18-2號，並未辦理營業登記乙節，業據原告陳明在卷，則原告行為業已該當首揭發展觀光條例第55條第3項規定，被告據予裁罰並禁止營業，即屬有據。
（五）綜上所述，原告之主張並不可採。其未申領旅館業登記證，擅自經營旅館業務，已違反發展觀光條例第24條第1項規定，是被告依同條例第55條第3項規定，並參酌前揭裁罰標準，裁處原告罰鍰30萬元，並禁止其營業，並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，原告聲請本院勘驗現場，核無必要，又兩造其餘攻擊防禦方法，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 7 月 27 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 林 勇 奮法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 7 月 27 日
書記官 周 良 駿