高雄高等行政法院判決
100年度訴字第198號100年6月23日辯論終結原 告 余偉智被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊 市長訴訟代理人 朱家德複 代理人 段奇漢上列當事人間動物保護法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國100年2月15日農訴字第0990181051號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告未經核可取得特定寵物業寄養許可，擅自於高雄市○○區○○○路之「貓狗大棧動物醫院」非法經營寵物寄宿，被告經檢舉於民國99年10月5日及11月3日派員至現場勘查，以原告醫院之招牌確實經營寵物寄宿項目，且該院網站仍刊登寵物寄宿廣告，認原告未具體改善，爰以其違反動物保護法第22條第1項規定，依同法第25條之1規定，以99年11月3日高市府經三字第0990065949號函裁處原告新台幣(下同)5萬元罰鍰，並限於文到7日內改善。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
(一)本件被告是否曾踐行裁處前之調查程序實有疑義：
1、行政罰法第33條規定：「行政機關執行職務人員，應向行為人出示有關執行職務之證明文件或顯示足資辨別之標誌，並告知其所違反之法規。」被告主張其曾於99年10月5日派員前往勘察，俟又於同年11月3日再次前往複查云云，惟何以原告完全不知此事，且被告究係如何依法告知「其所違反之法規」？諸多疑點，顯見本件裁處之調查程序，有其違法且可疑之處。
2、本件原為原告與訴外人黃俊傑間單純之醫療糾紛，黃俊傑因不知住宿與住院之差異，向高雄市政府消費者服務中心申訴後，經消費者保護官函轉高雄市動物衛生檢驗所(目前改為高雄市動物保護處，下稱被告動保處)處理消費爭議，該處於99年10月21日召開協調會，惟因原告對於會議紀錄內容將屬於醫療行為之「住院」誤解為「寄宿」，故當時並未達成和解。而因該動物確於原告醫院往生，原告事後已以48,000元賠償黃俊傑並達成和解。惟該次會議被告動保處人員完全未向原告說明事件原由，亦未告知相關法令規範及改善要求，卻於99年11月1日函送協調會議紀錄後，旋於同年月3日裁罰原告5萬元，並限於文到7日內改善。
3、因上開協調會議紀錄只檢附協調會簽到表，並未給予雙方閱讀同意該紀錄之內容，原告接獲該紀錄後，曾對其內容不實之處要求修正，惟遭該處以經查證屬實營造曾進行訪視及已向原告宣導不得違反相關規定之假相；嗣後再以發現原告有「非法無照經營寄養犬隻」為由對原告裁罰。此等作為顯有違反誠信原則及行政裁罰之正當法律程序，亦與行政程序法第9條規定有違。
4、按動物保護法於97年1月16日修正公布，98年1月19日並將寵物業管理辦法修正名稱為特定寵物業管理辦法，以規範寵物業者，然為顧及信賴保護及執行過渡期，允許寵物業者兩年之緩衝期，惟本件被告卻未見任何先行程序及說明，亦無任何緩衝處理之空間，原告曾於收到通知後7日內致電於被告動保處詢問是否要來原告醫院訪查，竟遭該處人員以公忙無暇處理拒絕，有違公務人員應以輔導代替處罰及應確實執法之美意，故本件裁罰原告，實有濫用公權力之嫌。
(二)被告主張原告無照經營寄養犬隻，違反動物保護法第22條規定之認定，實有違誤：
1、原告於91年5月31日以高市獸開第00184號執照開業，高市獸師執字第00201號執照執業，執業處所為原告醫院。本件被告之裁罰依據為動物保護法第22條第1項，該章為「寵物繁殖買賣業管理」，惟原告醫院為動物醫院，從未經營寵物繁殖買賣業務。又動物保護法第22條之構成要件之一係須以「營利為目的」，惟原告長期協助非營利事業組織（台灣動物緊急救援小組），並協助其暫時留置照護，而被告在未經充分說明，而以偏頗不當之蒐證，且未提出任何訪查文件情況下，逕對原告裁罰，實難令人信服。
2、又動物保護法第22條之1規定：「直轄市、縣（市）主管機關應定期查核及評鑑寵物繁殖場、寵物買賣或寄養業者；其查核及評鑑之辦法，由中央主管機關定之。」惟直至今日，未曾有任何政府人員至原告醫院訪查、輔導，故被告既主張其曾於99年10月5日派員前往勘察，同年11月3日再次前往複查等說法，應提出到訪紀錄以資證明。
(三)日前外國牧師射殺兩貓案，當時亦有民眾曾向被告動保處檢舉，惟該處卻表示不違反動物保護法，不予裁罰。惟相較本件被告動保處之處理方式，顯讓原告認為有採不同之處理態度。又原告醫院考量到留置動物照護空間之需求，盡可能追求最佳動物權益保障，故採無籠式留院空間，降低動物緊迫感，不料竟因而遭被告認定違反動物保護法裁罰，情何以堪，故被告上開裁罰有違平等原則、比例原則等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
(一)原告主張其醫院之寵物皆為住院犬，卻將寵物無籠式住宿字句公開懸於該院址招牌，以及刊登是類廣告於網路之商業性質相關網頁。經被告動保處2次前往現場查察拍照，該院均仍可見「寵物無籠式住宿」文字招牌；另原告於消費糾紛協調會議紀錄中，訴外人黃俊傑申訴內容表示飼養之犬隻為何死亡地點為3樓住宿部，而非2樓住院醫療部。原告之回答內容亦提及2樓為醫療部，3樓為住宿部，原告既稱已經營該院9年之久應該非常熟悉其樓層設備與名稱，現又主張該次會議內容不實欲補正，恐難讓人信服。且原告於協調會當日之談話內容亦未對非法經營寵物住宿寄養提出辯駁。黃俊傑並於協調會後致電被告動保處應本於權責針對原告動物醫院非法從事寵物寄宿依法查處；惟事後被告動保處於99年11月3日接獲原告來函告知其與黃俊傑已達成和解並檢附和解文件，惟渠所附文件和解書上「寄宿」文字遭更改為「住院」，被告以甫接獲民眾於消費者服務中心申訴時之內容均未提及醫療部分，故以該案非屬醫療糾紛而分案被告動保處予以查處（動物醫療糾紛隸屬獸醫師法管理範疇，在被告縣市合併前之管理單位為被告經濟發展局第三科），且於該處召集協調過程亦均針對非法住宿部分進行調解處理而雙方並未表示異議；何以原告與黃俊傑達成和解後，本案爭議事由即告稱係醫療糾紛，顯有可疑。
(二)至原告主張被告動保處無先行程序及說明即予裁罰，有濫用公權力乙節，按動物保護法於87年11月4日公布施行迄今已實施多年並經政府廣為宣傳，致國人對該法之法治觀念應有一定認知，又原告主張其為合法獸醫師並領有獸醫診療機構開業執照，且為之前高雄市發生外國（美籍）牧師疑似違反動物保護法射殺2流浪貓之案件之動物救治醫院及舉報人，顯見原告對動物保護法應有相當程度瞭解，而原告亦於文字表述渠具相當程度之法律素養。另原告主張該外國（美籍）牧師疑似違反動物保護法射殺2隻流浪貓之案件，被告動保處亦依疑似違反動物保護法辦理，於99年11月17日收到台灣高雄地方法院檢察署99年度偵字第18770號檢察官不起訴處分書。依據行政院農業委員會動物植物防疫檢疫局有關獸醫診療機構不得與寵物店合併開設之函釋，被告經濟發展局第三科亦函知高雄市獸醫師公會轉知轄區內各開業獸醫師會員。原告主張所經營動物醫院於照護空間規劃上為追求動物權益係採取無籠式住宿空間，惟據網頁所載該院設施相片、廣告及價格文字，原告未依規定辦理特定寵物業許可登記，以營利為目的擅自經營寵物寄養之違規行為至為明確，故其主張不知違反動物保護法具體事證為何，顯係辯稱規避之說，核不足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有原告醫院招牌相片、住宿表格、網頁資料、申訴資料表、協調會議紀錄、被告99年11月3日高市府經三字第0990065949號函等影本附原處分卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為原告有無動物保護法第22條之適用？原告有無未經申請主管機關許可，並領得營業證照，即以營利為目的，從事寄養寵物業？經查：
(一)按「以營利為目的，經營特定寵物之繁殖、買賣或寄養業者，應先向直轄市、縣（市）主管機關申請許可，並依法領得營業證照，始得為之。」「前項特定寵物之種類、繁殖場、買賣或寄養業者應具備之條件、設施、專任人員、申請許可之程序、期限與換證、撤銷或廢止許可之條件、寵物繁殖作業及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」「違反第22條第1項規定，未經直轄市或縣（市）主管機關許可，擅自經營第22條特定寵物之繁殖場、買賣或寄養業者，處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰，並限期令其改善；屆期不改善者，應令其停止營業；拒不停止營業者，按次處罰之。」為動物保護法第22條第1項、第2項、第25條之1所明定。
(二)原告雖主張其為獸醫師，經營獸醫院，並非動物保護法第22條所屬章名即第4章之1所稱之「寵物繁殖買賣業」，故無同法第22條之適用云云。惟查動物保護法係為尊重動物生命及保護動物而制定，此觀該法第1條規定自明。動物保護法第4章之1雖名為「寵物繁殖買賣業管理」，惟實際規範內容，仍應回歸至各條文之構成要件。動物保護法第22條第1項規範之對象非僅止於寵物繁殖及買賣業者，尚及於以營利為目的之寵物「寄養業者」，則凡從事以營利為目的之寵物寄養業者，即負有遵守動物保護法第22條規定之作為義務。動物保護法第22條第2項授權中央主管機關訂定特定寵物之種類、繁殖場、買賣或寄養業者應具備之條件、設施、專任人員、申請許可之程序、期限與換證、撤銷或廢止許可之條件、寵物繁殖作業及其他應遵行事項之辦法，中央主管機關據此訂定特定寵物業管理辦法，其第2條規定：「本辦法適用之寵物種類為犬。」第3條第1項規定：「本辦法所稱寵物業，指以營利為目的，經營特定寵物繁殖、買賣或寄養之業者。」並分別於第4條至5條規定有關申請經營寵物業者應備之要件及寄養業者應備之主要設施及設置基準，均在落實保護特定寵物之目的。故凡以營利為目的從事犬隻之寄養業時，自應遵守上開要件及設置基準並取得許可，至從事者是否具備獸醫師資格或其是否另有開業從事獸醫診療機構，均非所問。故原告主張其為獸醫師，並非從事寵物繁殖買賣業，無動物保護法第22條規定之適用云云，顯係對法令之誤解，即非可採。
(三)次應審究者為，原告有無以營利為目的，從事寵物寄養業？經查，原告經營之貓狗大棧動物醫院雖亦為獸醫診療機構，然除此之外，據訴外人飼主黃俊傑向被告消費者服務中心訴稱指其帶狗至原告之醫院住宿產生爭議，依黃俊傑填寫之申訴資料表記載，其於99年7月11日因個人工作關係，將其犬隻送至原告醫院附設住宿部門付費寄宿，不料住宿期間其犬隻無故往生等語，佐以原告收此個案當時填寫之檔案表格名稱為「寵物VILLA住宿表格」，內容有「畜主姓名」「健康狀況」「寵物需求」「用餐習慣」「預計住宿幾天」「住宿價目表」「若需同住，每多一隻寵物，計價如下：10公斤以下加收200元，11-20公斤加收300元，21公斤以上加收350元」「注意事項：1.若已超過約定時間7日以上，畜主聯絡不上且未出面告知時，即送往家畜衛生檢驗所安置，交由政府機關依規定辦理。．．．3.若寵物需按時餵藥或吃處方飼料，請事先告知。4.住宿動物均採用大廠牌飼料，．．若畜主自行攜帶食物及零食罐頭等，視同放棄基本權益，不另行折扣住宿費。5.可在住宿空間內自行佈置寵物平時喜好之玩具，寢被、運輸籠、以降低畜主不在身旁的不安全感。．．．。」飼主黃俊傑並於住宿日起即繳交2千元預付款；再觀其與「貓狗大棧動物醫院」住宿部人員之電子信件內容，其中99年7月20日由「貓狗大棧」發出；「伊芙(即系爭犬隻名字)愛撒嬌也愛玩，喜歡與人互動，伊芙喜歡將軟軟的雞肉棒咬著玩!自己可以玩很久呢!」99年7月30日發出：「昨天醫生剛覆查牠的狀況，伊芙是7月11日住宿，7月13日滴心疥爽，7月21日來電通知安排洗澡，7月22日中午洗藥浴，洗完藥浴後這幾天觀察牠比較少抓癢了!」99年8月4日發出：「你好，我是住宿部的謝小姐，伊芙在月初時乾糧已經沒有了，我們先用希爾斯的幼犬飼料，但有軟便，昨天有拉肚子的現象，有帶給醫師看，有打針並開藥，我們會持續觀察，有任何狀況會跟你說。」而飼主黃俊傑於99年7月30日則回覆：
「．．請妳協助，請教一下醫師，如何才能讓牠的皮膚恢復健康?．．所以真的要拜託妳多多照顧一下牠了。．．．。」等語。又依飼主黃俊傑與原告間於被告動保處就系爭犬隻住宿爭議協調會紀錄：「申訴人(黃俊傑君)㈠寵物於7月11日至8月5日住宿長達25日，醫院的住宿部人員都有定時回報該犬健康狀況，提供視訊影片均為活潑正常，為何會突然過世，故要求該醫院提出合理解釋。㈡該醫院對於寵物是否有進行急救處理?為何死亡地點為3樓住宿部，而不是2樓的住院醫療部?㈢要求負責犬隻喪葬相關費用4萬8千元整。」「貓狗大棧動物醫院代表(余偉智獸醫師)㈠犬隻死亡原因真的不明，或許有隱性的疾病存在，除非做剖檢，不然很難釐清真正的死因。㈡當時是有做基本的診療，也有進行輸液治療，但無醫療紀錄，觀察該犬隻當下的狀況是正常的。加上當時2樓的醫療部有其他犬隻會吠叫，因此將該犬隻移置3樓住宿部休息，比較安靜且環境比較熟悉。㈢希望賠償金額能做些調降。」有各該申訴資料表、住宿表格、電子郵件往來內容、被告動保處99年10月21日協調會議紀錄附卷(原處分卷附件1、2)可稽。凡此足見，系爭犬隻係因飼主出外工作無法親自照顧之需要，而將該犬隻送往「貓狗大棧動物醫院」寄養住宿，至於該犬隻發生之皮膚疾患，乃住宿期間發生之另一事件，且飼主亦委由住宿部人員觀察囑醫處理，尚難改變系爭犬隻付費寄養之事實。況原告若僅從事獸醫診療機構，又何須將其營業場所區分為醫療部與住宿部?尤其，「貓狗大棧動物醫院」之營業招牌明白刊登營業項目包含「寵物旅館」業務，且網站亦刊登該院寵物寄宿廣告揭露犬隻住宿收費方式及住宿環境照片，並強調「無籠式寵物旅館」之特色在於讓寵物能適應主人不在身邊的日子，讓主人難得的假期也成為寵物另類度假機會。此有被告稽查時拍攝之照片、被告列印自網路之資料附卷(原處分卷附件4)可憑。而這些，顯然與寵物之診療業物無關，由此益徵原告確有以營利為目的，經營犬隻寄養業，而飼主黃俊傑最初申訴其犬隻係送往「貓狗大棧動物醫院」為單純寄養住宿乙節與事實相符，並無誤解之處。至於飼主黃俊傑嗣於99年10月25日接受原告以4萬8千元賠償其損失後，雙方於99年10月25日將和解書上「住宿」塗改為「住院」，並向被告動保處提出修正申訴資料謂其是將犬隻送往「住院」(見本院卷第23-24頁)云云，顯係事後迴護原告之詞，不足作為有利原告之認定。原告主張其係開設動物醫院，寵物之所以留院皆係有治療必要而住院，其並未以營利為目的從事寵物寄養業，原告與飼主黃俊傑在協調會時係不諳「住院」與「住宿」之區別，才會簽名云云，並無可採。
(四)至原告主張「貓狗大棧動物醫院」之營業招牌是飼料廠商贊助製作，原告沒有注意看內容，而網路刊登資料則是1位軟體工程師自動從其任職之學校架設為原告宣傳之網站，同時當作教學範例，故網站內容亦非原告可以決定云云。惟查，設置營業招牌之目的即在宣傳以招攬客源，若原告之「貓狗大棧動物醫院」未經營寵物住宿業務卻以明顯廣告字體引來消費者，有原告營業處所之招牌照片附卷(原處分卷附件3)可憑，消費者果依廣告訊息前來，原告豈非自毀信譽?況原告若無此項業務，飼料商又何需斥資贊助？原告身為負責人，若謂無視與實際營業情形是否相符，即任由他人編撰招牌內容，顯悖常理。再者，縱使原告之網路資料係由他人架設，但原告亦知其內容並同意刊登，業經原告於本院審理時所是認(見本院卷第54頁筆錄)，則觀諸網頁內容(見原處分卷附件4)特別強調無籠式住宿之特色即在兼顧飼主與寵物之假期及其收費標準，並以多張現場犬隻住宿照片以資佐證，尤其網頁更有標示：「狗狗住宿，多1隻同住一間，計價如下」之計費標準，衡情此應非住院動物可以適用，蓋如原告主張其醫院之動物均屬有治療必要而住院，依常理判斷均知生病之動物應該加以隔離以避免交叉傳染或院內傳染，能否同住應係由獸醫師之專業判斷，非可由飼主自由選擇，凡此各情，無非向消費者表達「貓狗大棧動物醫院」有經營寵物收費寄養之業務，讓飼主於假期或無法親自照顧寵物時，可選擇「貓狗大棧動物醫院」之住宿部門為寄養去處甚明。原告訴稱其未經營以營利為目的之寵物住宿業云云，難以採信。
(五)至原告主張特定寵物業管理辦法於98年1月19日修正名稱後，有給予2年之過渡期，惟本件卻未見被告給予原告任何緩衝處理空間乙節，然查，特定寵物業管理辦法第19條係規定：「本辦法修正前已取得許可之寵物業，應自本辦法修正施行之日起2年內，依本辦法規定向直轄市或縣（市）主管機關申請換發新證；屆期未完成換發者，廢止其許可及公告註銷其許可證。」僅針對原已取得許可但尚未申請換發新證之寵物業者，給予2年換發新證之緩衝期，與本件原告原即未取得許可即經營寵物住宿業之情形有所不同，原告執上開規定主張被告在本件裁罰前未給予任何緩衝處理空間云云，顯係對法令之規定有所誤解，並不可採。
(六)原告又主張被告動保處對於之前外國牧師射殺兩貓案認為不違反動物保護法，本件被告卻在未充分溝通及不當蒐證下，逕對原告裁罰，有違平等、比例原則乙節，惟查，該外國牧師射殺兩貓案之事實與本件原告係未經辦理特定寵物業寄養許可，擅自非法經營寄養犬隻之情形有別，自不能比附援引，原告尚難據此而主張免罰。又「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」固為行政程序法第102條所規定，其立法意旨為行政機關於作成行政行為時，應遵循上述有關正當行政程序之規定，依公正、公開與民主之程序為之，確保依法行政之原則，以維認定事實及適用法規之正確性。惟「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰．．．5.行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」同法第103條第5款亦有明文。本件被告依上開申訴資料表、稽查當日所拍攝之照片、網頁資料及協調會議紀錄認定原告確有未依規定辦理特定寵物業許可登記而以營利之目的，擅自經營寵物寄養之行為，原告違章情節客觀上明白足以確認，是被告據以裁罰，未再予原告陳述意見，尚無違誤。
五、綜上所述，原告之主張並不可採。從而，被告以原告違反動物保護法第22條第1項規定，乃依同法第25條之1規定，裁處5萬元罰鍰，並限於文到7日內改善，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法均核與判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 7 月 7 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 戴 見 草法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 7 月 7 日
書記官 涂 瓔 純