高雄高等行政法院判決
100年度訴字第1號民國100年4月7日辯論終結原 告 萬有紙廠股份有限公司代 表 人 （即破產管理人）黃鴻隆會計師訴訟代理人 陳益盛 律師被 告 雲林縣政府代 表 人 蘇治芬 縣長訴訟代理人 林家賢上列當事人間水利法事件，原告不服經濟部中華民國99年11月2日經訴字第09906064680號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告前於民國94年3月15日以萬紙總字第9403009號函檢附地下水水權登記申請書向被告申請展延原告坐落於雲林縣○○鎮○街段495之11地號之地下水權，經被告於94年5月17日派員於現場履勘，並於同年7月18日以府工水字第0941403790號函核准展限第113710號水權登記，並發給水權狀一紙，核准水權年限：94年4月1日起至99年3月31日止；引水地點：雲林縣○○鎮○街段495之11地號。嗣原告經人檢舉，被告乃於98年1月22日派員前往引水地點會勘，現場發現一處口徑18英吋鐵蓋覆蓋物及一口既存水井。然因斯時無會同地政人員到場，致無法得知位置所在地地號。故被告復於98年4月1日到引水地點會勘鑑界，勘查結果發現廢水處理廠旁1口已封填水井位於○○鎮○街段495之11地號範圍內，另一口現存水井位於○○鎮○街段494之19地號範圍內。被告乃認原告所有第113710號水權登記之水井係坐落於「雲林縣○○鎮○街段494之19地號」，與原登記之「雲林縣○○鎮○街段495之11地號」明顯不符，爰依水利法第41條、第46條、第47條之1，地下水管制辦法第7條第1項及行政程序法第117條之規定，以98年4月16日府水管字第09829022752號公告為「註銷地下水工業用水第113710號水權狀」之處分。原告不服，提起訴願，經經濟部99年2月12日經訴字第09906051960號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分。」嗣被告重為審查結果，仍認該水井實際坐落在「雲林縣○○鎮○街段494之19地號」內，與原登記之「雲林縣○○鎮○街段495之11地號」明顯不符，乃於99年5月14日以府水管字第0992902039號函撤銷上開水權展限登記之處分。
原告復表不服，再提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
（一）水權與水利設施係屬二事，非相同之事：水權之擁有與水利設施是否存在係屬二事，此有經濟部99年2月12日經訴字第09906051960號訴願決定書載「．．．
縱認訴願人原登記引水地點之水井已封填，亦不表示其水權當然消滅．．．」可證。換言之，原告於新街段495之11地號之水井已封填，原告仍擁有水權，並未因水利設施之消滅而隨之喪失。蓋主管機關於水權展限審查時，所應審酌者應為是否仍有取水之需求，而非僅因水井設置地點之變動即認定無取水之需求而否定水權展限之必要性。被告認定行為人非於水權狀上登記引水地點鑿井引水，自無從取得水權，而對於地面水或地下水取得使用或收益之權，顯係對於水權概念之誤解。蓋水權一經主管機關發給水權狀時即已存在，縱使水井已封填並不代表水權亦隨之而消滅，倘如被告所述，水權消滅僅需封填水井，若水權人封填水井後，又於同地點再行鑿井取水，取水量亦相同時，其水權是否亦已消滅而有重新聲請之必要？顯然可看出其說理上謬誤之處。因此，被告僅因水利設施方面之非重大瑕疵而剝奪原告之水權，顯將此二者混為一談。
（二）被告撤銷水權之行政處分適用法條錯誤：被告之原處分雖援引行政程序法第117條及第119條第2款而為撤銷原核准展限之水權處分，但水權登記本身並非處分，准駁登記方為處分，原處分究竟撤銷何處分？就此撤銷處分原告更無從為有效之辯駁，損害原告之訴訟權甚鉅。又縱認原水權登記為行政處分，惟被告所為之法源依據僅為行政程序法第117條及第119條第2款，如何得出可為撤銷水權之行政處分？蓋就行政程序法與水利法相較係普通法與特別法之關係，今水利法無此撤銷水權之規定，顯係立法者基於特別法之性質所為之規定，若再以普通法為法源依據顯非水利法立法之意旨。換言之，若得以此為法源依據，恐有普通法優先且侵害特別法立法意旨之嫌。
（三）行政程序法第119條第2款之情事應由被告負舉證責任：原訴願決定中頁6、（一）中指出，被告於94年5月17日赴原告履勘時，在無相關地政人員到場鑑界情形下，基於信賴原告承辦人員之引導，認定履勘地點即屬繫案水權狀所載之雲林縣○○鎮○街段495之11地號，且該地下水井亦坐落在該號土地上，而為核准繫案水權展限登記處分之事實。又於頁7、（四）中提到地下水井之位置實際上為494之19地號，而非495之11地號，而認為有行政程序法第119條第2款「因原告對重要事實提供不正確資料或不完全陳述，致被告依該資料或陳述作成違法之行政處分」規定信賴不值得保護之情形。惟地下水井所在地號之確認為地政人員所執掌之職務，被告在未有地政人員陪同下，即為核准展限登記處分，顯於行使公務有所疏忽，今反認為此責任為原告承辦人員之責，似有認為原告承辦人員為專業地政人員之嫌，並不合理。又縱被告認原告承辦人員有上述提供不正確資料或不完全陳述之情狀，依行政訴訟法第307條之1「民事訴訟法之規定，除本法已規定準用者外，與行政訴訟性質不相牴觸者，亦準用之。」之規定，準用民事訴訟法第277條規定，舉證責任原則上由主張事實存在之一方負舉證責任。本件被告主張原告承辦人員有對事實提供不正確資料或為不完全之陳述，致被告依該資料或陳述作成違法之行政處分。此為主張事實存在之類型，故應由被告負舉證責任。然被告僅因原告之引導，而誤認地號，並未提出相關證據證明原告承辦人員係為如何之故意誤導使其為水權登記之行政處分，並無法認定有信賴不值得保護之情狀存在。
（四）被告之處分顯非最小侵害性：縱認被告適用法條並無違誤，惟其所為之撤銷水權處分就行政程序法第7條比例原則而言，亦有過當之嫌。蓋本件原告重新鑿井之施工並非重大瑕疵以致妨害公共利益，且無可改善之類型，被告採取最嚴重之撤銷水權手段，顯非最小侵害手段，其尚有其他較小侵害而可達成相同目的之手段，諸如限期補正等等，皆可達成被告管制地下水使用之目的，殊難想像何以採取最嚴格之手段。
（五）公益原則之衡量顯有錯誤：以公益原則觀之，地下水管制條例之目的在防止地下水超抽以及預防地層下陷，此為該條例之立法目的所明文。而撤銷水權所影響者為全廠員工之生計及其家庭之生活。今被告僅因水井位置不同（相差約18公尺）即為撤銷水權之處分，而水權為原告之運作命脈，倘若撤銷水權可以抑制沿海地區地層下陷之情形，則此公益顯然大於原告全廠員工之生計及其家庭生活。然依98年11月30日經濟部所公布之地圖，原告原使用之水井非地層嚴重下陷區，顯見當初核准水權之使用，即已考量到抽取地下水量所生防止超抽與地層下陷之問題，並無與地下水管制條例立法目的相違之問題，況且新舊井僅相差約18公尺，未逾越水權登記之水井深度285公尺之二分之一即142.5公尺，符合鄰近地點之規定，有經濟部98年3月20日經授水字第09820202450號函釋可資參照。又舊水井位置與新水井位置，就地理位置分布推估屬於同一水脈，就鑿井地點之地質條件、地層下陷程度、地下水水位變化等情，影響並無不同，因此對於被告地下水之控管並無影響。況且若有影響，被告亦無提出相關有效之證據證明確實會因為新舊井之不同而造成地下水超抽與地層下陷之結果。另舊井已封填，就現狀而言僅為一新井，與之前同意展限水權使用之情形並無二致。亦即在新舊井抽取之水脈相同的情形下，僅因相差18公尺即為撤銷水權之嚴重處分，其理由顯有違誤之處。因此，被告認為新井對於公益有重大之影響顯係錯誤之見解，應認其撤銷水權之處分為不合法。
（六）新舊法規適用錯誤：地下水管制辦法係依水利法第47條之1所制定，其第5條規定「因戰爭、天然災害、重大變故、時日久遠自然耗損，致已取得水權之水井不堪使用或因政府依法撥用、徵收土地，致無法使用已取得水權之水井，原地下水水權人仍有續行用水之必要。」第7條第1項規定「符合第5條第1項第2款規定於管制區內鑿井引水者，應於原水井鄰近地點重新鑿井，並應依本法規定，向主管機關申請鑿井及水權變更登記。」原訴願決定陳稱「．．．非謂有該款所定事由，即可任意鑿井，仍應依同辦法第7條第1款規定，向主管機關申請鑿井及變更登記，使主管機關有重新審核引水地點，持續監控管理，而對於水資源整體情勢及水權人之引水狀況有所掌握。．．．。」然地下水管制辦法第7條係於95年2月6日所新增之條文，原告所鑿之新井並非任意鑿之，蓋其亦有考量到與舊井之間相距不遠，取水量也相同，且僅有一口井，故與被告所要求之水資源整體情勢與水權人引水狀況之掌握並無違背。換言之，倘被告認為相同取水量且亦僅使用一口井之情形下，何以僅因水井之地點略為不同（相距18公尺）即須受到最嚴厲之撤銷水權之處分？而非以瑕疵補正之方式，命原告為登記之補件？顯見原行政處分有裁量不當之虞。
（七）原告因舊有水井毀損而另行開鑿水井合法：水利法第29條第3項規定：「地下水之開發，應先行檢具工程計劃及詳細說明，申請水權；俟工程完成供水後，再行依法取得水權。」可知，關於水井之開鑿程序，一般水權之申請作業為先有工程計畫核可後，待確認該水井確實有水後，始向主關機關為水權之登記。換言之，水井之開鑿，係將土壤取樣管插入土壤中，平均約每30公分取樣1次，看土壤之性質為何，若是到了砂層、碎岩就會有水空隙存在，然後置入井管時，在於此區塊用網狀濾網井管去砂取水，即可完成地下水井開鑿之工程。惟井管有其一定之年限，使用達一定之年限之後，井管內部之網狀濾網井管即會因網狀濾網井管阻塞或銹蝕損壞而有另行鑿井之必要存在。又88年訂定之臺灣省地下水管制辦法第4條規定：「管制區內鑿井引水，應合於下列各款規定之一：．．．二、取得地下水水權，並依水利法第40條規定申請展限者。」係當時關於另行鑿井之法律依據，亦即倘若因為水井損壞而欲另行鑿井時，其要件為取得地下水權以及依水利法第40條規定申請展限。且95年訂定之地下水管制辦法第5條第1項亦指出：「管制區內鑿井引水，應合於左列各款規定之一：．．．二、因戰爭、天然災害、重大變故、時日久遠自然耗損，致已取得水權之水井不堪使用或因政府依法撥用、徵收土地，致無法使用已取得水權之水井，原地下水水權人仍有續行用水之必要。」亦為另行鑿井之法源依據。本件水井自74年以前即已取得水權，可知舊有之水井早於60至70年間即已存在，嗣後因為設備老舊之自然損耗而有另行鑿井之需求，因原告已擁有水權並有申請展限，由上開之條文觀之並無任何違法之情事存在，蓋原告於原水井開鑿前即已檢具工程計劃及詳細說明申請水權，並於水井開鑿後依法取得水權，而日後因水井設備老舊而有另行鑿井之需求時，當無因另行鑿井而喪失水權之理，換言之，另行鑿井之時，原告早已取得水權多年，僅需於另行鑿井後，於應申請展限之期間到期後繼續申請展限，其水權自仍舊存在，而無因舊有水井毀損封閉，依前經核准之工程計劃與水權狀記載之水井深度及引用水量另行鑿井引水使用後即因此而喪失水權之道理。
（八）原告另行鑿井，無需辦理申請鑿井、變更登記：被告陳稱「鑿井、變更水井位置時即須依水利法第46條申請鑿井以及依同法第27條申請變更水權狀登記內容云云。
」惟85年及88年訂定之臺灣省地下水管制辦法相關規定，均無倘水權人因有另行鑿井之需求而須辦理申請鑿井、變更登記之規定，由此可知，當時之地下水管制辦法並無規定另鑿水井需辦理申請鑿井、變更登記，且此法律上之缺漏亦於95年訂定之地下水管制辦法開頭之「地下水管制辦法修正總說明」之第6項中提及：「因涉及地下水水權展限及變更等登記事宜，並未明定於現行管制辦法現行條文中，致使管制區內地下水水權人得否依水利法規定申請，滋生實務執行上之疑義，爰明定展限之要件及相關程序。」關於此種法規上變更，原告基於信賴保護原則，於依前經核准之工程計劃與水權狀記載之水井深度及引用水量另行鑿井時，信賴當初原有之法規所為之行為，後來竟因法規變更使原本並未違法之另鑿水井行為，今反而遭受撤銷水權之行政處分，且於當初法規變更之時，亦未見被告有相關之教示宣導，而今竟貿然即將原告所賴以維生之水權命脈加以撤銷，此豈為事理之平。因此，基於信賴保護原則，當認被告所為之撤銷水權之行政處分為違法，應予撤銷。
（九）被告逕為撤銷水權，有違立法說明：地下水管制辦法修正總說明第10項提及：「為澈底解決歷年來地下水管制法規及政策上之迭變，造成目前地下水管制區內地下水管理上執行之困難，爰增訂對於曾取得水權或臨時取用權者，因法規或政策之變更，致無法取得水權或臨時取用權，而於本辦法本次修正發布後，仍有取水需要且符合原核發各款規定者，向主管機關申請水權登記之要件及主管機關受理申請後之核辦原則。」及地下水管制辦法第17條第1、3項亦規定：「本辦法於中華民國95年2月6日修正發布後，有下列各款情事之一，仍有引水需要且符合原核發各款規定者，主管機關應於9個月內通知原水權人或臨時使用權人於本辦法本次修正發布後1年內檢具原核准之水權狀、臨時用水執照或相關證明文件及證明現仍需用水之文件，向主管機關申請水權登記，不受第5條規定之限制：一、依中華民國85年5月13日發布之臺灣省地下水管制辦法第4條第1項第2款、中華民國86年5月12日發布之高雄市地下水管制辦法第5條、中華民國87年5月27日發布之臺北市地下水管制辦法第7條第1項或中華民國89年10月25日發布之高雄市地下水管制自治條例第5條規定取得臨時用水執照。．．．三、因中華民國91年2月6日發布之地下水管制辦法刪除水權展限得鑿井引水之規定，致原取得之水權無法辦理展限。．．．主管機關未依第1項規定通知原水權人或臨時使用權人申請水權登記者，原水權人或臨時使用權人申請水權登記期限不受第1項規定之限制。」本件原告於另鑿水井時仍有水權存在，相較於前開「曾取得水權或臨時取用權者，因法規或政策之變更，致無法取得水權或臨時取用權」，前者之情節顯較為輕微，何以後者仍定有9個月之過渡條款，而前者卻受更嚴重之撤銷水權之行政處分，被告所為之處分顯有輕重失衡，違反行政程序法第7條比例原則之規定。故縱認原告依前經核准之工程計劃與水權狀記載之水井深度及引用水量另鑿水井有應行辦理變更登記之必要，被告仍應依比例原則為合法之行政處分，諸如命補正等等行政處分，而非逕予撤銷原告之水權。
（十）鑿水井之變更登記，並非行政程序法第119條之「重要事項」：
依行政程序法第119條第2款規定可知，信賴是否有不值得保護之情形，需視提供之資料是否為「重要事項」。又就水利法之規定而言，其主要之事項有第16條之水權人資格、第17條取用水量、第18條取水用途以及水資源有效合理利用等為水權管制之目的。而地下水管制辦法，其立法目的則在「區域總量管制，防止地下水超抽，預防地層下陷等目的」。由此可知，有關另鑿水井之變更登記，也就是說鑿井之地點是否在同一地號上，並非重要事項。蓋是否屬於重要事項，應從系爭法條之整體立法目的為綜合之判斷，而水利法及地下水管制辦法對於另鑿水井所認定重要事項，與原有之舊水井並無二致，換言之，著重之點應為取得水權人為何人、取水量是否有超抽、取水之用途為何，是屬於何種順位、以及該區域總抽取地下水量是否會造成地層嚴重下陷，上述各種重要事項在本件新、舊水井之比較下，均無因原告依前經核准之工程計劃與水權狀記載之水井深度及引用水量另鑿水井而有不同之情事產生，益證被告依據行政程序法第119條第2款規定，認定未辦理變更登記為重要事項而撤銷水權，與立法目的上所認定之重要事項並不相同，且被告所為之撤銷水權處分以及原訴願決定書所為之訴願駁回內容，均無對於所謂「重要事項」有清楚而明確之判斷基準，僅泛稱「．．．且訴願人對有重要事項提供不正確資料或不完全陳述，．．．。」而無另鑿水井須辦理變更登記應認定為重要事項之合理基準。因此，另鑿水井而未辦理變更登記顯非水利法及地下水管制辦法相關規定中之重要事項，被告恣意認定符合行政程序法第119條第2款規定之重要事項而予以撤銷，恐有裁量過當之嫌等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）水利法第27條規定，水權之取得、設定、移轉、變更或消滅，非依本法登記不生效力。被告於84年4月18日以84府建水字第04749號函發給水權狀時，即於函內說明四：「在核定水權期間內如有變更、移轉時應隨時辦理變更或移轉登記。」於89年3月21日以89府工水字第8900017048號函發給水權狀時，亦於函內說明三：「在核定水權期間內，本水權狀記載事項如有變更、移轉之情事時，應即向本府申請變更、移轉登記。」上述種種規定及告知，水權人即原告理應遵守。又地下水管制辦法第5條第1項第2款固規定，因戰爭、天然災害、重大變故、時日久遠自然耗損，致已取得水權之水井不堪使用，原地下水水權人仍有續行用水之必要時，得於地下水管制區內鑿井引水。惟非謂有該款所定事由，即可任意鑿井，仍應依同辦法第7條第1項規定，向被告申請鑿井及變更登記，使被告有重新審核引水地點，以利管理，而對於水資源整體情勢及水權人之引水狀況有所掌握。另水權引水地點為申請書（水利法第30條）、公告（水利法第35條）及水權狀（水利法第38條）應記載事項之一，以登記為公示之方法，並以之作為權利取得喪失、變更要件，是以，非於水權狀上之登記之引水地點鑿井引水，自無從取得水權。縱日後因故須另覓地點鑿井引水，就現狀之變更，亦應為變更登記，否則原取得水權之合法基礎即不復存在。是原告逕以新鑿之494之19地號水井辦理第113710號水權狀展延，未向被告為變更登記，與水權取得之公示方法相違背，是以被告准予原告水權展限之處分，難謂合法。
（二）本件原告原水井所在地（新街段495之11地號）原有水權之水井早已廢棄封口，私自於鄰近地○○○鎮○街段494之19地號另鑿新井沿用迄今，當時原告未依水利法第46條規定向被告辦理水井興辦及依水利法第27條規定舊井辦理水權消滅登記與新井辦理水權變更登記，而改以展限登記辦理，未據實告知已重新鑿井引水之事實，並提供不實資料誤導，致被告誤認原告新鑿水井係位於水權狀內所載之引水地點（即495之11地號）而同意水權展延並發給水權狀，該行為構成行政程序法第119條信賴不值得保護之事由，且無行政程序法第117條不得撤銷之情事，故被告依法撤銷水權登記並無不當。另原告於原水權狀登記引水點外自行鑿井引水，未經被告予以評估，不僅不利於全縣水資源利用，亦難維護整體水權使用秩序，故被告依法撤銷水權登記之處分於法並無不合。
（三）北港鎮係經濟部公告的地下水管制區，故原告鑿井除受水利法之外，亦應受地下水管制法限制。而該法第7條第1項規定，仍應向被告辦理鑿井之變更登記，並非可任意變更登記。且因水利法第29條規定，若同一地號鑿井仍須變更登記等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，有被告94年7月18日府工水字第0941403790號函、第113710號水權狀、履勘報告、履勘紀錄、現場照片、98年1月22日取締違法取水案件查勘紀錄、98年4月8日府水管字第0982902070號函暨所附原○○○鎮○街段495之11、496之4地號等水權鑑界案會勘紀錄、98年4月16日府水管字第00000000000公告、99年5月14日府水管字第0992902039號函、原告地下水水權登記申請書及訴願決定書等附原處分卷及訴願卷可稽，應堪認定。茲將兩造之爭論分述如下：
（一）按「本法所稱水權，謂依法對於地面水或地下水，取得使用或收益之權。」「水權之取得、設定、移轉、變更或消滅，非依本法登記不生效力。」「主管機關接受登記申請，應即審查並派員履勘．．．」「登記申請，經主管機關審查履勘，認為不適當者，應於審查完畢10日內附具理由駁回申請；認為適當者，應即於審查完畢10日內依下列規定公告，並通知申請人．．．」「前條公告，應載明左列事項：．．．八、引水地點．．．。．．．」、「水權狀應記載左列事項：．．．九、引水地點 。．．．」、「水權經登記公告，無人提出異議，或異議不成立時，主管機關應即登入水權登記簿，並發給水權狀。」「水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿30日以前，申請展限登記。」「中央主管機關為劃一水權登記程式，得制定水權登記規則。」水利法第15條、第27條第1項、第33至35條、第37條、第38條、第40條及第45條分別訂有明文。又鑒於水為有限之天然資源，並非取之不盡、用之不竭，水利法對於需要取用國家水資源者，除按上揭規定均應依法辦理水權登記外，中央水利主管機關經濟部亦依水利法第45條之授權，因執行水利法所定水權登記審查事項之必要，對於審核水權引用水量之各項參考因素及申請人應提出之文書、證明文件等細節性、技術性事項而制訂有「水權登記審查作業要點」。經核該審查作業要點係經濟部91年2月8日所訂定發布（註：原名稱為「水權登記申請審查基準」，95年2月13日修正發布改其名稱為「水權登記審查作業要點」），條文內容並未逾越法律授權範圍，自得援用。依行為時之水權登記申請審查基準第2點、第3點第6款規定：「主管機關接受水權登記申請後，申請人所提書件合於本法第29條至第32條規定，且無本法第33條之情事者，應依本基準審查之。」「水權登記之申請有下列情形之一者，應予駁回：．．．(六)申請登記書件記載之引水地點位置與申請人、代理人或其委任人現場引導履勘處不符。」可知，水權具有物權化之特性，其種類、內容以及登記、審查等，均有法令加以規定，此參照前開水利法以及水權登記申請審查基準自明。其中水權登記之引水地點為申請書（水利法第30條參照）、公告（水利法第35條參照）及水權狀（水利法第38條參照）等應行記載事項之一，鑒於水權人之引水行為勢必影響該引水地點土地所有權人之使用權利、該地點水資源分享之利益，為避免糾紛，以登記為公示方法，並以之作為權利取得喪失、變更之要件，以保護善意第三人。是以，行為人非於水權狀上登記之引水地點鑿井引水，自無從取得水權而得對於地面水或地下水為使用、收益。抑且，此項水權之取得，不惟於最初申請設置水井時須為登記始生效力，縱日後因故而需另行覓地鑿井引水，其就現狀之變更，亦應為變更之登記，否則原取得水權之合法基礎即不復存在。故原告主張水權與設置水井係屬二事，對於水井位置變更而未辦理水權變更登記與原已取得之水權，不宜混為一談云云，原告所述顯係對於水權取得之物權化特性有所誤解，尚非可採。
（二）次按中央主管機關為防止某一地區地下水之超抽所引起之海水入侵或地盤沈陷，依水利法第47條之1之授權規定，得訂定管制辦法，以劃定地下水管制區，限制或禁止地下水之開發。準此，經濟部於91年2月6日訂定發布地下水管制辦法，據以劃定地下水管制地區，並對管制地區內之鑿井、引水等事項予以規範。又該管制辦法第5條第1項第2款規定：「管制區內鑿井引水，應符合下列各款規定之一者：．．．二、因戰爭、天然災害、重大變故、時日久遠自然耗損，致已取得水權之水井不堪使用或因政府依法撥用、徵收土地，致無法使用已取得水權之水井，原地下水水權人仍有續行用水之必要。」同辦法第7條1項亦規定：
「符合第5條第1項第2款規定於管制區內鑿井引水者，應於原水井鄰近地點重新鑿井，並應依本法規定，向主管機關申請鑿井及水權變更登記。」
（三）經查，原告於74間即向被告申請水權，經被告核准並多次申請延展使用至94年3月31日，且核准延期之水權狀其上所載之引水地點為「雲林縣○○鎮○街段495之11地號」土地，有原告89年2月23日申請延展使用，被告核准使用之水權狀1紙附原處分卷可稽。又原告於94年3月15日備具申請書，向被告申請延展本件水權登記時，其申請書上所載引水地點亦為新街段495之11地號，且原告承辦人員在被告94年5月17日派員至現場履勘時，指明其辦理水權延展水井設施之設置地點即為新街段495之11地號，此有原告94年3月15日系爭水權登記申請書及被告94年5月17日至現場履勘所製作之履勘紀錄影本附訴願卷可稽。惟查，原告實際引水地點及水井設置地點係位於系爭新街段494之19地號上，此與水權狀所載之引水地點並不相符合，業經被告嗣後於98年4月1日至現場會勘查明，並製作會勘紀錄附訴願卷可稽；而新街段495之11地號、494之19地號土地均係位於雲林縣地下水管制地區範圍內，亦為兩造所不爭執。則原告將原鑿井引水之地點變更，卻未向被告辦理變更登記，且在被告人員於94年5月17日前往現場履勘時，亦未據實告以重新鑿井引水之事實，致被告誤認系爭水井所坐落之系爭新街段494之19地號為水權狀內所載之引水地點（即新街段495之11地號），而於94年7月18日准許展限水權登記之處分，揆諸上開之說明，則原告逕自於系爭新街段494之19地號土地另行鑿井引水，卻未向被告為任何變更登記，核與水權取得之公示方法相違背，從而被告上開准予原告展限水權登記之處分，即難謂為合法。
（四）又行政程序法於90年1月1日開始施行，除特別法另有規定外，行政程序法之規定為行政程序應遵守之最低規範要求，以確保行政行為遵循公正、公開與民主之程序及依法行政之原則，此觀行政程序法第1條、第3條規定自明。查原告因未據實告訴被告重新鑿井引水之事實，致被告誤認系爭水井所坐落之新街段494之19地號為水權狀內所載之引水地點（即新街段495之11地號），從而准予原告展限水權登記之處分，依法不合，已如前述。惟水利法就被告上開違法之處分，並無明文規定是否應予撤銷，自應適用行政程序法之規定為之（行政程序法第3條參照）。是原告主張適用行政程序法有「以普通法破壞特別法之立法意旨」云云，並無理由。其次，「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰．．．
二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。」行政程序法第117條及第119條第2款分別定有明文。查被告於原告74年間申請水權登記審核時，須按原告申請書上所記載新街段495之11地號土地為審查、履勘、經被告評估引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量綜合判斷後，方覈實核發水權許可，並對外公告之。嗣原告在94年前，因時日久遠自然耗損，致已取得水權之水井不堪使用無法於原登記引水地點續為水權使用，則原告自行變更引水地點於系爭新街段494之19地號土地上，明知與原申請引水地點不同，卻於嗣後94年度續向被告申請水權展限登記，皆以系爭495之11地號為引水地點之申請，甚而被告於94年5月17日至現場履勘，雖未洽請雲林縣北港地政事務所人員到場指界，惟被告到場人員因依據原告承辦人員之陳述，誤將系爭新街段494之19地號當作新街段495之11地號土地，而逕為准許水權展限之登記，且引水地點屬於申請水權應審查之重要事項，已如前述，是原告顯有對重要事項提供不正確資料或不完全陳述，致使被告依該資料或陳述而作成違法之行政處分，按行政程序法第119條第2款規定，原告具有信賴不值得保護之情事。是原告主張「被告對原告有信賴不值得保護之情事未盡舉證之責且鑿水井之變更登記，並非行政程序法第119條之『重要事項』」云云，並無理由。又行政機關所為之行政處分，於原處分機關或上級機關發現其處分違法後，在一定之條件下，本得自行予以撤銷，以確保行政處分之合法性，此參行政程序法第117條之立法意旨自明。另原告於水權狀登記之引水地點外自行鑿井引水，在未經被告評估履勘下用水，不惟使被告無法有效管理管制地區內之水利資源利用，其對鑿井地點之地質條件、地層下陷程度、地下水水位變化等情，更無法加以掌控，其影響層面鉅大，應立即予以撤銷水權狀，始可有效達到水利資源的保護。故原告陳稱其瑕疵並非重大，可用限期補正或訂定過渡條款之方式處理，逕予撤銷水權狀有違比例原則，並不足採。另原告主張：系爭水權涉及原告員工之工作權，倘該水權被撤銷，則原告即無法運作，員工自當被迫失業云云。然原告所訴縱稱屬實，則兩者相互比較，原告所欲維護員工工作權之私益顯非大於被告所欲維護之公益，是被告依行政程序法第117條但書及第119條規定，撤銷原告原水權（即水權狀號數第113710號）登記，對公益並無重大危害，且更能維護整體水權使用秩序與社會公平性，於法並無不合，更無原告所稱違反比例原則之情事。
（五）此外，原告另主張：本件新鑿井位置於系爭新街段494之19地號土地上，新舊水井距離約18公尺，未逾越水權登記之水井深度285公尺之二分之一即142.5公尺，符合鄰近地點之規定。是舊水井位置與新水井位置，就地理位置分佈推估屬於同一水脈，就地層下陷之實質影響並無不同，即並未逾越原水權之權利保護範圍，是一合法水權取得。又原告有水權需求必要性，且原告原水權之既得權應有信賴保護原則之適用，被告不得任意撤銷原告水權狀云云。惟查現行地下水管制辦法（95年2月6日修正發布）第7條規定，符合第5條第1項第2款規定於管制區內鑿井引水者，應於原水井鄰近地點重新鑿井，並應依水利法規定向主管機關申請鑿井及水權變更登記。核其立法目的在使主管機關有重新審核引水地點，持續監督管理，而對於水資源的整體情勢及水權人之用水狀況有所掌握。固然，95年2月6日修正前之地下水管制辦法（或臺灣省地下水管制辦法）均無重新鑿井需申請及為水權變更登記之相關規定，惟其母法即水利法既已有變更應予登記之規定，且子法不可牴觸母法，是不可以行為時子法無重新鑿井需申請及為水權變更登記之相關規定，即認為重新鑿井無需申請及無需為水權變更登記，是原告主張被告逕為撤銷水權，有違地下水管制辦法修正總說明，並不足採；抑且，原告於水權狀登記之引水地點外自行鑿井用水，事前未經被告予以評估，不惟不利於全縣水利資源之利用，更難以維護整體水權使用秩序與社會公平性，是被告依行政程序法第117條及第119條規定撤銷原告水權登記之處分（含撤銷水權狀），於法並無不合。至於原告主張對原水權之既得權不予保護，顯有違反行政程序法第8條之信賴保護原則部分，查被告於84年4月18日以84府建水字第04749號函發給水權狀時，即於函內說明四：「在核定水權期間內如有變更、移轉時應隨時辦理變更或移轉登記。」於89年3月21日以89府工水字第8900017048號函發給水權狀時，亦於函內說明
三：「在核定水權期間內，本水權狀記載事項如有變更、移轉之情事時，應即向本府申請變更、移轉登記。」此有該2函附於卷內可稽，原告豈能諉稱就變更水井乙事，不知應辦理變更登記云云，何況原告在系爭新街段494之19地號鑿井引水，被告依據原告承辦人員之陳述，誤將系爭新街段494之19地號當作新街段495之11地號土地，而逕為准許水權展限之登記，亦行之多年。嗣後因原告遭人檢舉，被告於98年4月1日派員前往現場履勘時，始發現原告所使用之水井係位於系爭新街段494之19地號之土地，而非所登記之新街段495之11地號上，準此以觀，原告既有過失在先，又隱瞞事實在後，則被告於查明原先准許原告水權展限之登記及核發之水權狀有錯誤後，即依行政程序法第117條及第119條之規定，將上開違法處分撤銷，乃屬依法行政之行為。原告指稱被告之處分，違反行政程序法第8條之信賴保護原則云云，亦不足採。
五、綜上所述，原告之水權狀號數「第113710號」之水權狀，其上登記引水地點為新街段495之11地號，然實際引水地點為系爭新街段494之19地號，經被告98年4月1日派員到場履勘後，發現錯誤，爰依行政程序法第117條及第119條第2款規定先撤銷前揭核准展限處分，進而撤銷水權登記，洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之主張及陳述，經核均與本件判決結果不生影響，遂無一一論述之必要，併予指明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 4 月 21 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 簡 慧 娟法官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 4 月 21 日
書記官 李 昱