高雄高等行政法院判決
100年度訴字第102號民國100年6月14日辯論終結原 告 陳仁壽輔 佐 人 吳秀貞訴訟代理人 林彥百 律師被 告 嘉義市西區區公所代 表 人 柯國振訴訟代理人 李建志
參 加 人 蕭昌一
蕭鴻麟蕭志峯蕭宗禮蕭宗寬蕭宗智潘蕭玉芬賴蕭玉蓮程偉誠程芙蓉程宥慈上 一 人法定代理人 程臺生共 同訴訟代理人 蔡錫欽律師
李建宏律師上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服嘉義市政府中華民國100年1月3日府行法字第0995049962號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告民國99年11月10日申請收回出租之嘉義市○○段1011之6地號耕地（面積1.4933公頃）事件，應依本判決之法律見解作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序部分：原告經合法通知，無正當理由，未於民國100年6月14日本院行言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情事，有本院100年5月31日之送達證書及100年6月14日行言詞辯論附卷可稽，爰依被告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要：緣原告所有坐落嘉義市○○段1011之6地號耕地（下稱系爭土地，面積1.4933公頃）與參加人蕭昌一（其中面積0.7467公頃部分）及參加人蕭鴻麟等10人（其中面積0.7466公頃部分）分別訂有耕地三七五租約，該租約均於99年6月30日期滿，原告依耕地三七五減租條例第19條第2項擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，向被告申請收回自耕，參加人蕭昌一等人則均申請續訂租約，經被告以99年10月8日嘉市西區民字第0990012717號函（下稱原處分）駁回原告之申請，並以99年11月11日嘉市西區民字第0990014144號函准予參加人蕭昌一等人續訂租約至105年6月30日。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
（一）原告所有系爭土地因99年6月30日租約屆滿，乃依規定申請收回，被告僅憑內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函，否准原告收回。且訴願機關嘉義市政府未就該內政部函是否合法，也未就系爭土地及嘉義縣○○鄉○○段○○○○○○號土地（下稱原告自耕地）是否為耕作用農地做實質審認，竟扭曲法律與事實，僅憑被告片面之詞率予決定駁回原告之訴願，其決定不備理由，違背行政程序法第4條至第10條、第160條第2項及中央法規標準法第5條第2項之規定，也悖憲法第22條及第23條之規定，顯然違法違憲。
（二）系爭土地81年間被迫與共有人（即當時耕作人）蕭祥及參加人蕭昌一訂立三七五定型化契約西民地字第238號及第239號，嗣蕭祥死後，又由其子孫即參加人蕭鴻麟、蕭宗禮、蕭宗寬、蕭志峯、蕭宗智、潘蕭玉芬、賴蕭玉蓮、程偉誠、程芙蓉及程宥慈等10人繼承，至99年6月30日已17載。99年6月30日租約期滿後，原告依被告99年5月12日嘉市西區民字第0990005967號通知，於99年7月14日照通知書說明第3項申請手續第3款以擴大家庭農場經營規模備齊應填具之文件提出申請。
（三）被告認系爭土地屬都市計畫內之土地，不符合耕地三七五減租條例第19條第2項規定收回耕地之要件而准由承租人續租之處分，明顯違法，嘉義市政府竟遞予維持，也有違法，茲列舉如下:
1、「基於法治國家之基本原則，凡涉及人身自由之限制事項，應以法律定之；涉及財產權者，則得依其限制之程度，以法律或法律明確授權之命令予以規範。」司法院釋字第559號解釋可資參照。而內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函頒之「私有出耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（下稱工作手冊），及97年7月1日台內地字第0970105525號有關「耕地」之認定解釋函，均非行政程序法第150條所定之法規命令，又未依行政程序法第160條第2項規定，由首長簽署，並登載於政府公報發布，依中央法規標準法第5條第2款及第6條，不得限制原告之權利與義務。該工作手冊與上開函釋均無拘束人民之效力。被告僅憑非法規命令之函釋，限制原告收回租期屆滿之系爭土地權利，遂否准原告之申請，而草率核准參加人續租，依法顯有違誤。
2、查72年11月29日立法院為修訂耕地三七五減租條例原第19條增訂第2項及第3項，其目的為「擴大農場經營規模，並兼顧佃農家庭經濟生活，增列第2項及第3項規定，對於業主兼自耕農者，得給予佃農相當補償後收回出租耕地」，由此可知，當時擴大農場經營要件在於業主兼自耕農，審查重點在出租人是否有自耕能力，不問「自耕地」是否為出租人所有，只要補償給佃農即得收回。增訂耕地三七五減租條例第19條第2項規定：「出租人為擴大農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」已放寬出租人收回其出租耕地之限制。惟被告卻以該函釋為審核基準，對母法增加法所無之限制，顯然違反法律保留原則，亦悖法體系之完整性。對於系爭土地之實況，被告亦可勘查現場作實質認定，然被告卻認為原告之系爭土地不符農業發展條例第3條第11款「耕地」之定義云云，自有違失。且被告以農業發展條例之「耕地」用詞，指鹿為馬，故意否准原告人收回系爭土地，違背行政程序法第6條及第8條之明確性原則與誠信原則，也悖耕地三七五減租條例之立法目的，並牴觸內政部89年8月5日台（89）內地字第8910123號函意旨，更背離司法院釋字第443號、第532號及第581號解釋意旨，濫用裁量權，增加對人民權利之限制，其處分即違法，自應予撤銷。
3、按92年2月7日修正公布之農業發展條例第3條第11款所定義之「耕地」，僅指依區域計畫法所劃分為一般農業區，特定農業區、山坡地保育區及森林區內作為農牧使用之土地而言。因之，本件都市計畫內劃為農業區作為農牧使用之土地，或依法令目前僅能作為農業使用的土地，均非屬耕地，係為農業發展條例第3條第10款定義之「農業用地」，自不適用耕地三七五減租條例之規定，不啻宣告凡都市計畫區內農業用地之租賃均非屬耕地三七五租約，出租人欲收回此類出租農地，根本無須依耕地三七五減租條例之規定為之。復依農業發展條例第20條第1項：「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之『農業用地』租賃契約應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定」。本件系爭土地被告列為「非耕地」（即「非屬耕地」），依上述規定，當然無適用耕地三七五減租條例之餘地。
4、系爭土地於99年6月30日租期屆滿，原告以擴大農場經營規模申請收回，惟被告以不符規定之要件，否准原告收回，並准由承租人續租6年，顯然自創法律，恣意增設法無明文規定之要件，侵害人民之權益與自由權利，違反法律保留原則。況查耕地三七五減租條例於72年12月23日公布實施至今從未變動，其「耕地」與「自耕地」用詞亦未曾改變，原處分卻以92年2月7日修正公布之農業發展條例第3條第11款定義，割裂適用耕地三七五減租條例之條文，遂認原告之系爭土地，不符合要件為由，准由承租人續租，明顯違背耕地三七五減租條例之規定及立法目的，更違反行政程序法第4條至第10條之一般原理原則，顯有違法。退步言之，被告認為原告之系爭土地為耕地，即為92年2月7日修正公布之農業發展條例第3條第10款定義之「農業用地」，於99年6月30日租期屆滿時，依該條例第20條第1項規定，即不適用耕地三七五減租條例之規定，應自99年7月1日起任由出租人收回，抑或依契約自由原則締結新農業用地租賃契約，不應再以公權力干預私權領域，更無再依耕地三七五減租條例強制續約之理。
5、按租賃契約屬私權範圍。本件系爭土地西民地字第238及239號租約已於99年6月30日租期屆滿，租賃契約業已消滅，原告亦於99年7月間告知參加人不再續租，並向被告提出不再續租之申請，已阻卻繼續租約，自無續約之理。按契約之主體為締約之當事人，第三人縱與契約有關，仍不得行使契約上之權利，因之原處分對原告無拘束力。原處分以耕地三七五減租條例第6條規定強制租約登記，違背契約自由原則，亦悖司法院釋字第580號解釋意旨，顯然違法。
（四）耕地三七五減租條例於38年以行政命令實施至今已一甲子，原告之自由權利亦於81年間受該行政命令波及而被剝奪殆盡，損失慘重，與98年間之88水災相較下，有過之而無不及。72年11月29日增訂之耕地三七五減租條例第19條第2項之所以規定出租人為擴大農場經營得收回與其自耕地同一或鄰近地段之耕地自耕，考量其立法意旨係為使農業生產擴大其規模，進而能以較具現代化，較經濟之方式為農業之經營，至99年底也實施了28年。不料被告對原告之出租地於租期屆滿時，以原告之出租地變更為「非耕地」，否准原告收回其出租地，依法不合，並破壞法律體系之完整，嚴重影響法的安定性，顯然與原告之收回出租耕地有相當因果關係，為此被告應負一切行政責任。
（五）又被告99年11月11日嘉市西區民字第0990014144號函，核准參加人就系爭土地辦理續訂租約登記，苟原告申請收回系爭土地經核准，則被告上開核准辦理續訂租約登記之處分，即無法執行。又原告並未就上開被告99年11月11日嘉市西區民字第0990014144號函提起行政救濟，但該被告函亦應撤銷（惟此聲明部分，原告於100年5月17日本院行言詞辯論所為訴之聲明時，已不為主張，該筆錄第2頁參照）等語，並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷；被告應依原告99年11月10日之申請收回系爭土地，作成核准原告收回自耕之處分。
四、被告則以：
（一）按耕地三七五減租條例第1條、第19條第1項、第2項分別規定：「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定」「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：1、出租人不能自任耕作者。2、出租人所有收益足以維持一家生活者。3、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」及「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」又出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限。而所稱「鄰近地段」，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，且均必須符合農業發展條例第3條第11款之規定：「耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」分別為內政部79年8月31日台內地字第828311號函、89年8月3日台內地字第8908828號及97年7月1日台內地字第0970105525號函釋在案。
（二）次按耕地三七五減租條例第19條第2項之規定，係於72年12月23日修正時所新增之規定。而農業發展條例第3條之規定，在72年8月1日以前，根本沒有對「耕地」之定義為規範，直到72年8月1日修正時，才在同條例第3條第11款中對「耕地」作成定義，將之限制在「農業用地中依區域計畫法編定之農牧用地，或依都市計畫法編為農業區、保護區之田、旱地目土地，或依土地法編定之農業用地，或未依法編定而土地登記簿所記載田、旱地目之土地」。由上可知，農業發展條例於72年8月1日修正，新增第3條第11款對「耕地」定義之法規範，正是因應耕地三七五減租條例預計於72年12月23日修正，新增第19條第2項「擴大農場收回耕地」之規定，而預作準備，並於92年2月7日農業發展條例第3條第11款再次修正時，又進一步再限縮耕地之範圍，將之限制在「依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地」（台北高等行政法院99年度訴字第780號、第934號判決參照）。
且參照內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函釋意旨，此乃主管機關對於耕地三七五減租條例第19條第2項適用範圍日趨嚴格一致之看法。再者，所謂「耕地」以及「自耕地」之定義援引農業發展條例第3條第11款之規定，其從歷次農業發展條例對於農業用地及耕地定義演變，認為農業用地及耕地意涵，隨著農業政策、農業發展結構調整及社經環境發展等原因，被賦予不同之內容與範圍。內政部衡諸耕地三七五減租條例第19條第2項立法目的係為避免農場耕地面積狹小，未能達到適當經營規模而使農民所得偏低，造成農業發展緩慢，於兼顧佃農家庭生活之原則下，配合農業發展條例之第2階段農地改革政策，改善農業經營方式，建立家庭農場，以促成農業發展條例之實踐，其所欲鼓勵擴大經營規模者並未涵蓋非屬農牧經營者之農場耕地。且從92年2月7日農業發展條例第3條第11款關於耕地定義範圍修正之立法說明意旨可知，農業發展條例第3條第10款之農業用地所涵蓋都市計畫農業區或保護區以及國家公園內田、旱地目土地，平均面積均小，性質屬都市發展預定地或需嚴格保護用地而非重點農業發展地區，而同條第11款之耕地則為主要糧食生產用地，由政府重點輔導農業產銷之地區，是耕地三七五減租條例第19條第2項之耕地及自耕地，依農業發展條例第3條第11款之耕地範圍，較符合該條項上述之立法目的（台北高等行政法院98年度訴字第1924號裁定理由參照）。
（三）查被告轄區皆為都市計畫內土地，並無前揭農業發展條例所定之耕地，原告於租期屆滿時申請以擴大家庭農場經營規模收回自耕，核與上開規定不符。又參加人亦申請續訂租約，按耕地三七五減租條例第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」是被告駁回原告申請收回自耕，並另作成准予參加人續訂租約之處分，並無違誤。惟原告就本件自得另依耕地三七五減租條例第17條第1項第5款及第2項之規定補償承租人後終止租約，於租佃雙方權益皆有所兼顧下，貫徹耕地三七五減租條例政策。
（四）鈞院98年度訴字第509、529、533號判決理由略以：「．．．有關出租人擬依耕地三七五減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3條第11款及司法院釋字第580號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依耕地三七五減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」將耕地三七五減租條例第19條第2項規定「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」所謂「自耕地」及「耕地」限於農業發展條例第3條第11款之耕地，不及該條款所規定耕地以外之農業用地。然此卻造成在解釋耕地三七五減租條例所稱「耕地」之定義時，於耕地以外之農業用地是否適用耕地三七五減租條例時，即解釋為該條例之「耕地」包含耕地以外之農業用地，而在解釋耕地三七五減租條例第19條第2項所謂之「耕地」時，卻又認該條項所謂「耕地」僅限於農業發展條例第3條第11款之耕地，不包含該耕地以外之農業用地，致同一法律中之同一名詞，卻有不同之定義，不但違反相同文義應為相同解釋之原則，且因此增加出租人收回出租耕地之限制，是上開內政部函釋顯已違反土地法第106條第1項、農業發展條例第20條第2項，係就耕地三七五減租條例「耕地」定義用語解釋之矛盾，認定內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函釋違法，進而拒絕適用。
（五）目前行政法院就內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函釋是否違法，所持見解不一，造成相同案件不同判決結果，致各機關所為之處分亦不相同，影響當事人權益及司法公信，有違行政訴訟法第1條「行政訴訟以保障人民權益，確保國家行政權之合法行使，增進司法功能之宗旨。」本件擬請鈞院本職權裁准停止審理，並聲請司法院大法官會議統一法令解釋，解決上述紛爭，俾各司法及行政機關有所憑，及日後作為主管機關修法依據等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人主張：
（一）參加人依耕地三七五減租條例規定承租耕作系爭土地，於99年6月30日屆滿，依規定除出租人依規定收回自行耕作外，應再續租6年，耕地三七五減租條例第20條定有明文。
（二）原告於租期屆滿後即99年7月14日以耕地三七五減租條例第19條第2項所規定之擴大農場經營規模為由，向被告申請收回系爭土地，惟經被告以系爭土地均屬都市計畫內土地，並非農業發展條例規定之耕地，以予駁回原告申請，並無不當。
（三）按耕地三七五減租條例第19條第2項規定「出租人為擴大家庭農場規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕」，所稱「自耕」或「自耕地」，依農業發展條例第3條第11款規定：「耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函明確釋示。又查，系爭土地係屬都市計畫內土地，非屬區域計畫法劃定之特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地，自非屬農業發展條例第3條第11款規定之「耕地」。
（四）再按耕地三七五減租條例第19條第2項所稱「鄰近地段」應如何認定乙節，以出租人要求收回之出租耕地與其自耕地距離未超過15公里者，視為該條項所稱之鄰近地段，業經內政部（89）台內地字第8908828號函明確函釋。經查，原告主張原告自耕地至系爭土地之距離，依YAHOO網站規劃兩者路徑，距離達17.7公里，此有YAHOO網路地圖規劃路徑圖影本一份可參，顯已逾15公里，自非屬耕地三七五減租條例第19條第2項所稱「鄰近地段」，顯與擴大家庭農場規模收回構成要件不合。
（五）另原告主張收回系爭土地，須以自行耕作為成立要件，原告對於其自行耕作及自耕能力證明並未舉證等語，資為論據。
六、本件事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有私有耕地租約期滿收回耕地申請書、系爭土地與原告自耕地登記謄本、土地建物查詢資料、私有耕地租約期滿續訂租約申請書、原處分、被告99年11月11日嘉市西區民字第0990014144號號函（暨所附同日嘉市西區民字第0000000000-0號、第0000000000-0號通知書）、96年10月16日嘉市西區民字第0960013576號、第0000000000-0號私有耕地租約變更結果通知書、原告訴願書及起訴狀附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：原告所有系爭土地及原告自耕地是否為農業發展條例第3條第11款規定之耕地？原告得否因其在上開自耕地為自耕，而以擴大家庭農場經營規模為由，依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，請求收回系爭土地？茲分述如下：
（一）按「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」耕地三七五減租條例第1條定有明文。又「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。」為土地法第106條第1項所明定。再按「耕地三七五減租條例第1條內載耕地租佃，依本條例之規定云云，是限於耕地之租佃始有該條例之適用，而所謂耕地之租佃即土地法所稱耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者而言，此觀該條例第1條暨土地法第106條第1項之規定自明。」「耕地三七五減租條例第1條載明本條例未規定者，依土地法之規定，土地法第106條第1項所稱耕地租用，係指約定支付地租使用他人之農地而言。」最高法院44年台上字第611號及最高行政法院45年判字第83號均著有判例可資參照。綜上法律規定及判例意旨，足見耕地三七五減租條例所規定之「耕地」係指農地而言，亦即耕地及耕地以外之農業用地之租佃均可適用耕地三七五減租條例之規定。
（二）次按「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」農業發展條例第20條第1項、第2項定有明文。而農業發展條例第20條於92年2月7日修正之立法理由：「1、第1項酌作文字修正，其餘各項未修正。2、原條文規定，本條例修正施行後所訂立之耕地租賃契約不適用耕地三七五減租條例之規定，因第3條第1項第11款及第14款分別就耕地及耕地租賃作定義，故對於第3條第1項第10款規定之農業用地中之『耕地以外之農業用地』訂立租賃契約，有無耕地三七五減租條例之適用，滋生疑義。3、為避免土地所有權人因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用耕地三七五減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用耕地三七五減租條例之規定，俾臻周延。」因此農業發展條例第20條第1項乃將「耕地」租賃契約，修正為「農業用地」租賃契約，以釐清該條文規範之範圍係包含耕地及耕地以外之農業用地。而該條文第2項規定「本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例‧‧‧訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」其規範之範圍亦應作相同之解釋，即包含耕地及耕地以外之農業用地。準此可知，耕地三七五減租條例所謂「耕地」，實包含耕地及耕地以外之農業用地。
（三）再按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：‧‧‧2、出租人所有收益足以維持一家生活者。」「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」為耕地三七五減租條例第19條第1項第2款、第2項所明定。因上開耕地三七五減租條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，立法機關乃於72年12月23日增訂之前揭條文第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，放寬對於出租人財產權之限制，且有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的（司法院釋字第580號解釋意旨參照）。則由耕地三七五減租條例第19條第2項之立法目的觀之，不論係耕地或耕地以外之農業用地，均有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之必要，而有該條項之適用。又農業發展條例第3條第11款原規定：
「耕地︰指合於下列規定之土地︰（1）依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地。（2）國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。」嗣於92年2月7日該條文修正為：「耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」其修正之立法理由為：「修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍：加入WTO後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，故將耕地之定義範圍縮小，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地』『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』及『國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地』，改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際。」準此可知，其縮小耕地之定義範圍，乃係因我國加入WTO後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，而有配合刪除該條款耕地定義中所列「田、旱地目土地」文字之必要。惟其縮小耕地之定義範圍，並無要減縮耕地三七五減租條例第19條第2項適用範圍之目的，故農業發展條例第3條第11款修正將耕地之定義範圍縮小，並不影響耕地三七五減租條例第19條第2項之適用範圍，即耕地三七五減租條例第19條第2項所謂「耕地」仍應包含耕地及耕地以外之農業用地。
（四）至於內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函釋：「‧‧‧有關出租人擬依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3條第11款及釋字第580號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」將耕地三七五減租條例第19條第2項規定「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」所謂「自耕地」及「耕地」限於農業發展條例第3條第11款之耕地，不及該條款所規定耕地以外之農業用地。然此卻造成在解釋耕地三七五減租條例所稱「耕地」之定義時，於耕地以外之農業用地是否適用耕地三七五減租條例時，即解釋為該條例之「耕地」包含耕地以外之農業用地，而在解釋耕地三七五減租條例第19條第2項所謂之「耕地」時，卻又認該條項所謂「耕地」僅限於農業發展條例第3條第11款之耕地，不包含該耕地以外之農業用地，致同一法律中之同一名詞，卻有不同之定義，不但違反相同文義應為相同解釋之原則，且因此增加出租人收回出租耕地之限制，是上開內政部函釋顯已違反土地法第106條第1項、農業發展條例第20條第2項及前揭判例對耕地三七五減租條例所謂「耕地」係包含耕地以外之農業用地之解釋，本院自得拒絕加以適用。
（五）本件系爭土地係於農業發展條例於89年1月4日修正施行前之81年間已依耕地三七五減租條例之規定訂定租約乙節，有原告訴願書及起訴狀附卷可稽，復為被告及參加人所不爭執，依農業發展條例第20條第2項規定，關於該土地之權利義務關係、租約之續約、修正及終止，自應依耕地三七五減租條例等相關規定。又耕地三七五減租條例所規定之「耕地」係指農地而言，亦即耕地及耕地以外之農業用地之租佃均可適用耕地三七五減租條例之規定，已如前述。被告雖辯稱：系爭土地位於嘉義市都市計畫內之土地，並非屬農業發展條例第3條第11款所規定之耕地，依內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函釋意旨，並非農業發展條例第3條第11款規定之耕地之範圍，原告自不能依耕地三七五減租條例第19條第2項擴大家庭農場經營規模為由，收回與系爭土地鄰近地段內之耕地自耕云云，並提出嘉義市政府97年12月10日府建農字第0970092580號函及98年2月16日府地權字第0980060897號函為證。參加人亦執同一理由而為爭議。然查，依系爭土地查詢資料可知，其地目為「田」，依台灣省土地地目明細表規定，地目「田」為水田用地，其土地類別為直接生產用地，自屬耕地及耕地以外之農業用地，揆諸前揭法律規定及說明，應可適用耕地三七五減租條例之規定，並不因系爭土地位於嘉義市都市計畫之範圍內，而變更為非耕地或農業用地之性質，被告及參加人上開辯解顯有誤解，均非可採。再者，被告所舉前揭台北高等行政法院之判決，亦係個案之見解，並非判例，並無拘束本院之效力。又查，原告所提出之嘉義縣○○鄉○○段○○○○○○號自耕地之土地登記謄本所載，其所有權人為原告，該土地之使用分區為一般農業用地，使用地類別為農牧用地，亦屬耕地及農業用地，且其與系爭土地兩地間之距離在15公里以內，業據原告陳述明確，並據被告於100年6月14日本院行言詞辯論時提出Google地圖詳載系爭土地至原告自耕地之道路距離為13.4公里，自符合耕地三七五減租條例第19條第2項所規定之「鄰近地段」之範圍，原告以擴大家庭農場經營規模，向被告申請收回系爭土地自耕，依法尚非無據，被告以原處分予以否准，並以99年11月11日嘉市西區民字第0990014144號函准予參加人續訂租約至105年6月30日，依法自有違誤。而參加人主張系爭土地與原告自耕地之距離，依YAHOO網站規劃兩者路徑，距離達17.7公里，並提出YAHOO網路地圖規劃路徑圖為證云云。然查，參加人所提出之上開路徑圖，其所規劃之路線係沿仁義潭上方之道路而通行上開2筆土地，其路途較為遙遠，故達17.7公里。但被告所提出之前揭Google地圖所載之路徑，則係沿阿里山鐵路旁之公路（即159號道路）通行上開2筆土地，其路途較近，故僅有13.4公里。故參加人執此而謂其間距離顯已逾15公里，自非屬耕地三七五減租條例第19條第2項所稱「鄰近地段」，顯與擴大家庭農場規模收回構成要件不合云云，亦有誤解，不能採取。
（六）另按「有左列情形之一者，得聲請統一解釋：1、中央或地方機關，就其職權上適用法律或命令所持見解，與本機關或他機關適用同一法律或命令時所已表示之見解有異者。但該機關依法應受本機關或他機關見解之拘束，或得變更其見解者，不在此限。2、人民、法人或政黨於其權利遭受不法侵害，認確定終局裁判適用法律或命令所表示之見解，與其他審判機關之確定終局裁判，適用同一法律或命令時所已表示之見解有異者。但得依法定程序聲明不服，或後裁判已變更前裁判之見解者，不在此限。」司法院大法官審理案件法第7條第1項定有明文。被告雖辯稱：關於耕地三七五減租條例第19條第2項所規定「耕地」之範圍，上開內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函釋與本院部分判決之見解不同，因此產生紛爭，爰請求本院裁定停止本件審理，並聲請司法院大法官會議統一法令解釋云云。然查，上開內政部解釋有違土地法第106條第1項、農業發展條例第20條第2項及前揭判例意旨，業經本院拒絕適用，已如前述，且本件並無上開司法院大法官審理案件法第7條第1項所規定之情形，故被告請求本院裁定停止本件之訴訟程序聲請大法官解釋，核無必要，併此說明。
七、綜上所述，耕地三七五減租條例第19條第2項所謂「耕地」應包含耕地及耕地以外之農業用地，且本件原告系爭土地及其自耕地符合同條項所稱「鄰近地段」，顯與擴大家庭農場規模收回要件相符，然被告卻以原告之系爭土地不符合農業發展條例第3條第11款「耕地」之規定，而否准原告收回系爭土地之申請，並准由參加人續訂租約6年，即屬違法。訴願決定未予糾正，亦有違誤。原告執此指摘，訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由。惟原告此部分之訴雖有理由，然就其請求准予收回系爭土地部分，因被告尚未為實質審查，故原告是否符合耕地三七五減租條例第19條第2項收回之條件，有無符合其他消極要件而不能收回之情形，事證未臻明確，故原告所提起之課予義務訴訟，尚未達全部有理由之程度，依行政訴訟法第200條第4款規定，應判命被告依本判決之法律見解對於原告作成決定，其餘部分，不應准許，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第200條第4款、第104條、第218條、民事訴訟法第79條、第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 28 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 戴 見 草法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 6 月 28 日
書記官 洪 美 智