高雄高等行政法院判決
100年度訴字第129號100年8月18日辯論終結原 告 藻安生技有限公司代 表 人 陳春招被 告 高雄市政府衛生局代 表 人 何啟功 局長訴訟代理人 謝秀琪
張美華上列當事人間食品衛生管理法事件，原告不服高雄市政府中華民國99年11月10日高市府法一字第0990068083號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：查高雄市與高雄縣於民國99年12月25日合併改制為新直轄市，而改制後之「高雄市」，在定位上，並非原直轄市（高雄市）之擴大，而係新直轄市之成立。準此，本件原直轄市機關被告高雄市政府衛生局即應由縣市合併改制後之新直轄市機關高雄市政府衛生局承受訴訟，茲合併改制後之高雄市政府衛生局及代表人何啟功局長於本件訴訟繫屬中聲明承受訴訟，應予准許。
二、事實概要：緣原告販售「藻安-含膳食纖維」食品(下稱系爭食品)，該食品未經查驗登記為病人用特殊營養食品(管灌飲食tube feeding)，惟產品外包裝卻以英文標示「for tube feeding」，涉及誤導作為病人用特殊營養食品使用。經民眾向台中市衛生局陳情，該局於99年5月28日移由被告查處。原告於同年6月18日至被告所屬楠梓區衛生所陳述意見，案經被告審酌調查事實證據及意見陳述後，核認系爭食品標示涉及易生誤解，違反食品衛生管理法第19條第1項規定之事實明確，爰依同法第29條第1項第3款、第32條第1項規定，裁處原告新台幣(下同)4萬元罰鍰，並限於99年7月25日前將系爭產品回收改正。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
(一)被告起初僅稱係認系爭食品外包裝英文版面詞句「for tubefeeding」涉及易生誤解而為裁罰，惟訴願決定理由竟引用行政院衛生署(下稱衛生署)食品藥物管理局(下稱食品藥物管理局)99年10月19日FDA食字第0990061946號函，認定系爭食品尚有其他詞句亦涉嫌違規，並據此作出不利原告之決定。則被告自始至終從未告知原告上該函釋內容，致原告無從針對該函之內容提出完整主張，自不符行政程序正義。
(二)按食品衛生管理法自公布施行至今，皆僅使用中文立法、說明及撰列法條，從未使用任何第二外國文字入法或執行法條內容。查，系爭食品外包裝中文標示內容並無標示或宣稱為「特殊營養食品之病人用食品」等相關詞句，其他依法應標示之內容及營養標示內容皆依照食品衛生管理法規定，使用中文顯著標示，善盡告知消費者的義務。
(三)按食品衛生管理法有關標示之條文規定在第17條，該條明確指出只要在我國販售之食品,為傳達正確的訊息及善盡告知的義務，不管進口或是國產，其外包裝版面必須有中文並依規定標示應標示之項目，故中文即是唯一的標示文字，不包括其他任何第二外國文字。又依衛生署73年2月22日衛署食字第470156號函釋略以，包裝食品標示之管理，奉行政院核示，除食品衛生管理法未規定者，適用商品標示法之規定外，應優先適用食品衛生管理法。亦認食品標示之判定須依食品衛生管理法規定採用中文標示而非其他任何第二外國文字。
(四)再依食品衛生管理法施行細則第13條第3款規定：「有容器或包裝之食品及食品添加物之標示由國外輸入者，應依本法第17條之規定加中文標示，始得輸入。」即不管原先在國外是何類食品或是獲得何類認證標章或廣告宣稱，只要在我國銷售，即須依照我國食品衛生管理法規定加標符合及適當與應標示的中文標示項目，至於沒有獲得我國法規允許之認證或廣告宣稱版面，只要不宣稱即無損原先生產國之版面內容，如原告所檢附之市售進口膠囊食品，該食品已依法先向衛生署辦理輸入錠狀膠囊狀食品查驗登記，儘管該食品在美國可標示宣稱「CARDIO CARE(照護心臟)」及「Support a healthy Cardiovascular system(有益心血管)」及「maintain
healthy brain function(維持腦部功能)」等標示說明，但目前國內法規尚不允許，所以查驗結果，只可依規定登記標示符合及適當與應標示的中文標示項目，只要不宣稱即無損原先生產國的英文版面內容。否則如此並存的版面說明，要國內懂英文之民眾如何遵循？因此本件之爭點應在於無論是進口或是國產食品，只要在國內販售即只能透過正確之中文宣稱來傳達產品特色，而消費者所依循之資訊來源，亦僅係該符合法規之中文標示內容，如此，自無誤導消費者之問題存在。
(五)又衛生署85年9月18日衛署食字第85051086號函釋略以，食品衛生管理法第17條規定，食品應標示項目，應以我國民眾普遍認識之「中文及通用符號」標示之，查簡體字並非我國使用之字型，亦非固有之中文，以此為標示，無法使一般消費者完全瞭解，有損消費者權益，違反食品衛生管理法第17條之規定。即明確說明，縱然國內看得懂簡體字的人不在少數，但標示說明內容只有我國使用之中文字型才屬合法，否則若從大陸進口食品，而其簡體字版面標示也依我國規定標示的內容及項目要求，若依被告之標準，將因有人看得懂即應屬合法，如此一來，究應以何者為據？再按衛生署93年8月20日衛署食字第0930034459號函略以，「○○○籤語餅」產品內附之紙籤上印製之幸運數字及幸運有關之英文文字，非本署主管之業務。即在說明，標示說明內容必須查察中文版面項目。而本件系爭食品之中文標示說明內容皆依照食品衛生管理法規定，使用中文顯著標示且內容符合規定。至原告之前至被告所屬楠梓區衛生所，係就上述各疑點加以說明，並無被告所稱坦承不諱在卷之情，則被告上開曲扭食品衛生管理法之規定，實有違行政程序法之精神。
(六)被告就相同包材已於鈞院99年度簡字第321號案予以處罰，在本件卻又以不同理由來處罰原告。且前案之改正期限係至99年5月30日，而本件檢舉人是在99年5月27日提出檢舉，係在前案之改正期限內。再者原告在前案被處分後，已將產品外包裝重新貼標，而本件檢舉人是以包材影本向被告提出檢舉，也無從證明購買時點，被告據以處分原告並不合理等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以︰
(一)查訴願程序中，被告為強化答辯內容，因此去函衛生署詢問系爭食品有無違反食品衛生管理法第2條、第8條及第19條第1項等規定，經該署食品藥物管理局以99年10月19日FDA食字第0990061946號函回覆略以：「‧‧‧有關貴局函詢『藻安含膳食纖維』完整均衡營養配方產品外包裝標示是否涉及誇張及易生誤解‧‧‧二、經查本案食品未經本局核准為特殊營養食品，卻以食品包裝標示『完整均衡營養食品』『適用對象』『請遵照醫謢人員或營養師指示使用，請勿由靜脈注射』及『for tube feeding』等詞句，整體表現已違反食品衛生管理法第19條規定，‧‧‧。」簡言之，被告引用衛生署上述公文以補充答辯理由，高雄市政府加以引用，並無違反行政程序法第39條、第102條及行政罰法第42條等程序正義之規定。
(二)系爭食品係在國內製造之產品，外包裝卻以英文為主，中文為輔，易使人誤解為進口產品；又Tube feeding係指管灌食品，即係將食物以液體或質化之型態注入餵食管中，經由鼻至胃、鼻至十二指腸、鼻至空腸或食道造口、胃造口、腸造口等途徑進入人體內，其主要目的是供給吞嚥機能障礙或不能由口進食之患者一種營養均衡且易於消化的食物，故被告以原告之系爭食品，未經查驗登記為病人用特殊營養食品，外包裝卻以英文標示「for tube feeding」違反食品衛生管理法第19條第1項等規定據以裁處罰鍰，並無違誤，此與食品衛生管理法是否以中文立法無關。而原告不僅未善盡告知消費者義務，更以英文標示「for tube feeding」（管灌食品用），顯有誤導民眾認為是病人用特殊營養食品。
(三)再查英文雖不是應標示之項目，但原告既已標示在系爭食品包裝上，且產品在國內銷售自應遵守我國現行有效之食品衛生管理法之規定，非謂英文標示即不受食品衛生管理法之規範。
(四)又查「for tube feeding」中文意義即為「管灌食品」，而「管灌食品」即為食品衛生管理法第2條第2項第2款之「特殊營養食品」之一種，因此才有台中市民向台中市衛生局檢舉之本案由來。又查原告引用許多衛生署之函示，應係熟悉「特殊營養食品」之廠商，卻故意用英文之「for tube feeding」以避免用中文之「管灌食品」，再以中文載明「均衡營養食品」「適用對象」「請遵照醫謢人員或營養師指示，請勿由靜脈注射」等「特殊營養食品」之記載事項誤導民眾，卻不依食品衛生管理法第14條規定申請衛生署查驗登記，被告若不依同法第19條第1項規定食品標示有「易生誤解」處罰之，何以保障無法由口進食患者之健康？且本案僅依食品衛生管理法第32條第1項規定採取最低之罰鍰，並無違反比例原則。
(五)本件與前案即鈞院99年度簡字第321號案之命改正事項不同，被告有詢問台中市政府衛生局，經該局聯絡檢舉人，檢舉人說是在99年5月初於宜蘭縣羅東鎮宜信醫材行購買，檢舉人表示購買後懷疑系爭食品可以管灌餵食，因台中市政府衛生局表示局裡已無系爭食品，該局遂請檢舉人再去宜信醫材行購買，仍可購買到系爭食品，有被告於100年5月7日所取得之新包材為證。且前案之改正事項為外包裝中文標示「完整均衡營養配方」等詞句易生誤解；而本件之改正事項為外包裝英文標示「for tube feeding」，既然為管灌食品就須經過查驗登記等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳述在卷，並有被告99年6月28日高市衛食字第0990029377號裁處書、食品衛生陳述意見紀錄表、照片2紙等附於原處分卷可稽，洵堪認定。茲兩造爭點在於被告裁處原告4萬元罰鍰並命於99年7月25日前將系爭食品回收改正後再行販售之處分，是否合法？經查：
(一)按「本法所稱特殊營養食品，指營養均衡或經營養素調整，提供特殊營養需求對象食用之下列配方食品：．．．二、提供特定疾病病人之營養需求，且必須在醫師、藥師或營養師指導下食用，以維持健康為目的之病人用食品。」「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」「食品、食品添加物、食品器具、食品容器、食品包裝或食品用洗潔劑，經依第24條規定抽查或檢驗者，由當地主管機關依抽查或檢驗結果為下列之處分：．．．三、標示違反第17條、第18條、第19條第1項規定者，應通知限期回收改正，改正前不得繼續販賣；屆期未遵行或違反第19條第2項規定者，沒入銷毀之。」「違反第19條第1項或第3項規定者，處新台幣4萬元以上20萬元以下罰鍰；．．．。」固為食品衛生管理法第2條第2項第2款、第19條第1項、第29條第1項第3款及第32條第1項所規定。
(二)惟按「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」行政程序法第36條定有明文。又「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」最高行政法院著有39年判字第2號判例可稽。而認定事實，須憑證據，不得出於臆測，此項證據法則，為行政訴訟所適用；行政機關對人民為科處罰鍰處分，即使人民所為之各項主張不可採，仍必須有積極證據證明人民有違規事實存在，始能認科罰處分合法。
(三)本件被告以原告在系爭食品外包裝標示「for tube feeding」詞句，涉及易生誤解及誤導民眾為病人用之特殊營養食品(管灌飲食)，違反食品衛生管理法第19條第1項規定，依據同法第32條第1項及第29條第1項第3款規定裁處原告4萬元罰鍰並命於99年7月25日前將系爭食品回收改正後再行販售，嗣於原告提起訴願後，被告再追加衛生署食品藥物管理局99年10月19日FDA食字第0990061946號之函文作為其處分之理由，該函意旨略以：「．．．有關貴局函詢『藻安含膳食纖維』完整均衡營養配方產品外包裝標示是否涉及誇張及易生誤解．．．二、經查本案食品未經本局核准為特殊營養食品，卻於食品包裝標示『完整均衡營養食品』『適用對象』『請遵照醫謢人員或營養師指示使用，請勿由靜脈注射』及『
for tube feeding』等詞句，整體表現已違反食品衛生管理法第19條規定，．．．。」等情，固非無見。惟查，被告在本件裁罰之前，已因原告同一食品外包裝之中文標示詞句：「完整均衡營養配方」「請遵照醫護人員或營養師指示使用，請勿由靜脈注射」「滲透壓」及「適用對象：手術前後．．．的長期營養補給」等文字，依上開食品衛生管理法規定，以99年5月10日高市衛食字第0990020683號裁處書處原告4萬元罰鍰，並命原告應於99年5月30日前將該食品回收改正後再行販售。原告就罰鍰部分不服，循序提起行政訴訟，經本院99年度簡字第321號審理中，被告於該案追補處分之理由，謂該案食品包材關於英文標示「for tube feeding」之詞句，亦涉及易生誤解及誤導民眾為病人用之特殊營養食品等語，案經本院99年度簡字第321號簡易判決駁回原告之訴及最高行政法院100年度裁字第875號裁定駁回原告之上訴確定，此經本院調取上開案卷核閱無誤。而經本院提示該案之食品外包裝供被告訴訟代理人比對結果，確認與本件相同(見本院卷第87頁筆錄)，亦有系爭食品外包裝影本附卷(原處分卷第10頁)可佐。則查，本件係在前案被告裁處罰鍰並命原告回收改正之期限(99年5月30日)內經人向台中市衛生局表示其在宜蘭縣羅東鎮購得系爭食品而於99年5月27日向該局提出檢舉，經台中市衛生局以99年5月28日衛食字第0990028881號函移被告處理，業經被告訴訟代理人於本院審理時陳述甚明(見本院卷第86-87頁筆錄)，並有台中市衛生局上開函文及該局受理民眾陳情案件登錄表附卷可稽(見原處分卷第8-9頁)，然迄至本院言詞辯論終結前，被告及檢舉人均未能提出系爭食品包材原本，亦無法提出購買證明，為被告訴訟代理人於本院審理時所是認(見本院卷第121-122頁言詞辯論筆錄)，則作為本件被告裁處之證據既僅為影本，而影本不僅可無限制複印，甚且可修改後複製，難與實物相比，則本件果否有系爭食品流通在外，即無從確認；況且，被告前已針對同一食品包裝之標示詞句處罰原告，並命原告於99年5月30日前回收改正，卻在改正期間尚未屆滿前，僅憑包裝影本，又無法證明本次食品乃原告在此期間內所繼續販售，復未能提出其他證明本件裁罰之事實存在，即對原告處罰，即難認為合法。
(四)被告於本院審理中雖稱經其洽台中市衛生局結果，尚能於100年5月7日在市面上買到標示同樣詞句之系爭食品，並提出該食品實物為證云云。惟查，此充其量祇能證明原告在前次回收改正期限後，有新的違章行為，尚難以此推論原告在99年5月27日前次回收改正期限屆滿前遭人檢舉時確有違章行為，被告之主張即難採取。至於被告所稱系爭食品標示「fo
r tube feeding」詞句，應歸類於特殊營養食品，原告應依食品衛生管理法第14條第1項規定辦理查驗登記乙節。經查，就本件個案事實而言，如前所述，僅依食品外包裝影本難以證明原告有違反食品衛生管理法第19條之事實。況食品衛生管理法第14條第1項之規定為：「經中央主管機關公告指定之食品、食品添加物、食品用洗潔劑、食品器具、食品容器及食品包裝，其製造、加工、調配、改裝、輸入或輸出，非經中央主管機關查驗登記並發給許可證，不得為之。登記事項有變更者，應事先向中央主管機關申請審查核准。」而違反本條者係依同法第33條第2款處罰，核與同法第19條第1項所規範之事項不同，人民所負之公法上義務有別，二者不能混為一談，被告執此作為原告違反食品衛生管理法第19條第1項之事由，即有未合。
六、綜上所述，原處分有如前述之違法，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由。爰由本院將訴願決定及原處分予以撤銷，以資適法。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 8 月 31 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 戴 見 草法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 8 月 31 日
書記官 涂 瓔 純