高雄高等行政法院判決
100年度訴字第244號民國100年10月25日辯論終結原 告 誼隆汽車貨運行代 表 人 徐德榮原 告 宜榮貨運有限公司代 表 人 洪玉蘭共 同訴訟代理人 紀錦隆 律師
孫大昕 律師被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 周村來 律師
周元培 律師洪郁婷 律師上列當事人間石油管理法事件，原告不服經濟部中華民國100年3月8日經訴字第10006096820號及第00000000000號訴願決定，合併提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告誼隆汽車貨運行（下稱誼隆貨運行）及原告宜榮貨運有限公司（下稱宜榮貨運公司）未經申請核准，共同於高雄市岡山區（原高雄縣於民國99年12月25日與原高雄市合併改制為高雄市，原高雄縣岡山鎮亦改制為高雄市○○區○○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）設置自用加儲油設施，經被告派員會同高雄縣政府警察局（改制後業務由高雄市政府警察局承接）岡山分局（下稱岡山分局）員警及台灣中油股份有限公司（以下稱台灣中油公司）人員於98年12月1日實施稽查時，查獲系爭土地有違法設置之儲油槽2座（內容積均為1,700公升；內有油品各約320公升及390公升，合計約710公升，下稱系爭儲油槽）、計量表2具、加油槍1支，現場並有原告誼隆貨運所有車號00-000及原告宜榮貨運公司所有車號000-00之營業聯結車正在加油，當場所採取之油樣送經台灣中油公司化驗證實確屬柴油。被告乃核認原告未經申請核准，即擅自設置自用加儲油設施之行為，已違反石油管理法第18條第1項規定，爰依同法第40條第1項第3款及第2項規定，分別以99年8月30日府建工字第0000000000A號及第0000000000B號裁處書（下合稱原處分），各處原告罰鍰新台幣（下同）100萬元整，並沒入已扣押之前揭供銷售或自用之石油製品及所使用之加儲油（氣）設施器具。原告不服，分別提起訴願，均遭決定「原處分關於處罰鍰新台幣100萬元部分，訴願駁回；原處分關於沒入石油製品及相關加儲油設施部分，應予撤銷，由原處分機關另為適法之處分。」原告對原處分關於罰鍰部分仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張︰
（一）按自用加儲油加儲氣設施設置管理規則（以下稱自用加儲油管理規則）第3條第2項明定「內容積總和在2公秉以下」之限制。又訴願卷附經濟部91年5月3日能2字第09100048030號函、92年7月22日能2字第09200108670號函略謂：
「‧‧‧有關同一場所有兩家以上公司各設置1座2公秉以下儲油槽（桶）一節，‧‧‧自用加儲油設施應設置於自有或租用之場所，爰場所之認定，應以取得土地使用權為認定原則，再予以認定儲油槽容量是否在2公秉以下‧‧‧。」該函釋所稱「儲油槽容量是否在2公秉以下」應係指「單一儲油槽容量」而言，不得無限擴張至2座獨立儲油槽底部以管路連通者，即認儲油槽容量需以該2座獨立儲油槽之內容積總和為計算基礎，並據以認定違反「2公秉以下」限制。
（二）原告並未違反自用加儲油管理規則之規定：
1、原告營業地址均位於高雄市○○區○○○街○○○巷○○號，則系爭儲油槽所在地既為原告之營業地址及公司所在地，原告自有系爭土地使用權無訛。又系爭2座儲油槽各自內容積均為1,700公升，並未逾越內容積總和在2公秉以下之限制。況稽查時系爭2座儲油槽內柴油量僅合計710公升，原處分顯有違誤。
2、證人陳俊霖於鈞院100年7月27日行準備程序時證稱：「（案發當時證人有到現場？）我有到現場。」「（現場有幾個儲油槽？）鐵皮屋內左右兩邊各1個。」「（油槽中間有無管線相通？）底部有做相通的管線。」「（證人到現場時，如上開所述有管線將2油槽相連接，當時有無測試連接管線中油是否有流動？）沒有測試‧‧‧。」「（當時所看的情況，是有幾個加油槍？）應該是1個，扣押筆錄我記得是1個。」「（證人於現場有無看到2具計量表？）有。」「（證人剛才表示可看出2個儲油槽油量高度相同，那為何於詢問莊玉鐘之筆錄中記載2座儲油桶的油量分別為320、390公升？）該公升數是後來我們有通報縣政府的承辦人員通知台灣中油公司人員來測量的，不是我們所測。」「（系爭2油槽之油量各為何？）分別為390、320公升。」復勾稽證人莊玉鐘於該準備程序證稱：「‧‧‧據我的了解，違反石油管理法罰款很重‧‧‧，當時裝這2個桶是我帶工人去裝的，因為我了解石油管理法不能超過2,000公升，所以我是給他分開裝設，‧‧‧所以我們用1個1英吋的加油槍，那個比較快速，有1桶用6分的‧‧‧因為我當時裝設是獨立個體，沒有裝在一起‧‧‧。」「（請問證人當時2家公司是否個別裝設1個儲油槽，且個別計算石油價錢？）當時是裝2桶，他說有2個公司，他本身1家，他太太1家，都是獨立油桶，也是獨立加油，因為我了解石油管理法，不會把2個裝在一起。」「（2家公司的個別儲油桶是個別計算加油量及加油錢？）對，都是分開叫的。」「（相片上面的2個油桶是否用管線相連通？）油桶有沒有連起來我沒有看到。」「（是不是你接的？）不是我接的，我強調我帶工人去裝的時候是獨立的，1個1英吋的，1個6分的。」「（從照片上面可以看出管線相通？）我就不清楚，因為我沒有給他裝在一起，那不是我裝的。」「（2個油桶相連接不是證人所接，為何於詢問筆錄有承認是你所裝設？）我要強調說我去現場時，是裝設2個獨立個體，為什麼案發時警方會通知我說違反石油管理法，我想不到任何的理由，才會說除非是加油槍壞了，有人把它接起來，這是我的推測。」
3、系爭儲油槽係原告分別向台欣加油站購買而由莊玉鐘雇工個別裝設，以供各自所屬營業大貨車補充油料之用。換言之，原告係各自為使用1座儲油槽而向莊玉鐘購置，若欲共同使用2座儲油槽，原告何須額外購買1支計量表？又莊玉鐘詳知石油管理法中有關儲油槽容量不得逾2千公升規定，違反之裁罰甚重，自不會明知而故犯。又岡山分局於98年12月1日查獲時，系爭儲油槽底部雖以管路連通，惟當時系爭儲油槽內柴油量合計710公升（320公升＋390公升），而由其內柴油量不一情形可知底部管路並未相通，否則2座儲油槽之柴油量應為一致（即355公升）。此觀諸中油公司人員即證人王森德於鈞院100年8月31日行準備程序時證稱：「（請問證人98年12月1日下午有無到岡山鎮程香里103地號進行查獲物品測量程序？）有。」「（登記表上面有記載2個儲油槽容量，上面有計算式，分別記載液高0.5、0.41，是否液高不相同？）是。」「（依據你的專業知識來判斷，如果這二個油桶管線連接相通的話，裡面液體容量會一樣？）如果相同大小，容量應該會相同。」即明。證人雖稱系爭儲油槽是否地面高度一樣，其未查證，惟由相片顯示置於同一地面，高度應相同。至於證人陳俊霖證稱系爭儲油槽底部管線相通、儲油槽油量高度等高云云，不僅未經測試，且與事實不符，此業經王森德測量可憑，自不足採。
4、系爭儲油槽底部管路平時係呈現阻隔狀態而不相連通，僅於需要清洗儲油槽時，為將清洗儲油槽內之殘餘油料移至另一儲油槽俾進行清潔作業，亦即系爭2座儲油槽屬個別獨立之加儲油設備，否則何須有2個計量表？至於加油槍亦應有2支，但因警方人員拍攝角度關係，照片才未顯示。而系爭2座儲油槽之內容積均為1,700公升。證人王森德於100年8月31日準備程序證稱：「（登記表上面記載2個油桶3,400公升，這是誰告知？）這是現場測量的。」並無逾越「2公秉以下」之限制，故無須依石油管理法及自用加儲油管理規則之規定申請核准設置。被告未詳察系爭儲油槽底部之管路是否經常性相連通？設置儲油槽底部管路之目的何在？亦無證據證明查獲時管路處於連通狀態？即逕以系爭2座儲油槽之內容積總和相加逾2公秉為由，裁處原告各100萬元罰鍰，自有未洽。
（三）縱認本件有違反石油管理法情事，被告亦只能處罰原告誼隆貨運行：
1、按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」「行政行為，應依下列原則為之︰1、採取之方法應有助於目的之達成。2、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。3、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」行政程序法第4條、第7條及第9條分別定有明文。參以許宗力大法官於司法院釋字第604號解釋之協同意見書略謂：「‧‧‧『一行為不二罰原則』，又稱『禁止雙重處罰原則』故人民就同一違法行為，禁止國家為多次之處罰，其不僅禁止於一行為已受到處罰後，對同一行為再行追訴、處罰，也禁止對同一行為同時作多次之處罰。我國憲法固然沒有『一行為不二罰原則』的明文，惟從法治國家所要求之法安定原則、信賴保護原則以及比例原則均不難導出一行為不能重複處罰之要求。是『一行為不二罰原則』具有憲法位階，應無疑義。」
2、行政罰法所謂「一行為」，通說區分為「自然之單一行為」及「法律之單一行為」，前者行為僅一個動作或有數個動作，在數個動作間具有直接之時間與空間關係，當第三人以自然之方式觀察，足認其整體之活動屬一個單一綜合行為；後者則係結合多數自然意義之動作成為單一行為，而此種單一之行為僅構成一個違法，僅受一個行政罰之處罰。惟無論係屬「自然之單一行為」或「法律之單一行為」，皆屬違反行政法上義務之「一行為」，無疑僅得受一次處罰。復從法規中對於違反該規定者施以處罰，即係欲藉由處罰之制裁功能，以達到該法規之行政目的。故對於違反行政法義務者之處罰規定，其作用無非係達成最終之行政目的，行政目的本身應非重點所在，而係究應採取何處罰手段始能達成，若該同一事件受單一處罰，已滿足該法規所設行政目的之要求，則無須再行處罰，否則即逾越必要程度。要之，應從行政罰之處罰本質或制裁功能出發，因此為發揮處罰之制裁功能，立法者所規定各種之處罰種類及額度，如施以該種處罰及額度，應可達到處罰目的，進而確保行政目的之實現，即應認屬同一行為。
3、查原告誼隆貨運行為合夥團體，負責人為徐德榮，而原告宜榮貨運公司之負責人為洪玉蘭，均經營汽車貨運業等項目，營業地址亦同設一處（即高雄市○○區○○○街○○○巷○○號），且徐德榮、洪玉蘭為夫妻關係。故原告誼隆貨運行、宜榮貨運公司雖分屬獨立之團體及法人，惟原告宜榮貨運之實際負責人係徐德榮，由其綜理該公司所有人事、財務及業務等重大事項，至洪玉蘭僅為形式上掛名之負責人，對公司相關業務均未涉入參與。
4、觀諸石油管理法立法意旨乃為促進石油業之健全發展，維護石油市場秩序及影響整體國家稅收，故於同法第18條第2項授權中央主管機關就自用加儲油（氣）設施之設置條件、設備、申請程序及其他管理事項訂定管理規則，以防止損及國民經濟、環境保護及致生公共危險。系爭2座儲油槽雖分別屬原告所有，實際上則是由徐德榮經營、管理2家公司業務。縱認原告設置系爭2座儲油槽之內容積總合合計3,400公升，已逾2公秉，而違反石油管理法及自用加儲油管理規則規定之2公秉上限，換言之，被告即視系爭2座儲油槽為一個整體相連之儲油槽（否則系爭2座儲油槽分屬2公司所有，內容積各1,700公升，即未違法）。況且，被告裁處之重要原因事實為系爭2座儲油槽底部有管路相通，該事實乃屬自然之單一行為（蓋不可能由原告各施作一半之儲油槽底部管路連通工程），故被告依法對原告誼隆貨運行裁處1次行政罰，即足以達成石油管理法及其子法規範之行政目的（洪玉蘭僅為名義負責人，縱應處罰，亦應罰以徐德榮為代表人之原告誼隆貨運行）。準此，被告以原告均涉及本件單一違法事實，僅憑涉及違反行政法義務之主體個數為裁罰之依據，無視違法行為是否屬一行為？處罰手段是否已足達法規最終之行政目的等情事，遽以對同一行為同時作二次之處罰，業已違反一事不二罰原則及比例原則中之必要性原則，並與行政程序法第4條第7條規定相悖等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。
三、被告則以︰
（一）按「為促進石油業之健全發展，維護石油市場之產銷秩序，確保石油之穩定供應，增進民生福祉，並發展國民經濟兼顧環境保護，特制定本法。」石油管理法第1條定有明文。故石油管理法之規範目的兼顧環境保護並增進民生福祉之要求，而儲油槽係屬高危險之設施，一旦不慎引發意外，將波及週遭住戶並危及當地環境，故第18條乃有相關行業欲設置自用加儲油加儲氣設施須經主管機關核准之規範，其目的符合石油管理法第1條之立法目的甚明。有關石油管理法授權制定之自用加儲油管理規則第3條第2項規定「內容積總和2公秉以下」之解釋，自應以內容積總和為判斷標準。查系爭2座儲油槽之內容積雖均為2公秉以下，但彼此有管線相通，且內容積總和超過2公秉，足認系爭儲油槽外觀上存在對週遭環境及公共安全之風險不可謂不高，自應依石油管理法第18條規定，經主管機關核准後始能設立。原告既未依規定向被告申請核准即擅自設立內容積總和超過2公秉之儲油設施，即與法有違。經濟部訴願決定亦謂：自用加儲油管理規則第3條第2項規定之立法理由，係以儲存少量之汽油、柴油，尚無致生重大公共安全及污染之疑慮，始明定該規則適用之儲油槽（含儲油桶）含量。另台北高等行法院98年度訴字第1349號判決略以：「‧‧‧四、‧‧‧（三）原告雖主張本案應以2公秉以上之儲油設施為自用加儲油加儲氣設施設置管理規則所規範之對象，故無石油管理法第18條之適用云云；惟該規則第3條第2項規定：『前項儲油槽（含儲油桶）內容積總和在2公秉以下或經中央主管機關認定無法或不適宜設置自用加儲油設施者，不適用本規則之規定。』本件原告於現場設置之儲油桶9桶，每桶容積均為1公秉，計其內容積總和為9公秉，已超過前揭規定之2公秉範圍，無論其內所存放之油品數量多寡，依法均應向主管機關申請核准後始得設置。況依被告機關97年6月3日稽查紀錄表及現場照片可知，當日所查獲之儲油桶均裝滿油品，亦非如原告所訴係空桶或僅有油品900公升。本案儲油槽（含儲油桶）『內容積總和』為9公秉，已超過法定之上限，則依上揭石油管理法第18條之規定，自應向縣（市）主管機關申請專案核准，始得設置自用加儲油設施，原告主張，容非可採‧‧‧。」（嗣經該案原告提出上訴，亦經最高行政法院以99年度裁字第23號裁定駁回確定在案），該判決亦認應以內容積總和為認定有無超過2公秉之標準。
（二）原告雖以證人陳俊霖、莊玉鐘、王森德之證詞，爭執其未違反自用加儲油管理規則規定云云。惟查：
1、證人莊玉鐘於鈞院100年7月27日行準備程序時，雖證稱其明知石油管理法之處罰甚重，且一再證稱裝設時，係二個獨立個體而未能相容云云。惟其於98年12月1日岡山分局調查時陳稱：「（警方在上開稽查地點發現有一儲油設施【儲油桶2個、計量表2具、加油槍1枝】，是何人所設置？）儲油桶是原本就存在那裡的。計量表2具及加油槍1支，是我公司借給『誼隆貨運行』的，也是由我公司負責幫『誼隆貨運行』組裝該儲油設施。」「（2座儲油桶經檢視拍照存證為可相通流量，有無意見？）沒有，但這是因為其中1個儲油桶的加油槍壞了無法使用，為了方便該儲油桶加油，才於98年10月底把2座儲油桶接相通的。」亦即證稱系爭儲油桶底部係相通，則其於準備程序之證詞前後矛盾，顯係迴護原告所為，應不足採。
2、原告訴訟代理人於鈞院100年6月29日行準備程序時陳稱：「（原告設置之二個儲油桶之間，有管線可以互相流通？）是的，這是要清洗油槽的時候，才會連接讓一個桶子的油打到另一個桶子去，以清空桶子便於清洗，當時因為剛清洗完畢，可能還沒有拔除連接管。但從圖片是看不出有管線相連通。」是原告亦自陳系爭油槽係互通。
3、證人莊玉鐘於100年7月27日準備程序雖陳稱其於岡山分局調查時之陳述，僅係主觀上之猜測云云。惟查獲及製作調查筆錄之證人陳俊霖於該準備程序亦證稱：「（現場有幾個儲油槽？）鐵皮屋內左右兩邊各1個。」「（油槽中間有無管線相通？）底部有做相通的管線。」足見查獲時系爭儲油槽確有底部相連情形。證人陳俊霖又證稱：「（請證人於訴願卷第12【98】至14【100】頁相片上將2油槽油量等高部分以螢光筆畫出後，提示予兩造閱覽。再提示原處分卷莊玉鐘先生100年5月20日於岡山分局製作調查筆錄予證人閱覽，詢問（紀錄）人均為陳俊霖先生，其內容是否正確？）是的。」「（莊玉鐘先生是否本於自由意識所述？）是。」足見莊玉鐘調查時係於自由意識下為陳述。又證人莊玉鐘於前揭準備程序並證稱：「（警方打電話通知證人去岡山分局製作筆錄時，有無告知係因為誼隆公司案件？）他有說，我也知道石油管理法處罰很重。」可見莊玉鐘於製作筆錄前業經員警告知，係為本案要求其前來作證，已有充分時間思考系爭油槽之裝設過程，待其到達警局，又本於自由意識而非經員警誘導或以任何不正當方法使其陳述，其於調查時證稱系爭油槽底部相連通，與事實相符，殆無疑義。
4、徐德榮為原處分之相對人，莊玉鐘係為其裝設系爭油槽者，且徐德榮為系爭儲油槽之使用人，無誣陷莊玉鐘或故意違背事實而為陳述之理，則其於98年12月1日警詢時陳稱：「（你以何器具儲存？內容積為多少？）我係用2座白鐵製油槽儲存柴油。每座油槽內容積約1700公升，2座共可儲存3400公升柴油。」「（2座油槽是否相通？）有相通。」核與莊玉鐘之警詢陳述相符，益證莊玉鐘警詢之陳述與事實相符。
5、系爭儲油槽雖有兩個計量表，但依卷附經莊玉鐘簽名確認之高雄縣政府警察局岡山分局扣押物品目錄表所載，只有一支加油槍。而證人陳俊霖於鈞院行前揭準備程序時證稱：「（當時所看的情況，是有幾個加油槍？）應該是1個，扣押筆錄我記得是1個。」足認查獲時現場只看見1支加油槍。則倘系爭儲油設施係兩個分別獨立個體，為原告2人個別使用，則何以只有1支加油槍？系爭儲油槽之外觀為底部相連，只有1支加油槍，自為一個儲油設施。原告辯稱系爭儲油槽係兩個獨立個體，內容積均未超過2公秉，未違反自用加儲油管理規則云云，委不足取。
6、又前揭台北高等行政法院98年度訴字第1349號判決之事實欄雖無從得知該案9個內容積各1公秉之油槽是否有底部相通情形，惟依前揭理由欄所載，足徵該9個各1公秉之油槽，底部縱未相流通，亦違反自用加儲油管理規則。舉輕以明重，本件原告設置底部有連通之2個內容積超過2公秉之儲油槽，自不符合該管理規則之規定。
7、另經審視蒐證光碟及照片可知，系爭2座儲油槽外觀均未標示公司及商號名稱，且已利用管線連通，內容積即不可獨立認定為2座儲油槽。原告雖爭執其查獲時已關閉底部開關，系爭2座儲油槽為分別獨立之設施云云。惟倘將十幾桶未超過2公秉（2,000公升）油槽串連設置，再於遭查獲時關閉底部開關即可規避取，豈非鼓勵非法業者起而效尤，顯違背石油管理法第1條之立法目的。
（三）按所謂一事不二罰原則，係指同一行為不得受到二度或二度以上處罰，司法院釋字第503號解釋略以：「納稅義務人違反作為義務而被處行為罰，僅須其有違反作為義務之行為即應受處罰；而逃漏稅捐之被處漏稅罰者，則須具有處罰法定要件之漏稅事實方得為之。二者處罰目的及處罰要件雖不相同，惟其行為如同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件時，除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。是違反作為義務之行為，同時構成漏稅行為之一部或係漏稅行為之方法而處罰種類相同者，如從其一重處罰已足達成行政目的時，即不得再就其他行為併予處罰，始符憲法保障人民權利之意旨。本院釋字第356號解釋，應予補充。」惟其適用前提係指「行為人同一」之前提下，再判斷行為是否屬「自然之單一行為」或「法律上之單一行為」而應否受行政罰之雙重評價而言，此觀之最高行政法院24年判字第71號判例：
「人民違反法令所定之義務，該管官署對之而科以一定之制裁，應以所發生之行為標準。如其所為之數個行為，均係基於一個意思所發動，而無獨立之性質，則雖有目的與手段之不同，亦僅為組成違反義務行為之個別動作，仍應視為一個行為，該管官署既經就所發生之行為量加處罰，則其違反義務之狀態即已不復繼續存在，要無更行課以同樣責任之理。」及最高行政法院45年判字第4號判例：「私運貨物，如係同一貨主，以一行為而將私貨分藏數處，雖查獲有先後之分，但其私運既屬同一之意思與行為，應受一次之處罰。」故行政罰法第24條雖已明定一事不二罰原則，但僅於單一行為人違反秩序行為之個數，亦即其行為究屬單一行為或多次行為，始有適用；若係數個行為主體，分別違反秩序罰之規範者，仍應分別處罰而不適用一事不二罰原則。
（四）查原告誼隆貨運行負責人徐德榮於岡山分局98年12月1日調查時陳稱略以：「（你所經營之誼隆汽車貨運行及宜榮貨運有限公司名下車輛多少？是否都在該處自用加儲油設施加油？每日出車數？）共有20部左右，都在該自用加儲油設施加油，每日約出車20輛次。」「（警方於現場查獲正在加油車輛JF-D31、931-GZ等2部營業聯結車是何公司所有？）JF-D31號營業聯結車是誼隆貨運、931-GE營業聯結車是宜榮貨運有限公司車輛，均是我所經營公司車輛。」參以台欣加油站負責人莊玉鐘於岡山分局100年5月20日調查時陳稱：「（你幫誼隆汽車貨運行與宜榮貨運有限公司裝設儲油槽時有無經他們同意？）當然有同意才去裝設，都是與徐德榮接洽的。」足見系爭儲油槽之設置、使用均與原告有關，其行為主體既為2個，因違反石油管理法第18條規定致遭被告分別論處，自無一事不二罰原則之適用甚明。況且，若依原告前揭主張，倘單一儲油槽之內容積超過2公秉，但係由不同主體所共同設立，每個主體分攤均未達2公秉，豈能謂為適法？原告前揭主張顯與石油管理法第1條及第18條之規範目的不合等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、前揭事實概要欄所載之事實，有前高雄縣政府99年8月30日府建工字第0000000000A號及第0000000000B號函（均附裁處書）、岡山分局99年4月28日高縣岡警偵字第0990005972號函（附莊玉鐘、徐德榮98年12月1日調查筆錄、扣押筆錄、扣押物品目錄表、統一發票、現場照片、台灣中油現場查獲物品登記表、責付保管切結書、稽查地下油行會勘紀錄表、前高雄縣政府營利事業登記證、營利事業統一發證登記申請書、地籍圖謄本、汽車新領牌照登記書、台灣中油公司檢驗報告、經濟部商業司公司資料查詢等文件）、經濟部訴願決定書、原告訴願書及起訴狀附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。本件兩造爭點為：被告以原處分各裁處原告罰鍰100萬元，是否合法？茲分述如下：
（一）按「客貨運輸業、營造工程業、工廠、機關或經中央主管機關同意者，為供其自用車輛或動力機械加注汽油、柴油或液化石油氣，經直轄市、縣（市）主管機關專案核准，得設置自用加儲油（氣）設施。前項自用加儲油（氣）設施之設置條件、設備、申請程序及其他管理事項之規則，由中央主管機關定之。」「有下列各款情事之一者，處新台幣100萬元以上500萬元以下罰鍰：‧‧‧3、違反第18條第1項規定，未經申請核准而設置自用加儲油（氣）設施。」分別為石油管理法第18條及第40條第1項第3款所明定。又石油管理法第18條第2項授權訂定之自用加儲油管理規則第3條第1項及第2項亦分別規定：「本規則所稱自用加儲油（氣）設施，係指客貨運輸業、營造工程業、工廠、機關或經中央主管機關同意設置之對象，為供其自用車輛或動力機械加注汽油、柴油或液化石油氣者，而備置之儲油（氣）槽（含儲油桶）及加油（氣）設備。」「前項儲油槽（含儲油桶）內容積總和在2公秉以下或經中央主管機關認定無法或不適宜設置自用加儲油設施者，不適用本規則之規定。」又按行政罰法第14條第1項規定：「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」
（二）經查，本件原告均為汽車貨運業者，未經申請核准，即共同於系爭土地設置系爭儲油槽，經被告會同岡山分局員警及中油公司人員，於98年12月1日實施稽查時查獲（系爭儲油槽之內容積均1,700公升，合計3,400公升；內有油品各約320公升及390公升，合計約710公升）、計量表2具、加油槍1支，現場並有原告誼隆貨運行所有車號00-000及原告宜榮貨運公司所有車號000-00之營業聯結車正在加油，復經台灣中油公司人員將現場查獲之油品取樣送請該公司煉製研究所燃料檢測實驗室化驗結果，證實確屬柴油無誤等情，已經兩造分別陳明在卷，並有前揭扣押物品目錄表、統一發票、現場照片、台灣中油現場查獲物品登記表、責付保管切結書、稽查地下油行會勘紀錄表、地籍圖謄本、汽車新領牌照登記書、台灣中油公司檢驗報告等文件影本附卷可稽；又儲油槽如屬客貨運輸業為供其自用車輛加注柴油而備置之儲油槽及加油設備者，即屬自用加儲油設施（自用加儲油管理規則第3條第1項規定參照），而系爭儲油槽及加油設備係供原告營業用聯結車加油，業據原告陳述在卷（起訴狀第3頁參照），原告宜隆貨運行代表人徐德榮於岡山分局98年12月1日調查時亦陳稱：「（你以何器具儲存？內容積為多少？）我係用2座白鐵製油槽儲存柴油。每座油槽內容積約1,700公升，2座共可儲存3,400公升柴油。」「（你以何方式向台欣加油站購買柴油？每次購買油量多少？）‧‧‧我與台欣加油站訂契約，由台欣加油站，以月結算，每日1次，以油罐車載運1,700公升柴油，加入油槽內，供我公司所有車輛使用。」「（警方於現場查獲2座自用儲油設施【計量錶、加油槍、油槽】是作何用途？）是供車輛加油時所使用。」「（該加儲油設施是否供不特定人車加油？）只供本公司所有之車輛加油用，並無供其他人車加油。」「（你所經營之誼隆汽車貨運行及宜榮貨運有限公司名下車輛多少？是否都在該處自用加儲油設施加油？）共有20輛左右，都在該自用加儲油設施加油‧‧‧。」「（警方於現場有查獲正在加油車輛JF-D31、931-GZ等2部營業聯結車是何公司所有？）JF-D31號營業聯結車是誼隆貨運、931-GZ號營業聯結車是宜榮貨運有限公司車輛，均是我所經營公司車輛。」（該調查筆錄參照），是系爭儲油槽及加油設施屬自用加儲油設施，則原告未經申請核准，即共同於系爭土地設置自用加儲油設施之違規事實，應堪認定。
（三）次查，石油管理法第18條第1項所規定客貨運輸業等，為供其自用車輛或動力機械加注汽油、柴油或液化石油氣，應經主管機關專案核准，方得設置自用加儲油（氣）設施，其規範之目的在於加儲油（氣）設施，事關環境安全及衛生，如欲設置，須主管機關於一定之條件及設備而專案核准。而依自用加儲油管理規則第3條第2項規定之立法說明，則係以儲存少量汽油、柴油或液化石油氣者，尚無致生重大公共安全及污染之疑慮，爰明定適用該管裡規則之儲油槽（含儲油桶）容量。而觀諸自用加儲油管理規則第4條規定：「申請設置自用加儲油（氣）設施，應符合下列規定：1、客貨運輸業之申請基地，應設置於自有或租用之停車場、修理場（保養場）、運輸場站、轉運站或調度停放場。2、營造工程業之申請基地，應設置於自有或租用之廠房基地、建築工地、土石採取場、預拌混凝土場或瀝青拌合場。3、工廠之申請基地，應設置於自有或租用之廠房基地或停車場。4、機關之申請基地，應設置於自有或租用之機關用地或停車場。5、其他經中央主管機關同意設置之對象之申請基地，應設置於中央主管機關指定之場所。」第7條並明定申請設置自用加儲油（氣）設施者，應檢具土地所有權狀影本或土地使用權同意書、土地登記簿謄本、申請設置用地屬都市計畫地區土地者，並應檢附土地使用分區證明、地籍圖謄本、設置位置及附近狀況圖、設置地點平面配置圖等文件，而主管機關並得邀集相關權責單位現場查勘。又第8條規定：「經核准設置自用加儲油（氣）設施者，應分別檢具建築管理、消防、環境保護或建築管理、消防、勞工安全衛生主管機關檢查合格證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關申請核准後，始得對其自用車輛或動力機械加注汽油、柴油或液化石油氣。」第10條規定：「經核准設置自用加儲油（氣）設施者，其申請基地位置、儲油（氣）槽、營業主體、負責人或法定代理人變更者，應檢具原核准函影本及相關證明文件向直轄市、縣（市）主管機關申請核准。」第16條第1項亦規定：「經核准設置自用加儲油設施者，為供應自用車輛或動力機械加注汽油或柴油，得於核准之基地場（廠）區範圍內，以油罐車供油。」由上可知，自用加儲油管理規則係以設置加儲油（氣）設施之特定場所為管制之對象及單位，於該場所設置加儲油（氣）設備必須符合自用加儲油管理規則、建築管理、消防、環境保護或勞工安全衛生所定之一定條件及設備，並經主管機關專案核准，則自用加儲油管理規則第3條第2項規定之「內容積總和」係指坐落設置場所之全部儲油槽之內容積總和，而非單指各個儲油槽之內容積總和，僅於設置在該場所之全部儲油槽內容積總和在2公秉以下者，才不受自用加儲油管理規則之管制。原告主張自用加儲油管理規則第3條第2項規定之「內容積總和」應係指「單一儲油槽容量」云云，顯有誤會，不足採取。
（四）原告雖執前詞爭執系爭2座儲油槽係分屬原告誼隆貨運行及宜榮貨運公司各別獨立使用，且內容積各1,700公升，均未達自用加儲油管理規則第3條第2項所定之2公秉限制，不適用石油管理法第18條規定云云。惟查，系爭儲油槽均係設置於同一鐵皮屋內，且儲油槽底部有管路相連通，雖均有計量表，卻只有1支加油槍供加油使用等情，有前揭現場照片及岡山分局扣押物品目錄表可稽。另參諸莊玉鐘於岡山分局98年12月1日調查時陳稱：「（警方在上開稽查地點發現有一儲油設施【儲油桶2個、計量表2具、加油槍1支】，是何人所設置？）儲油桶是原本就存在那裡的。計量表2具及加油槍1支，是我公司借給『誼隆貨運行』的，也是由我公司負責幫『誼隆貨運行』組裝該儲油設施。」「（2座儲油桶經檢視拍照存證為可相通流量，有無意見？）沒有，但這是因為其中1個儲油桶的加油槍壞了無法使用，為了方便該儲油桶加油，才於98年10月底把2座儲油桶接相通的。」嗣於岡山分局100年5月20日調查時莊玉鐘亦陳稱：「（提示98年12月1日18時3分，在本分局偵查隊所製作第1次調查筆錄是否實在？）是。」又徐德榮於岡山分局98年12月1日調查時亦陳稱：「（2座油槽是否相通？）有相通。」又證人陳俊霖於本院100年7月27日行準備程序時證稱：「（現場有幾個儲油槽？）鐵皮屋內左右兩邊各1個。」「（油槽中間有無管線相通？）底部有做相通的管線。」「（提示訴願卷【按為案次號01575】第80頁至第84頁相片予兩造閱覽，並請證人指認相通管路。）第12頁【（鉛筆註記者為）第80頁】、第13頁【（鉛筆註記者為）第81頁】下方照片右邊有橡膠接管，其他部分只有拍攝到接管部分（當庭以螢光筆畫出接管位置後，請兩造訴訟代理人閱覽）。」「（證人確認2個油槽有接管相通無誤？）是的。」「（證人到現場時，如上開所述有管線將2油槽相連接，當時有無測試連接管中油是否有流動？）沒有測試，但可以看到有油。」「（當時所看的情況，是有幾個加油槍？）應該是1個。扣押筆錄我記得是1個。」「（莊玉鐘先生當時【按指岡山分局98年12月1日調查時】係基於自由意識回答，抑或被誘導？）是憑他自己的自由意識。」「（‧‧‧再提示原處分卷莊玉鐘先生100年5月20日於岡山分局製作調查筆錄予證人閱覽，詢問（紀錄）人均為陳俊霖先生，其內容是否正確？）是的。」「（莊玉鐘先生是否本於自由意識所述？）是。」（前揭調查筆錄及本院準備程序筆錄附卷參照），足認系爭2座儲油槽係以管路相連通，且於查獲時僅以1支加油槍供原告共同加油使用。原告固不否認系爭2座儲油槽有以管路相連通情形，但爭執該管路僅於清洗油槽時才會連接，於查獲時因剛清洗完畢，故尚未拔除連接管，但該管路已經封死，此由系爭儲油槽內油量分別為320公升及390公升自明云云（本院100年6月29日準備程序筆錄第5頁及100年10月25日言詞辯論筆錄第2頁參照）。惟原告並未就其主張獨立使用系爭座儲油槽加油之使用情形，提出任何具體證據以實其說；而觀諸前揭現場照片所示，該連接管路均係固定於儲油槽而以止閥開關控制，原告得隨時開啟使儲油槽內柴油流通，此與其所稱僅於清洗油槽時才會連接，清除完畢即拔除云云，已不相符。再比對訴願卷（案次號：01575）第12頁（鉛筆註記者為第80頁）下方及第13頁（鉛筆註記者為81頁）之照片可知，系爭儲油槽底座並不相同，原告亦未舉證說明系爭儲油槽架設高度是否相同，則系爭儲油槽內油量雖分別為320公升及390公升，仍不能遽認該管路於查封時係處於封閉不流通狀態。原告雖又爭執查獲時現場應有2支加油槍云云（100年6月29日準備程序筆錄第2頁參照）。惟依訴願卷（案次號：01575）第13頁（鉛筆註記者為第81頁）上方照片所示，該計量器並無任何加油槍或加油管線與之接連。原告亦未能就其主張提出其他具體事證或聲請本院調查相關事證（原告雖向本院聲請函調被告及岡山分局員警於98年12月1日稽查時之攝錄光碟，惟業經證人陳俊霖於100年7月27日準備程序結證除卷附現場照片及嗣於100年7月21日提出之現場錄影光碟外，已無其他證據可提出），且系爭儲油槽及週邊設備因不能使用，業經原告拆除（本院100年6月29日準備程序筆錄第3頁參照），本院亦無從勘驗以釐清真象，是本院就原告此項主張亦不能遽為採信。依前揭自用加儲油管理規則第3條第2項規定及說明，系爭儲油槽仍應以其內容積之總和3,400公升為所查獲違規儲油槽之內容積，則系爭儲油槽顯已超過2公秉以下之限制，原告仍應向被告申請核准後，始能設置系爭加儲油設施。
（五）又依行政罰法第14條第1項規定，故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。本條項係行政法上共同違法之規定，所謂「故意共同實施」，係指違反行政法上義務構成要件之事實或結果由二以上行為人故意共同完成者而言。又所稱「情節之輕重」，係指實施違反行政法上義務行為其介入之程度及其行為可非難性之高低等因素（行政罰法第14條第1項立法理由參照）。亦即縱使將數行為人之行為，分開個別獨立觀察，未必均充分滿足違反行政法上義務行為之構成要件（亦即個別行為只該當於一部分之構成要件），僅須該數行為人之行為均係出於故意，且共同完成違反行政法上義務行為之構成要件，即屬當之。經查，原告因從事汽車貨運業而有大量使用柴油及設置加儲油設施之需要，依石油管理法第18條第1項規定，自應事先向被告申請核准，方得設置系爭加儲油設施。而原告誼隆貨運行為合夥組織，其代表人為徐德榮，原告宜榮貨運公司之代表人為洪玉蘭，有上開前高雄縣政府營利事業登記證、營利事業統一發證登記申請書及經濟部商業司公司資料在卷可稽，故渠等依法均有支配管理權。衡諸原告將系爭2座儲油槽（分別為1,700公升，均未逾2公秉之限制）以管路相連通，並僅以1支加油槍供渠等之車輛共同使用，則原告係故意違反石油管理法第18條第1項及自用加儲油管理規則相關管制甚明。又原告宜榮貨運公司之實際負責人雖為徐德榮（前揭調查筆錄附卷參照），但徐德榮及洪玉蘭為夫妻，則洪玉蘭對徐德榮前揭行為，亦不能諉為不知情，且若非原告宜榮貨運公司故意參與設置系爭加儲油設施，即無法構成違反行政法上義務行為之構成要件。則原告爭執原告宜榮貨運公司代表人洪玉蘭僅為名義負責人，本件只對誼隆貨運行裁處行政罰，即足以達成行政目的云云，亦不可採。準此，原告共同於系爭土地設置系爭加儲油設施，核屬故意共同未經申請核准而設置自用加儲油設施之行為，而違反石油管理法第18條第1項規定。被告依石油管理法第40條第1項第3款規定，以原處分裁處原告各100萬元罰鍰，揆諸前揭法令規定即無違誤，且其裁量權之行使，亦無逾越或濫用之情事，核無不合。另證人王森德即台灣中油公司會同被告稽查人員於本院100年8月31日行準備程序時證稱：伊於98年12月1日下午雖有會同被告至上開現場取樣，但未注意到系爭2個儲油槽之間是否有以管線相通等語（該筆錄第2、3頁），故證人王森德之證詞即難為有利於原告之認定，附此說明。
（六）至行政罰法第24條第1項規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」本條係規範同一行為人，其一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰時之法律效果。又最高行政法院24年判字第71號判例略以：「人民違反法令所定之義務，該管官署對之而科以一定之制裁，應以所發生之行為標準。如其所為之數個行為，均係基於一個意思所發動，而無獨立之性質，則雖有目的與手段之不同，亦僅為組成違反義務行為之個別動作，仍應視為一個行為，該管官署既經就所發生之行為量加處罰，則其違反義務之狀態即已不復繼續存在，要無更行課以同樣責任之理。」最高行政法院45年判字第4號判例亦謂：「私運貨物，如係同一貨主，以一行為而將私貨分藏數處，雖查獲有先後之分，但其私運既屬同一之意思與行為，應受一次之處罰。」是所謂一事不二罰原則係以同一行為人為適用前提。而如前述，本件原告係因其故意共同未經申請核准而設置自用加儲油設施之行為，違反石油管理法第18條第1項規定，而分別遭被告裁處100萬元罰鍰，即與所謂一事不二罰原則無涉。原告前揭主張亦屬誤會，併予敘明。
五、綜上所述，原告之主張並不可採。被告以原告未經申請核准，擅自共同設置系爭自用加儲油設施，違反石油管理法第18條第1項規定，爰依同法第40條第1項第3款定，以原處分裁處原告各100萬元罰鍰，核無違誤。訴願決定就原處分關於罰鍰部分遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事實已臻明確，兩造其餘主張與判決之結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 100 年 11 月 8 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 戴 見 草法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 11 月 8 日
書記官 宋 鑠 瑾