高雄高等行政法院判決
100年度訴字第271號民國100年12月27日辯論終結原 告 臺灣糖業股份有限公司代 表 人 胡懋麟訴訟代理人 凃嘉益 律師被 告 臺南市政府代 表 人 賴清德 市長訴訟代理人 陳琪苗 律師上列當事人間區段徵收事件，原告不服行政院中華民國100年3月18日院臺訴字第1000091916號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣被告為開發農業區（部分保護區）辦理該市0000000區段徵收（下稱系爭區段徵收），於民國99年3月10日以南市地權字第09914506950號函檢附被告98年3月4日南市地劃字第09814504330號函附件臺南市98年第1次市○○○○區段徵收委員會（下稱區段徵收委員會）會議紀錄、臺南市0000000區段徵收第1期財務計畫及區段徵收區財務敏感度分析表、相關現金流量表等資料，以抵價地總面積擬訂為徵收總面積40.45%，報經內政部以99年3月29日內授中辦地字第0990724094號函復，以本件符合相關法令規定，准予辦理。嗣被告申經內政部99年8月18日內授中辦地字第0990725231號函准予辦理區段徵收臺南市○區○○○段（下稱竹蒿厝段）3736地號等89筆土地，及一併徵收區段徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物，交由被告以99年9月1日南市地權字第09914524500號公告（下稱系爭公告），公告期間自99年9月3日至99年10月4日止，並以99年9月1日南市地權字第09914524502號函知原告。原告於99年9月28日以南仁資字第0990003596號函知被告，申請調高抵價地總面積比例為43%，經被告以99年11月5日南市地權字第09914530620號函復原告略以，領回40.45%抵價地已充分保障原告應有之權益，而否准原告申請。原告不服，向被告提起訴願，經被告以99年12月8日南市地權字第09901343280號函移送內政部，該部復又以99年12月4日台內訴字第0990250437號函移請行政院審酌後決定駁回，原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）由土地徵收條例第39條第1項、第2項規定可知，抵價地之總面積，除因情況特殊，始得低於徵收總面積百分之50，否則即應以徵收總面積百分之50為原則。茲被告○○○區段徵收抵價地總面積定為徵收總面積40.45%，被告自應就本案有何特殊情況之具體理由予以說明，始符合上開法律規定。
（二）區段徵收雖是自償性投資開發計畫，且政府可無償進行重要市政計畫，然政府實施區段徵收亦非以追求利潤為目的，故區段徵收範圍內讓售、撥用或標售之各宗土地得依其區位、使用性質調整其讓售、撥用地價或標售底價，其讓售、撥用地價與標售底價之總額應以回收開發成本為原則，此參平均地權條例施行細則第79條之1規定意旨即明。
再從保障人民財產權之觀點而言，政府實施區段徵收，除公共設施用地及用以支付開發成本之標售土地外，其餘可供建築之土地，自應盡量發還原土地所有人，以減少人民因區段徵收所造成之損失，方符合憲法保障人民財產權之意旨。
（三）依被告「南台南站副都心區段徵收（第一期）可行性評估報告」（下稱系爭區段徵收評估報告）財務分析資料所載，本件之抵價地分配比例若訂為42%時，開發總費用為新台幣（下同）1,571,402,856元，可標售土地總金額為1,823,978,445元，淨值為252,575,589元，IRR值(內部報酬率)為3.19%（尚高於訴願決定所載之期望報酬率2%），NPV值(財務淨現值)亦為正值，故若依被告所作之財務分析，則本件抵價地分配比例若訂為42%，亦應屬可行。
（四）被告之財務評估係以開發後地價每平方公尺31,750元作為估算標準，然參諸內政部地政司網站所公布與本件區段徵收區鄰近之土地交易價格，每平方公尺土地之單價約有36,000元以上，另前台南縣政府於95年11月間標售○鄰○區段○○區○○○○○段○○○○○○○號等土地，其成交單價每平方公尺約為45,735元，故被告以每平方公尺31,750元作為區段徵收後可標售土地總金額之估算標準，似屬偏低。
（五）本件區段徵收總面積為70.23公頃，公共設施用地面積佔全區面積比例49.82%，約為34.99公頃，其餘住宅區及商業區面積計35.24公頃，而本區私有土地面積約69.54公頃，若以原告主張之抵價地分配比例43%計算，發給之抵價地約為29.9022公頃（69.54×43÷100＝29.9022），則剩餘可標售之土地約為5.3378公頃（即53,378平方公尺），若以每平方公尺35,000元計算，則被告標售土地可得之金額約有1,868,230,000元，扣除抵價地分配比例定為43%時之開發總費用1,584,572,740元，尚有盈餘淨值283,657,260元，應符合財務自償性及平衡原則，故被告及訴願決定指「若將抵價地總面積比例調高為43%，並不可行」云云，似尚有違誤。
（六）若將本件與鄰近之德○○○區區段徵收案比較，德高保護區同屬台南市東區，其地區條件相對於本區，不論地形、區位、生活服務便利性或繁榮程度皆有不及，然該區之抵價地分配比例為45%（原訂為42%後又調高至45%○○○區段徵收自償性原則考量，因本區之土地價值較高，將來用於標售以抵充支應開發費用之土地面積自應較少（亦即抵價地總面積之比例應較高），方屬合理，惟本件所定之抵價地比例卻反較德○○○區區段徵收案所定之抵價地比例為低，實不合理。
（七）原告所有○○○區段○○區○○○○段○○○○○號土地，原為農業區建地目土地，本屬可供建築之土地，該土地面積29,404平方公尺，區段徵收前之容積率180%，可建築之樓地板總面積約為52,927平方公尺（29,404×180%＝52,927），區段徵收後若依被告所定之抵價地分配比例40.45%及容積率200%計算，可建築之樓地板總面積僅有23,788平方公尺（29,404×40.45%×200%＝23,788），減少約29,139平方公尺，此部分實有調高抵價地比例，以減少○○○區段徵收所受損失之必要。
（八）本件除臨崇德路旁係規劃為小街廓外，其餘均為2公頃以上大街廓，地主領回抵價地開發時，需再留設內部道路及負擔自行開闢道路之工程費用，若再加上使用分區管制退縮建築及設計準則等限制，地主實際領回抵價地權益勢將縮水，由此觀之，本件實有酌予提高抵價地比例之必要等情，並聲明求為判決（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告應依原告99年9月28日之申請，作成調高抵價地總面積比例為徵收私有土地總面積43%之行政處分。
三、被告則以︰
（一）原告提起本件撤銷訴訟顯有被告錯誤之違誤：
1、被告辦理系爭區段徵收開發案，先於99年3月10日以南市地權字第09914506950號函向內政部申請徵收範圍及抵價地比例，經內政部於同年月15日以內授中辦地字第0990042482號函同意照辦；有關本件抵價地比例之審議程序，除經被告區段徵收委員會審議通過，尚須再送內政部「土地徵收審議委員會」審議核准，故本件抵價地比例係經內政部99年3月29日內授中辦地字第0990724094號函核定。
2、原告因不服其在本件區段徵收抵價地面積被核定為40.45%，就該核定處分不服向內政部提起訴願時，內政部於99年12月14日以台內訴字第0990250437號函，表示本件之抵價地分回比例係該部99年3月29日內授中辦地字第0990724094號函所核定，而將該訴願案移請行政院審理，足證本件區段徵收抵價地面積比例之核定處分機關實非被告，而係內政部，故依行政訴訟法第24條規定，被告既非原處分機關，是本件原告對被告提起之撤銷訴訟，自有違誤。
（二）原告就本件開發總費用之估算並非正確，被告並無原告所指低估區段徵收後可標售土地總金額情事：
1、依平均地權條例第54條第1項後段、第2項之規定，本件原告可領回抵價地之面積，應按其可領補償地價與區段徵收補償地價總額之比例計算其應領之價值，非如原告主張之區段徵收除公共設施用地及用以支付開發成本之標售土地外，其餘可供建築之土地，應盡量發還原土地所有權人。然原告所舉與本件鄰近地區之土地交易價格約36,000元/每平方公尺以上，然觀之位於崇德路、生產路與前台南縣界之間住宅區，最低交易價格僅21,200元/每平方公尺，且竹篙厝段4071-4地號等土地因該區域開發之程度與本件區段徵收範圍之土地有別，土地標售價格亦異，自不能以該區域之標售價格為45,735元/每平方公尺，即認被告將本件區段徵收後之平均地價訂為31,750元/每平方公尺有過低之情事。次查，本件區段徵收範圍：東側邊界為崇德路、崇明路，南至前台南縣市0000000路、北側毗鄰巴克禮公園及中華東路為界，總面積約為87公頃，分2期開發，第1期面積73.23公頃。而被告估算本件區段徵收後可標售土地之平均單價為31,750元/每平方公尺，係依據土地徵收條例第44條、第45條規定，並參考內政部編訂之「房地產交易價格簡訊」中有關台南市東區平均住宅區、商業區等買賣價格，商業區最低區塊地價為30,300元/每平方公尺、最高區塊地價為39,300元/每平方公尺，住宅區最低區塊地價為24,200元/每平方公尺、最高區塊地價為37,000元/每平方公尺，將本件區段徵收後之平均地價訂為31,750元/每平方公尺，並無過低情事。
2、被告將本件區段徵收後之平均地價訂為31,750元/每平方公尺，係依土地徵收條例第44條、第45條規定，並參考內政部編訂之「房地產交易價格簡訊」中有關台南市東區平均住宅區、商業區等買賣價格而核算所得，而原告主張本件區段徵收後之平均地價為35,000元/每平方公尺，其所依據之計算之參考資料為何，原告未予說明，則原告以上開金額作為計算本件之盈餘，顯乏實據，自非可採。況依平均地權條例施行細則第80條之規定，是以本件之地價收入若有盈餘依法全部撥充實施平均地權基金，亦非被告之所得。而本件之財務計畫評估係以全領地測試抵價地比例及抵價地40.45%測試領取現金之情形，在抵價地為40.45%比例配回土地之情況下，即使有地主願意領取現金補償，財務仍為可行，是以本件之抵價地分配比例乃訂為40.45%。另依區段徵收作業預估時程、開發總費用及土地處分收入預估，分析區段徵收財務淨現值（NPV）及內部報酬率法（IRR值），以為辦理區段徵收分年籌措財源之依據。
一般而言，比較投資之淨效益現值，作為評估方案之財務平衡可行性，判斷標準乃以NPV值愈大者顯示愈能符合經濟效益，本件若依原告主張之抵價地分配比例43%且地主全領地時，經分年貼現（折現率以半年2.0%計之）加總試算後，淨現值僅餘16,425,455元，且半年之IRR值0.22%小於期望報酬率2.0%（參酌市場銀行貸放利率），因此依淨現值（NPV）及內部報酬率法（IRR值）計算，為不可行。
又，如依原告主張之抵價地分配比例43%且地主全領地時，透過總效益現值與總成本現值評估，本區益本比為（B/C）1.0103/1，表示本件為推定困難極為不可行之計畫，因此訴願決定參酌內政部所附之被告訴願答辯說明及區段徵收區財務敏感度分析表、相關現金流量表等資料，亦認原告所主張將抵價地比例調高為43%並不可行，訴願決定實無不當。
（三）本件原告區段徵收抵價地面積比例為40.45%，係採原告之提議經財務試算可行後核定，原告嗣後主張應提高上開比例，顯有違誠信：
1、被告於96年8月1日召開「南台南站○○○區○○○區段徵收區土地分配比例事宜會議」，並於同年月6日以南市地權字第09614515480號函檢送會議紀錄予原告，後原告於同年月14日南仁資字第096000241號函更正會議紀錄部分內容，再經被告於同年月17日以南市地權字第09600798390號函檢送更正後之會議紀錄予原告。而上開「南台南站○○○區○○○區段徵收區土地分配比例事宜會議」，其中提及本件徵收範圍內竹篙厝段3736地號土地得否適用土地徵收條例第47條規定減輕差額地價，或於徵收計畫書單獨列明該筆土地領回抵價地比例乙案，被告曾函詢內政部，經內政部於同年月16日以內授中辦地字第0960049980號函覆略以：「本件土地於民國66年間曾辦理過市地重劃，其地目現編定為『建』，為其公告土地現值與鄰近地區相同，故本件請貴府就其公告土地現值是否有檢討之必要，俾符徵收補償之精神，較屬正辦。」被告於同年月24日以南市地權字第09600812680號函轉上開內政部函予原告，後經原告於同年10月2日以南仁資字第0960003565號函復略以：「．．．經概算抵價地分回比例應調整為40.45%，故本件建議案既可符合相關法令，且不增加貴府負擔．．．。」是以本件抵價地分回比例為40.45%亦係原告經概算後所提出之比例。
2、被告於97年10月30日召開「南台南站副都心(原○○○區○○○○區段徵收前第二次說明會」，說明開發範圍、補償方式及抵價地分配比例（依原告之建議為40.45%）等事宜，會中對於本件區內地主領回抵價地比例40.45%達成協議，後被告於同年11月10日以南市地權字第09714524110號函檢送會議紀錄，並於該函文主旨中載明：「如對會議紀錄內容有意見陳述者，請於文到7日內以書面向本府提出．．．。」但原告並未就上開會議紀錄提出陳述意見。而就原告所提乙案（即同意區內地主領回抵價地分配比例40.45%）經被告簽准後，再召開區段徵收委員會審議通過，再送請內政部「土地徵收審議委員會」審議核准在案，是以本件區段徵收抵價地面積比例40.45%係依原告所提出之建議，並參酌區段徵收區財務敏感度分析表、相關現金流量表等資料經財務試算可行後審議核定，今原告主張提高比例為43%，顯係與其過去所提建議相異，且推翻其之前與被告就本件區段徵收抵價地面積比例40.45%所達成之協議，顯有違誠信等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、前揭事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳述在卷，並有被告及內政部上開各函、被告99年9月1日南市地權字第09914524500號公告、99年11月5日南市地權字第09914530620號函、系爭區段徵收(第一期)財務計畫、系爭區段徵收說明會會議紀錄、內政部99年3月29日內授中辦地字第0990724094號函附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。而原告提起本件訴訟無非以：依被告系爭區段徵收評估報告財務分析資料所載，本件抵價地比例若訂為42%時，開發總費用為1,571,402,856元，可標售土地總金額為1,823,978,445元，淨值為252,575,589元，IRR值為3.19%，NPV值亦為正值，應屬可行；被告以每平方公尺31,750元作為本件區段徵收後可標售土地總金額之估算標準，與內政部地政司網站資料及本件區段徵收區鄰近之土地交易價格相較，似屬偏低；以原告主張抵價地比例43%計算之結果，仍會符合財務自償性及平衡原則；本件與鄰近之德○○○區區段徵收案相較，德高保護區之條件均不及本區，惟本區之抵價地比例卻較德高保護區為低，實不合理；區段徵收後依被告所定抵價地比例40.45%及容積率200%計算，原告就原有土地可建築之樓地板總面積將減少約29,139平方公尺；且因領回抵價地多係臨大街廓，開發時需再留內部道路、加上使用分區管制退縮建築及設計準則等限制，地主實際領回抵價地權益勢將減縮，故本件實有提高抵價地比例之必要云云，資為爭議。則本件兩造之爭點為系爭區段徵收所訂定之抵價地分配比例40.45%是否合法？原告請求被告應調高抵價地總面積比例為徵收私有土地總面積43%，是否有據？茲分述如下：
甲、程序部分：
（一）按「（第1項）土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。（第2項）被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」「（第1項）區段徵收土地時，應依第30條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第31條至第34條規定補償之。（第2項）抵價地總面積，以徵收總面積百分之50為原則。因情況特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之40。曾經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於百分之45。」為土地徵收條例第22條第1項、第2項、第39條所明定。次按「行政官署就其主管事務對所屬機關所為指示處理之命令，係屬上級官署對下級官署，本於職權所行之指揮監督，既非對人民所為之行政行為，更不因而對人民發生具體的法律效果，自不能認為行政處分，而對之提起訴願。」「上級機關本於監督權，對於下級機關所為之糾正及指示，並非對人民之行政處分，其以副本抄送原告，純屬意思通知性質，自不得作為訴願之標的，原告如不滿該上級機關之指示，應俟受指示之下級機關遵令為行政處分後，再循行政救濟程序請求救濟，乃原告未待行政處分，即行訴願，自為法所不許。」最高行政法院57年判字第178號及62年裁字第182號分別著有判例可資參照。經查，被告為辦理系爭區段徵收，依土地徵收條例第39條第2項規定程序，以99年3月10日南市地權字第09914506950號函檢附該府98年3月4日南市地劃字第09814504330號函附件被告98年第一次區段徵收委員會會議紀錄、系爭區段徵收第一期財務計畫及區段徵收區財務敏感度分析表、相關現金流量表等資料陳報內政部，其發還原土地所有權人之抵價地面積擬以徵收土地總面積40.45%辦理，經內政部以99年3月29日內授中辦地字第0990724094號函核准辦理，而該函之正本收受人為：台南市政府（即被告），副本收受人為：本部（內政部）地政司（中）（區段徵收科），並未向原告等得申請發給抵價地資格之人民為送達，核該內政部函文係對於被告呈請核示事項本於職權所為之職務上指示，自非直接對原告所為之行政處分，此參最高行政法院93年度判字第1016號判決同認內政部核准抵價地分配比例非屬行政處分。而抵價地係折算抵付補償費，其救濟程序自應與補償費相同，同以縣市政府為被告。又原告係至99年9月1日系爭公告及被告另於同日以南市地權字第09914524502號函（原處分卷第104頁）通知原告後，始得知悉系爭區段徵收所訂定之抵價地分配比例為40.45%，故原告認為上開抵價地分配比例過低，應提高至43%，而依土地徵收條例第22條第1項及系爭公告公告事項六、（參本院卷第15頁「說明」）「得提出異議及行政救濟之期限」之規定，於系爭公告期間（自99年9月3日至99年10月4日止）內以99年9月28日南仁資字第0990003596號函向被告提出異議，並對被告循序提起行政救濟，自無違誤。
（二）次按「（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項定有明文。再查，依上所述，原告既已依法於系爭公告期間內提出異議，經被告以99年11月5日南市地權字第09914530620號函復，領回40.45%抵價地已充分保障原告應有之權益等語，原告不服，於99年12月3日向被告提起訴願，有訴願書加蓋被告收文章附本院卷第20頁可稽，已遵期提起訴願。惟因被告認本件區段徵收抵價地比例之核定處分機關係內政部，乃以99年12月8日南市地權字第09901343280號函移送內政部，該部復又以99年12月14日台內訴字第0990250437號函(本院卷第22頁參照)移請行政院審理，並經行政院作成100年3月18日院臺訴字第1000091916號訴願決定在案。然因關於本件區段徵收抵價地比例之原處分機關應為被告，已如上述，且原告亦已於法定期間向被告提起訴願，被告原應移送管轄訴願機關，卻誤以內政部為原處分機關予以移送，內政部再誤送非管轄機關致管轄訴願機關內政部逾期未能作成訴願決定，則原告於提起訴願3個月未獲決定後之100年5月17日向本院提起課予義務訴訟，揆諸行政訴訟法第5條第2項規定，應屬合法，先予敘明。
乙、實體部分：
（一）按土地徵收條例第39條第1項規定：「區段徵收土地時，應依第30條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第31條至第34條規定補償之。」可知○○○區段徵收時，針對被徵收之土地，政府係以發給現金補償為原則，倘被徵收土地所有權人不願領取現金補償，得於徵收公告期間申請改發給抵價地，折算抵付其應領之現金補償，故將來發給之抵價地價值如未低於應領之現金補償者，則應無違法之處。經查，系爭區段徵收總面積為70.23公頃，都市計畫規劃之公共設施用地計有公園用地8.08公頃、公（兒）用地0.25公頃、文教用地14.9公頃、國中學校用地0.87公頃、國小學校用地0.16公頃、廣（停）用地
0.14公頃、加油站用地0.03公頃、公園道用地0.52公頃、道路用地10.04公頃，合計公共設施用地面積34.99公頃，佔全區面積比例49.82%，其餘住宅區及商業區面積計35.24公頃，佔全區面積比例50.18%等情，有被告系爭區段徵收（第一期）財務計畫附本院卷第50-52頁可稽，經被告評估結果，本區開發總費用約1,584,570,000元，抵價地比例如訂為40.45%，依本區私有土地約為69.4公頃，如全部申請領回抵價地時，發給之抵價地約為28.41公頃，剩餘之可建築土地為6.83公頃，依當地不動產市場交易行情估算，未來開發後標售地價如訂為每平方公尺31,750元，財務尚可平衡。本件原告於系爭區段徵收範圍內土地面積約68.146914公頃，應領補償費為5,140,926,676元（參訴願卷中間第15頁、原處分卷第172頁-184頁），因原告已於系爭公告期間提出抵價地申請，且經被告核准，則依核定之抵價地比例計算結果，原告將來約可領回抵價地27.565427公頃，依被告系爭區段徵收（第一期）財務計畫評估之開發後地價每平方公尺31,750元估算，原告領回抵價地之價值約為8,752,022,980元，遠大於其應領之補償費數額，依上開規定，尚無違法。
（二）次按區段徵收與市地重劃之性質不同，市地重劃所需費用及用地係由區內地主共同負擔，而區段徵收則係政府對全區實施徵收，所有開發費用均由政府負責編列及○○○區段徵收開發後之財務風險亦由政府自行負擔。又「（第1項）各級主管機關依本條例規定施行區段徵收時，應依本條例第10條規定補償其地價；如經土地所有權人之申請，得以徵收後可供建築之土地折算抵付。．．．（第2項）被徵收土地所有權人，應領回抵價地之面積，由徵收機關按其應領補償地價與區段徵收補償地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。」為平均地權條例第54條第1項後段、第2項所規定，故本件原告可領回抵價地之面積，應按其可領補償地價與區段徵收補償地價總額之比例計算其應領之價值；至原告以開發成本分析取得抵價地比例概念主張區段徵收除公共設施用地及用以支付開發成本之標售土地外，其餘可供建築之土地，應盡量發還原土地所有權人之主張，應與平均地權條例第60條第1項：「（第1項）依本條例規定實施市地重劃時○○○區0000000道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。其經限期繳納而逾期不繳納者，得移送法院強制執行。」關於市地重劃之規定較為相近。本件既係以區段徵收方式開發而非以市地重劃方式進行，故原告上開主張以開發成本分析取得抵價地比例之計算方式，即難逕予比附援引，適用於本件區段徵收之相關規定。
（三）再查，原告所舉與本件鄰近地區之土地交易價格約36,000元/每平方公尺以上，然觀之位於崇德路、生產路與前台南縣界之間住宅區，最低交易價格僅21,200元/每平方公尺(本院卷第26頁)，且竹篙厝段4071-4地號等土地因該區域開發之程度與本件區段徵收範圍之土地有別，土地標售價格亦異，自不能以該區域之標售價格為45,735元/每平方公尺，即認被告將本件區段徵收後之平均地價訂為31,750元/每平方公尺有過低之情事。再查，本件區段徵收範圍：東側邊界為崇德路、崇明路，南至前台南縣市0000000路、北側毗鄰巴克禮公園及中華東路為界，總面積約為87公頃，分2期開發，第1期面積73.23公頃。而被告估算本件區段徵收後可標售土地之平均單價係依據土地徵收條例第44條、第45條規定，並參考內政部編訂之「房地產交易價格簡訊」中有關台南市東區平均住宅區、商業區等買賣價格，商業區最低區塊地價為30,300元/每平方公尺、最高區塊地價為39,300元/每平方公尺，住宅區最低區塊地價為24,200元/每平方公尺、最高區塊地價為37,000元/每平方公尺，將本件區段徵收後之平均地價訂為31,750元/每平方公尺等情，有被告區段徵收委員會98年第一次會議紀錄及系爭區段徵收（第一期）財務計畫附卷（原處分卷第137頁、本院卷第50頁-51頁）可稽，經核尚無過低情事。原告雖主張依其所提之抵價地分配比例43%，且以每平方公尺35,000元計算，扣除開發總費用後，尚有盈餘淨值283,657,260元，應符合財務自償性及平衡原則云云，惟本件因係以區段徵收方式開發，故不適用以開發成本分析取得抵價地分配比例之計算方式，已如上述，又原告主張本件區段徵收後之平均地價為35,000元/每平方公尺，其計算之參考依據，如土地之買賣價格，其中商業區、住宅區所佔比例是否有比照系爭區段徵收案開發後所佔之比例估算？其買賣價格之發生年度為何？是否已將本件區段徵收開發後之景氣與買賣當時之景氣差異一併評估？均未見原告提出說明，此由原告主張其係參考內政部地政司網站公布之與本件區段徵收區鄰近之土地93年第4季至100年第1季交易價格（本院卷第26頁-28頁）中亦無從得知，故原告以上開金額作為計算本件之盈餘，而主張被告以每平方公尺31,750元作為區段徵收後可標售土地總金額之估算標準，似屬偏低云云，並不可採。
（四）再按「出售區段徵收土地之地價收入，除抵付開發成本外，全部撥充實施平均地權基金，不足由實施平均地權基金貼補之。」為平均地權條例施行細則第80條所規定，故本件之地價收入縱有盈餘，依上開規定亦須全部撥充實施平均地權基金，非屬被告之所得。而本件之財務計畫評估（財務敏感度分析表）係分別以全領地狀態下抵價地分配比例在40%、40.45%、42%、44%情形下及抵價地分配比例為
40.45%時，地主領取現金之比例分別為30%、40%、50%、100%情形下所作之分析（本院卷第53頁-第63頁），其中在抵價地為40.45%比例配回土地情形，可以看出無論地主願意領取現金補償之比例為30%、40%、50%、100%時，其財務淨現值（NPV）及內部報酬率法(IRR值)均屬正數，表示被告財務均為可行，是以本件抵價地分配比例訂為40.45%，尚屬有據。且本件若依原告主張之抵價地分配比例43%且地主全領地時，與按40.45%比例計算相較，累積開發本總經費（屬支出部分），43%比例為1,584,572,740元、40.45%比例為1,558,016,364元，43%比例增加26,556,376元；標（讓）售土地總金額（屬收入部分），43%比例為1,600,998,195元、40.45%比例為2,169,597,833元，43%比例減少568,599,638元；（盈餘）淨值部分：43%比例為16,425,455元、40.45%比例為611,581,469元，43%比例減少595,156,014元；半年IRR值（內部報酬率）部分，43%比例為0.22%小於期望報酬率2%（40.45%比例為7.16%），半年NPV值43%比例為負值（-115,975,184），40.45%比例為正值（382,264,109）等情，有系爭區段徵收（第一期）財務計畫附本院卷第53頁及第62頁可稽，故被告主張將抵價地總面積比例調高為43%，由上開淨現值（NPV）及內部報酬率法（IRR值）計算，既不可行。
（五）再查，被告於96年8月1日召開「南台南站○○○區○○○區段徵收區土地分配比例事宜會議」，並於同年月6日以南市地權字第09614515480號函檢送會議紀錄予原告，後原告於同年月14日南仁資字第096000241號函更正會議紀錄部分內容，再經被告於同年月17日以南市地權字第09600798390號函檢送更正後之會議紀錄予原告。嗣被告就上開會議中提及本件徵收範圍內原告所有竹篙厝段3736地號土地得否適用土地徵收條例第47條規定減輕差額地價，或於徵收計畫書單獨列明該筆土地領回抵價地比例乙案，函詢內政部，並以96年8月24日南市地權字第09600812680號函知原告內政部意見，經原告以同年10月2日南仁資字第0960003565號函復略以：「說明：三、．．．經概算抵價地分回比例應調整為40.45%，故本件建議案既可符合相關法令，且不增加貴府負擔．．．。」被告嗣於97年10月30日召開「南台南站副都心（原○○○區○○○○區段徵收前第二次說明會」，說明開發範圍、補償方式及抵價地分配比例為40.45%（即依原告上函之建議比例）等事宜，上開會議紀錄並經被告以97年11月10日南市地權字第09714524110號函通知原告，該函主旨中載明：「如對會議紀錄內容有意見陳述者，請於文到7日內以書面向本府提出．．．。」而原告並未提出陳述意見。被告就上開會議結論簽准後，召開區段徵收委員會審議通過，再送請內政部「土地徵收審議委員會」審議核准等情，有研商南台南站○○○區○○○區段徵收區土地分配比例事宜會議紀錄、被告96年8月6日南市地權字第09614515480號函、96年8月17日南市地權字第09600798390號函、南台南站副都心（原○○○區○○○○區段徵收前第二次說明會會議紀錄、被告97年11月10日南市地權字第09714524110號函附卷（原處分卷第5頁-8頁、第18頁-21頁、本院卷第64頁、原處分卷第30頁-35頁）足佐。可知本件抵價地分配比例40.45%既係原告經概算後所提出，經被告審認可行後於南台南站副都心（原○○○區○○○○區段徵收前第二次說明會中提出，原告於會後並未就不服上開比例提出陳述意見，且於被告嗣再就系爭區段徵收協議價購事項於99年5月27日召開會議，會中被告仍重申抵價地比例為40.45%，原告於會中亦未就該比例提出不同意見，有該次會議紀錄附原處分卷第74頁-93頁可稽，是以本件區段徵收抵價地分配比例40.45%既係依原告之建議，經被告參酌區段徵收區財務敏感度分析表、相關現金流量表等資料經財務試算可行後審議核定，原告卻遲至系爭公告後始就該分配比例提出異議，顯與誠信原則有違。況依土地徵收條例第30條及第40條規定，參加區段徵收之土地所有權人有選擇領取現金或領回抵價地之權利，故若原告於系爭公告後認本件被告核定之抵價地分配比例太低，恐影響其權益，自可選擇領取現金，而非再就抵價地之分配比例予以爭執。
五、綜上所述，原告之主張均非可採，被告否准原告99年9月28日調高抵價地總面積比例之申請，並無違法；訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求判命被告依原告之申請作成調高抵價地總面積比例為徵收私有土地總面積43%之行政處分，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 30 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 詹 日 賢法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 12 月 30 日
書記官 江 如 青