高雄高等行政法院判決
100年度訴字第236號民國100年10月12日辯論終結原 告 曾仁德即玄祐診所
林金桃原 告 劉泓志被 告 雲林縣衛生局代 表 人 吳昭軍 局長訴訟代理人 許淑雲
洪肇瑩朱虹靜上列當事人間提供行政資訊事件，原告不服雲林縣政府中華民國100年4月28日府行法字第1001000274號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰原告曾仁德即玄祐診所（下稱原告曾仁德）及林金桃經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要︰緣原告曾仁德容留未具藥事人員資格之原告林金桃，於玄祐診所調劑處分裝藥品，經被告所屬人員於民國98年3月2日查獲，雲林縣政府乃依藥師法第15條第1項第2款及第24條規定，裁處原告林金桃新台幣（下同）6萬元罰鍰（下稱原告林金桃違反藥師法案），原告林金桃不服，循序提起行政訴訟，經本院98年度簡字第156號判決及最高行政法院99年度裁字第805號裁定駁回原告林金桃之起訴及上訴確定。嗣雲林縣政府另以原告曾仁德違反醫師法第25條第5款規定，以99年4月21日府衛醫字第0993000364號函（下稱第0000000000號函）移付行政院衛生署（下稱衛生署）醫師懲戒委員會懲戒（下稱原告曾仁德遭移付懲戒案），原告曾仁德不服，於99年7月29日提起訴願及確認雲林縣政府第0000000000號函之行政處分無效之訴，分別經衛生署99年10月28日衛署訴字第0990021206號訴願決定不受理及本院99年度訴字第476號裁定原告曾仁德之訴駁回。原告曾仁德遂於99年10月11日依行政程序法第46條之規定，向被告申請提供98年3月2日現場照片及訪談紀要等資料（下稱系爭資料），經被告以99年10月20日雲衛醫字第0990025694號函（下稱第0000000000號函）復原告曾仁德，該等資料屬於行政程序法第46條第2項第1款及政府資訊公開法第18條規定之應限制公開或不予提供之文件，故無提供之義務等語。原告曾仁德不服，未經訴願程序逕行提起行政訴訟，經本院99年度訴字第566號判決略謂：「綜上所述，原告依行政程序法第46條及政府資訊公開法請求被告提供雲林縣衛生局98年3月2日至原告診所訪查時之照片及訪談紀要等資料，與行政程序法第46條及第174條之要件不合，且其直接提起一般給付訴訟請求被告提供上開資訊，訴訟類型有誤，復因原告未對被告之否准處分提起訴願，本院無從命為轉換為正確之課予義務訴訟，原告誤用訴訟類型，無法達成請求權利保護之目的，即欠缺權利保護要件。故本件應認原告之請求，依其所訴之事實，在法律上為顯無理由，並不經言詞辯論，逕以判決駁回。」原告曾仁德遂再對被告第0000000000號函提起訴願，經遭決定駁回，遂與原告林金桃及劉泓志提起本件行政訴訟，請求被告提供上開系爭資料。
三、本件原告主張 ：
(甲) 原告曾仁德、林金桃未曾於言詞辯論期日到場，據其於期日前所提出之書狀，其主張︰
（一）雲林縣政府以100年5月13日府衛醫字第1000011162號函，堅持違憲懲戒原告曾仁德，有違司法院釋字第545號解釋、行政罰法第11條、第15條、護理人員法第24條及第37條之規定，有臺北高等行政法院99年度訴字第2162號判決可參。
（二）又鈞院99年度訴字第566號判決意旨，表示系爭資料可向衛生署申請，但衛生署以100年3月10日衛署秘字第1000004305號函表示，因被告未提供，該署無該資料。而原告曾仁德遭移付懲戒案件仍在爭議程序中，不論根據行政程序法第46條、第174條或政府資訊公開法第20條等規定，被告都有提供爭議案件物證資訊之義務。因此系爭資料是否僅為陳述意見之行政裁處前說明機會，照片是否造假，是關係案情之重要關鍵，被告有提供予原告之義務。再參政府資訊公開法第6條至第9條、第20條、第21條之規定，被告沒有拒絕提供系爭資料之權利，且被告第0000000000號函未有救濟教示，違反行政程序法第96條及第114條之規定，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，被告應作成准予提供系爭資料予原告曾仁德及林金桃之行政處分。
(乙) 原告劉泓志主張：其係玄祐診所之支援醫師，因被告對玄
祐診所懲戒，要停業1個月，原告劉泓志會喪失工作權，根據司法院釋字第469號解釋，不是反射利益，所以原告有訴訟權，遂依上揭行政程序法第46條、政府資訊公開法第18條、第20條及行政訴訟法第8條之規定，提起給付訴訟，並聲明被告應提供系爭資料予原告劉泓志。
四、被告則以︰
（一）原告曾仁德於99年10月11日以玄000000000號書函向被告申請提供系爭資料，經被告以第0000000000號函駁回其閱覽上開卷宗資料之請求，原告曾仁德不服，向鈞院提起行政訴訟，並歷經鈞院99年度訴字第566號判決駁回原告曾仁德之訴及最高行政法院100年度裁字第983號裁定上訴駁回而告確定。
（二）鈞院99年度訴字第566號判決係以：「有關原告（即曾仁德）違反醫療法案及林金桃違反藥師法案之行政程序業已終結，甚為明確，原告即無附屬之行政程序向被告請求閱覽被告在各該案件於98年3月2日至原告診所訪查時之照片及訪查紀錄等資料之餘地。．．．原告不服被告99年10月20日雲衛醫字第0990025694號函駁回其閱覽上開卷宗資料之請求部分，原告僅得於衛生署對其懲戒程序請求閱覽卷宗未果，且對衛生署所為之最終懲戒實體決定不服時，一併聲明之，不得單獨提起行政訴訟請求被告提供。」原告曾仁德因不服衛生署醫師懲戒委員會所為停業1個月及命接受額外18小時之醫學倫理與法律繼續教育課程處分，已申請覆審，並經雲林縣政府以100年5月13日府衛醫字第1000011162號函檢陳意見書及相關資料送衛生署，該署之最終懲戒結果尚未作成，依前開判決要旨，原告即不得單獨提起行政訴訟請求被告提供。再則，系爭資料係屬政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，依據政府資訊公開法第18條規定﹕應限制公開或不予提供之。是原告向鈞院提起本件提供行政資訊案件，其訴訟標的為鈞院99年度訴字第566號確定判決之既判力所及，且鈞院在該第566號判決中對於實體之判斷亦已產生羈束力等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，業據原告劉泓志及被告分別陳明在卷，並有本院98年度簡字第156號、99年度訴字第566號判決、99年度訴字第476號裁定、最高行政法院99年度裁字第805號裁定、100年度裁字第983號裁定、雲林縣政府第0000000000號函、100年4月28日府行法字第1001000274號訴願決定、衛生署99年10月28日衛署訴字第0990021206號訴願決定、被告第0000000000號函等資料附原處分卷可稽，洵堪認定。本件所應審究者厥為：原告曾仁德及及林金桃主張依行政程序法第46條、政府資訊公開法第9條之規定，提起行政訴訟法第5條課予義務之訴，請求被告作成提供系爭資料之行政處分；原告劉泓志主張依上揭規定，提起行政訴訟法第8條給付之訴，請求被告提供系爭資料，是否有理由?爰分述如下：
（一）原告林金桃、劉泓志部分：
1、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項定有明文。故應提起課予義務訴訟者，須先向行政機關申請，未經准許時，再經訴願程序，始得提起。若容許人民未經訴願程序而逕提起一般給付訴訟以代之，無異免除審查行政處分合法性須遵守之訴願前置主義，而使原本應提起課予義務訴訟之事件，皆將遁入一般給付訴訟領域。當事人亦可能藉由提起一般給付訴訟來規避課予義務訴訟之訴訟要件。故人民依行政訴訟法第8條提起一般給付訴訟，必須以該訴訟可直接行使給付請求權為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，即應經訴願程序後提起課予義務之訴，請求作成該核定之行政處分；否則即應認人民提起之一般給付訴訟，訴訟類型錯誤，此時若無從闡明為訴訟類型之轉換，應認其欠缺權利保護要件。次按「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。」「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。」為行政程序法第46條第1項及政府資訊公開法第9條第1項所明定。又前述行政程序法第46條第1項所稱之利害關係人，係指法律上之利害關係人。觀諸上揭規定可知，依行政程序法第46條第1項及政府資訊公開法第9條第1項之規定請求行政機關提供資訊者，均須依法向行政機關為申請，經行政機關否准者，始循序經訴願程序後提起課予義務訴訟。
2、經查，本件雲林縣政府以原告曾仁德違反醫師法第25條第5款規定，以第0000000000號函衛生署醫師懲戒委員會懲戒，原告曾仁德遂於99年10月11日依行政程序法第46條之規定，向被告申請提供系爭資料，經被告以第0000000000號函否准原告曾仁德之申請，原告曾仁德不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回等情，此有原告曾仁德前述申請書、訴願決定書附於原處分卷可稽。是原告林金桃並未循序依訴願程序，即逕提起本件課予義務訴訟，於法即有未合。況於原告曾仁德遭移付懲戒案，原告林金桃雖曾於玄祐診所服務，縱認其有經濟上、情感上或事實上之利益，惟其對懲戒案，並不具備法律上之利害關係，非屬法律上之利害關係人，其依行政程序法第46條規定申請部分，要件亦有不合。另原告劉泓志依行政程序法第46條規定請求系爭資料部分，原告劉泓志雖曾於玄祐診所服務，擔任支援醫師，縱認其有經濟上、情感上或事實上之利益，惟其對原告曾仁德遭移付懲戒案，並不具備法律上之利害關係，非屬法律上之利害關係人，其與上揭法律規定，要件仍有不合。另原告劉泓志依行政程序法第46條、政府資訊公開法第9條之規定，逕提起本件給付訴訟部分，揆諸前述說明，其訴訟類型錯誤，因其亦未經訴願程序，本院亦無從闡明為訴訟類型合法之轉換，即屬欠缺權利保護要件，應予駁回。
（二）原告曾仁德部分：
１.復按，觀諸行政程序法第46條及第174條之規定可知，行政程序法第46條所規範者為行政程序中之當事人或利害關係人之卷宗閱覽請求權，須先向行政機關請求，且該種資訊公開之對象，並非一般大眾，僅限行政程序中之當事人或利害關係人，係屬「行政程序中之個案資訊公開」，為附屬的程序權，目的在於便利當事人或利害關係人行使聽證權，故若行政程序尚未開始或業已終結，即無卷宗閱覽請求權可言，應視其情形歸屬是否屬於政府資訊公開請求權之範圍。復因卷宗閱覽請求權為附屬的程序權利，則行政機關否准閱覽卷宗僅屬行政程序法第174條所稱之行政程序中所為之決定或處置，當事人或利害關係人僅得對於實體決定聲明不服時一併聲明，不得單獨請求救濟。
２.經查，原告曾仁德負責之「玄祐診所」（設於雲林縣○○鄉○○路○○號），經被告於98年3月2日查獲該診所由未具藥事人員資格之原告林金桃於診所調劑處方藥品，雲林縣政府乃依醫療法第57條及第103條第1項規定，以98年3月13日府衛醫字第0983000172號處分書裁處原告曾仁德5萬元罰鍰（下稱原告曾仁德違反醫療法案），並以原告林金桃違反藥師法第15條第1項第2款規定，依同法第24條以98年3月9日府衛藥字第0984000211號處分書裁處原告林金桃6萬元罰鍰。原告曾仁德及林金桃均表不服，循序提起行政訴訟，經本院98年度簡字第156號就被告對原告曾仁德所為罰鍰處分判決訴願決定及原處分撤銷確定；至原告林金桃違反藥師法被處罰鍰部分，則經本院98年度簡字第156號判決最高行政法院99年度裁字第805號裁定駁回原告林金桃之起訴及上訴確定，有各該判決書及裁定書附原處分卷可稽。嗣雲林縣政府另以原告曾仁德違反醫師法第25條第5款規定，以第0000000000號函移付衛生署醫師懲戒委員會懲戒，原告曾仁德不服，於99年7月29日提起訴願及提起確認雲林縣政府第0000000000號函之行政處分無效之訴，分經衛生署99年10月28日衛署訴字第0990021206號訴願決定不受理及本院99年度訴字第476號裁定駁回原告曾仁德之訴確定。是有關原告曾仁德違反醫療法案及原告林金桃違反藥師法案之行政程序業已終結，甚為明確，原告曾仁德及林金桃即無附屬之行政程序權，請求閱覽附於各該案之系爭資料之餘地。至原告曾仁德請求閱覽之上開資料，縱屬原告曾仁德遭移付懲戒案之卷宗資料，惟因該案目前尚在覆審懲戒程序中，有雲林縣政府100年5月13日府衛醫字第1000011162號函附卷可稽，原告曾仁德尚可選擇於該懲戒程序或其後之行政爭訟程序中，依各該程序之卷宗閱覽規定向衛生署或訴願機關請求閱覽卷宗。至於原告曾仁德不服被告第0000000000號函，駁回其閱覽上開卷宗資料之請求部分，原告曾仁德僅得於衛生署對其懲戒程序請求閱覽卷宗未果，且對衛生署所為之最終懲戒實體決定不服時，一併聲明之，不得單獨提起行政訴訟請求被告提供。是原告曾仁德依行政程序法第46條第1項規定請求被告提供系爭資料，核與同法第174條之規定不合，應予駁回。次查，上揭原告曾仁德違反醫療法案、遭移付懲戒案及原告林金桃違反藥師法案，係由被告移送系爭資料予雲林縣政府，由雲林縣政府為上揭處分或移付行為，則系爭資料僅係被告為查獲行為後，移送雲林縣政府之準備作業資料，對被告而言，核屬「行政決定前之擬稿或其他準備作業文件」之資料，依首揭行政程序法第46條第2項第1款之規定，被告自得拒絕提供系爭資料予原告。
3、另按「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．．3.政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。」亦為政府資訊公開法第18條第1項第3款所明定。再查，如上述，原告所申請之系爭資料，係被告移送雲林縣政府準備作業資料，核屬政府資訊公開法第18條第1項第3款應屬限制公開或不予提供之政府資訊，且系爭資料之公開或提供，亦非屬對公益有何必要，則被告否准原告曾仁德依政府資訊公開法第9條第1項之申請，仍無不合。
六、綜上所述，原告曾仁德依行政程序法第46條及政府資訊公開法第9條之規定，請求被告提供系爭資料，經被告認核與行政程序法第46條第2項第1款及政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定要件不合，予以否准，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告曾仁德起訴意旨求為撤銷，併請求被告作成提供系爭資料之行政處分，均無理由，應予駁回。
原告林金桃未循序依訴願程序，即逕提起本件課予義務訴訟，於法即有未合，且其依行政程序法第46條規定申請部分，非屬法律上之利害關係人，要件亦有不合；另原告劉泓志依上述規定，逕提起本件給付訴訟部分，其訴訟類型錯誤，並無理由，亦應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與判決之結果不生影響，故無逐一論述之必要，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、第104條、民事訴訟法第385條第1項前段、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 10 月 31 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 10 月 31 日
書記官 林 幸 怡