高雄高等行政法院判決
100年度訴字第363號民國100年11月29日辯論終結原 告 交通部公路總局代 表 人 吳盟分訴訟代理人 陳琪苗 律師被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 李昌明 律師上列當事人間債務人異議之訴事件，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文確認被告對原告就坐落高雄市○○區○○段○○○○○號土地市地重劃差額地價新台幣2,790,000元之公法上債權不存在。
被告移送法務部行政執行署高雄行政執行處以民國100年度平罰執特專字第41710號事件，對原告所為之行政執行程序應予撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣前台灣省交通處公路局（民國88年7月1日精省後由原告承受）管理之重劃前高雄縣鳳山市（前高雄縣於99年12月25日因與高雄市合併改制後，高雄縣鳳山市隨之改制為高雄市○○區○○○段206-22、206-23、206-24、206-26、206-29地號公有土地，面積合計為0.1254公頃，經被告辦理高雄市第9期市地重劃後，以77年6月27日77高市府地劃字第19017號公告土地分配結果（公告期間為77年6月28日至同年7月28日），重劃後分配五甲段2601號（面積0.163787公頃）、仁愛段831號（面積0.120582公頃）及仁愛段830號（面積0.128647公頃），被告並以函通知原告應繳差額地價分別為新台幣（下同）6,244,830元、10,852,380元及11,578,230元，嗣原告於接管後對於重劃後分配面積較重劃前多出0.287616公頃提出異議，經被告所屬前地政處土地開發總隊（下稱土地開發總隊）於89年10月27日協商調整分配結果，原告調整分配五甲段2601號土地（下稱系爭土地）面積減少為0.1254公頃，其餘部分改分配予台灣鐵路管理局，並經被告於91年3月28日高市府地發字第13977號函送土地分配結果更正前後對照表及土地分配圖乙份予原告，被告並以91年4月23日高市府地發字第16263號函通知原告所屬第三區養護工程處（下稱第三區養工處）應繳差額地價279萬元（下稱系爭差額地價），因原告未繳納，被告嗣於97年12月26日以高市府地5字第0970069945號函請求原告應繳納該筆土地重劃後之差額地價6,244,830元，經原告以98年2月4日3工用字第0980302897號函請被告就系爭五甲段2601號土地按重劃前地價數額比例分配，以免發生差額地價，被告旋以99年6月3日高市府地5字第0990031821號函、99年7月7日高市府地5字第099034783號函、99年8月13日高市府地5字第0990043009號函及99年9月8日高市府地5字第0990052177號函通知原告應繳納系爭差額地價，否則將移送行政執行，經第三區養工處99年12月23日3工用字第0990342275號函通知原告略以：被告對原告系爭土地重劃之差額地價請求權屬公法上之請求權，已逾5年之請求權時效而消滅為由拒絕給付，惟被告旋以100年高市府四維地發字第10000104476號函將系爭差額地價移送法務部行政執行署高雄行政執行處（下稱高雄行政執行處）執行，該處於100年2月11日以雄執酉100年平罰執特專字第41710號執行命令，命原告應於收受執行命令後30日向被告繳納2,790,000元。原告不服，聲明異議，經法務部行政執行署100年5月19日100年度署聲議字第00067號聲明異議決定書駁回在案，嗣高雄行政執行處又以100年5月27日雄執酉100年平罰執特專字第00041710號執行命令，命原告應於文到後30日內依照移送書內容，自動向被告所屬地政局履行滯欠之系爭差額地價2,790,000元或將上開金額支付該處轉給被告，逾期不履行即依法強制執行，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張︰
（一）按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「債務人異議之訴，由高等行政法院受理。」行政訴訟法第2條及第307條前段分別定有明文。又「按行政執行名義成立後，如有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，不論其執行名義為何，於強制執行程序終結前應許債務人提起異議之訴，以排除強制執行。」最高行政法院97年5月份第1次庭長法官聯席會議（一）決議參照。查本件係因被告依市地重劃實施辦法向原告請求給付市地重劃區差額地價之公法上爭議事件，經被告移送高雄行政執行處執行，而原告向執行管轄法院提起債務人異議之訴，依前開規定，核無不合。
（二）次按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」行政程序法第131條第1項定有明文。又「市地重劃區差額地價應繳、應領請求權時效，自土地分配結果公告確定時，主管機關即得對原所有權人請求繳納差額地價，或土地所有人得向主管機關主張行使差額地價請求權，故請求權行使之發生時點應自此起算。」內政部99年3月17日內授中辦地字第0990723911號令參照。查原告經管系爭土地，於89年間經被告辦理該區域之土地重劃，並於91年3月28日經公告更正土地分配結果，且於91年4月23日通知原告應繳差額地價279萬元在案，則依前揭內政部內授中辦地字第0990723911號令所示，被告對原告上開土地之差額地價請求權應自91年3月28日（至遲自91年4月23日）起算，而被告遲至97年12月26日始以高府地5字第0970069945號函檢附繳款書請求原告繳納差額地價，顯已逾5年之請求權時效，依前揭法條之規定，被告對原告就系爭差額地價請求權業已消滅，則被告請求原告給付差額地價2,790,000元之公法債權亦不存在。
（三）又因被告對原告系爭差額地價2,790,000元之請求權，業已因罹於5年之請求權時效而消滅，依法原告即無給付該筆款項之義務，是被告將本件移送高雄行政執行處執行，顯非適法有理，而高雄行政執行處以100年度平罰執特專字第41710號受理在案，並以雄執酉100年平罰執特專字第41710號執行命令，限期命原告應向被告繳納2,790,000元，亦非合法，則高雄行政執行處100年度平罰執特專字第41710號執行事件，對原告所為之行政執行程序即應予以撤銷。
（四）雖被告以本件高雄市第9期市地重劃係於77年6月27日公告土地分配結果，於同年7月28日確定，系爭差額地價請求權，既在行政程序法施行前已發生，有關消滅時效應類推適用民法第125條之規定，請求權因15年不行使而消滅，且原告以89年7月27日(89)3工用字第8920707號函及上開89年10月27日會議協商紀錄，均承認系爭差額地價請求權，已發生中斷時效之效力，時效應重新起算15年，並依法務部(90)法令字第8617號函釋，該請求權尚未罹於時效而消滅云云。然查，本件土地分配結果雖初於77年6月27日公告，惟因原告對該分配結果有所爭執，因此尚未確定，被告因此遲未依該分配結果為之，嗣被告又於91年3月28日公告更正本件土地分配結果，且於同年4月23日發函請原告繳納系爭差額地價279萬元，足見本件土地分配之最終結果應遲至91年3月28日始為公告，因此被告之系爭差額地價請求權應於本次公告期滿即91年4月28日起算。又因行政程序法於90年1月1日施行，依該法第131條規定，被告上開差額地價請求權為5年，而被告係於97年12月26日以高府地5字第0970069945號函檢附繳款書請求原告繳納差額地價，其本件差額地價請求權顯已逾5年之請求權時效而消滅。
（五）又縱令如被告所言，本件係於77年7月28日公告分配結果確定（原告否認之），然觀之原告上開89年7月27日函文內容，係對分配結果有爭執，要求土地開發總隊說明，並非「承認」被告對原告有系爭差額地價請求權存在，再就兩造89年10月27日會議紀錄，原告出席人員之意見，係表示不願增配土地而產生差額地價，亦非「承認」被告對原告有差額地價請求權存在，自不發生「中斷時效」之效力，如被告所言，本件係於77年7月28日公告分配結果確定（原告否認之），則依民法規定，請求權時效為15年，上開請求權亦已於92年7月28日消滅時效完成而消滅。
（六）另「按『（第1項）公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。』『民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。』行政程序法第131條及民法總則施行法第18條分別定有明文。查於行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致。」最高行政法院96年度判字第914號、99年度判字第394號判決參照。退萬步言，縱令果如被告所主張，原告上開函文及會議記錄所示之意見為「承認」被告確有差額地價請求權存在，而有中斷時效之效力（原告否認之），因行政程序法於90年1月1日施行，被告本件差額地價請求權於行政程序法施行後，其殘餘期間雖較行政程序法第131條規定之5年時效期間為長，惟依前揭最高行政法院判決之見解，被告系爭差額地價請求權之時效期間仍應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，故被告本件差額地價請求權之消滅時效應於95年1月1日止，則被告遲至97年12月26日始以高府地5字第0970069945號函檢附繳款書請求原告繳納差額地價，其本件差額地價請求權顯已逾5年之請求權時效而消滅。
（七）由上足見，被告對原告系爭差額地價請求權，業已因罹於5年之請求權時效而消滅，依法原告即無給付該筆款項之義務，是以被告將之移送高雄行政執行處執行，顯非適法有理，而高雄行政執行處以100年度平罰執特專字第41710號受理在案，並以雄執酉100年平罰執特專字第41710號執行命令，限期命原告應向被告繳納2,790,000元，亦非合法，則高雄行政執行處100年度平罰執特專字第41710號執行事件，對原告所為之行政執行程序即應予以撤銷等語，並聲明求為判決：確認被告對原告就系爭土地重劃差額地價2,790,000元之公法上債權不存在。被告移送法務部行政執行署高雄行政執行處100年度平罰執特專字第41710號執行事件，對原告所為之行政執行程序應予撤銷。
三、被告則以：
（一）按「行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第131條第1項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定；無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定（即縱使殘餘期間，自行政程序法施行日起算較5年為長者，仍依其期間）。另如係基於行政處分、法院裁定或其他法令負有義務經通知限期履行，依行政執行法相關規定（第7條、第42條第3項參照）係屬執行期間問題者，自當適用執行期間之規定，而與本案消滅時效問題無涉。至關於消滅時效期間之起算點，則應自該請求權得行使時起算，就具體個案判斷之。又倘法律關於時效有特別規定者，則應依該特別規定處理。」有法務部90年3月22日(90)法令字第008617號函釋可稽。次按「市地重劃區差額地價應繳、應領請求權時效，自土地分配結果公告確定時，主管機關即得對原所有權人請求繳納差額地價，或土地所有人得向主管機關主張行使差額地價請求權，故請求權行使之發生時點應自此起算。」有內政部99年3月17日內授中辦地字第0990723911號令可稽。查本件高雄市第9期市地重劃係於77年6月27日公告土地分配結果，並於公告期滿即同年7月28日確定，有該公告可稽外，又依第三區養工處89年7月27日(89)3工用字第8920707號函主旨：「關於本局經管座落高雄市○○區○○段830、831地號及鳳山市○○段○○○○○號等3筆原省有土地因參加市地重劃未繳清差額地價，致無法辦理產權移轉乙案，請貴隊敘明本重劃案分配土地之原則依據為何？俾請查照見復。」亦可佐證前開土地分配結果公告，業已確定，原告前函，亦已承認因未繳清差額地價，以致無法辦理產權移轉登記，益徵在原告為前開函文時，本件前開77年7月28日所公告之土地分配結果確定後，確處於得請求執行之態度。則依前揭法務部函釋，本件被告得行使之差額地價請求權，在行政程序法施行前已發生，有關消滅時效期間，不適用行政程序法第131條第1項之規定，而應類推適用民法第125條之規定，請求權因15年間不行使而消滅。
（二）本件原告所主張系爭差額地價279萬元，係依兩造於89年10月27日協商調整土地分配結果，有該「協商本市○○○○○區○路用地分配事宜會議紀錄」可稽。並由被告以91年3月28日高市府地發字第13977號函，公告「更正本市○○○○○區○○段○○○○號、仁愛段830、831號土地分配結果」，將原差額地價6,244,830元，減縮更正為279萬元，惟此部分之差額地價請求權，乃源自前開77年6月27日所公告土地分配結果，縱嗣經兩造協商合意更正分配結果，將原核定應繳納之差額地價，從原核定6,244,830元，減縮為279萬元，本件原告所主張系爭差額地價請求權，亦自77年7月28日公告確定時，業已發生，依前揭法務部函釋，本件差額地價請求權之消滅時效期間，仍應類推適用民法總則編第6章「消滅時效」之相關規定，依民法第129條第1項第2款規定「消滅時效，因承認事由而中斷」。且依前揭第三區養工處89年7月27日(89)3工用字第8920707號函意旨，原告業已承認因尚未繳清差額地價，以致無法辦理土地產權移轉登記外，另依前開89年有27日會議紀錄中原告承辦人員出席表示意見載：「（一）由於本局無名義編列重劃差額地價之預算，因此重劃後請按照扣除負擔後應分配之權利面積分配，請勿增配土地以免產生差額地價．．．。」顯見原告乃「承認」被告確有系爭差額地價請求權之存在，只是原告無法編列重劃差額地價之預算，而希望被告調整分配使用之土地，則依民法第129條第1項第2款之規定，本件差額地價請求權，既經原告分別於89年7月27日（前開函文發函時間）及89年10月27日（前開會議紀錄協商時間）承認，均有發生中斷時效之效力，則本件系爭差額地價請求權之消滅時效，即應自前開「承認」中斷而重新起算15年，系爭差額地價被告係於100年1月27日函送高雄行政執行處強制執行，有被告100年1月27日高市府四維地發字第1000010476號函可稽，故其請求權尚未罹於時效而消滅等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，有系爭土地登記簿、被告77年6月27日77高市府地劃字第19017號公告、土地開發總隊89年11月9日89高市府地發4字第15197號函（附89年10月27日協商重劃鐵路用地分配事宜會議紀錄）、被告於91年3月28日高市府地發字第13977號函及公告（附土地分配結果更正前後對照表及土地分配圖）、91年4月23日高市府地發字第16263號函、97年12月26日高市府地5字第0970069945號函、第三區養工處98年2月4日3工用字第0980302897號函、被告99年6月3日高市府地5字第0990031821號函、99年7月7日高市府地5字第099034783號函、99年8月13日高市府地5字第0990043009號函、99年9月8日高市府地5字第0990052177號函、第三區養工處99年12月23日3工用字第0990342275號函、被告100年高市府四維地發字第10000104476號函、高雄行政執行處100年2月11日以雄執酉100年平罰執特專字第41710號執行命令、100年5月27日雄執酉100年平罰執特專字第00041710號執行命令、法務部行政執行署100年5月19日100年度署聲議字第00067號聲明異議決定書、原告起訴狀等附被告100年8月24日高市府四維地發字第1000093478號卷、高雄行政執行處100年度平罰執特專字第00041710號卷及本院卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告系爭差額地價請求權是否已經罹於時效而消滅？高雄行政執行處100年2月11日雄執酉100年平罰執特專字第41710號及100年5月27日雄執酉100年平罰執特專字第00041710號執行命令，應否予以撤銷？茲分述如下：
（一）按「債務人異議之訴，由高等行政法院受理；其餘有關強制執行之訴訟，由普通法院受理。」行政訴訟法第307條定有明文。又「按行政執行名義成立後，如有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，不論其執行名義為何，於強制執行程序終結前應許債務人提起異議之訴，以排除強制執行。行政訴訟法第307條前段規定：『債務人異議之訴，由高等行政法院受理』，應認其係屬行政訴訟法關於債務人異議訴訟類型之規定。雖該條係列於同法第8編，但既未明定僅以同法第305條第1項或第4項規定之執行名義為強制執行者為限，始有其適用，則行政處分之受處分人，於行政機關以行政處分為執行名義行強制執行時，如於執行名義成立後有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，亦得於強制執行程序終結前，向高等行政法院提起債務人異議之訴。」最高行政法院97年5月份第1次庭長法官聯席會議（1）決議有案。是以如於行政執行名義成立後有消滅或妨礙債權人請求之事由發生，不論其執行名義為何，債務人均得於強制執行程序終結前，向高等行政法院提起債務人異議之訴。
（二）次按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」「民法債編修正施行前之法定消滅時效，其期間較民法債編修正施行後所定為長者，適用修正施行前之規定。但其殘餘期間自民法債編修正施行日起算，較民法債編修正施行後所定期間為長者，應自施行日起，適用民法債編修正施行後之規定。」行政程序法第131條、民法總則施行法第18條及債編施行法第3條第2項分別定有明文。查於行政程序法90年1月1日施行前，關於公法債權請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條及民法債編施行法第3條第2項規定意旨，適用舊法規定之時效之殘餘期間如長於新法之時效期間，應適用修正後新法之較短時效期間之規定。蓋立法者對於時效期間已作縮短之立法選擇，舊法時期所成立之請求權於新法施行後存在之期間自不宜長於新法之規定，否則即有背於立法者之最新立法裁量。故公法上之請求權在行政程序法施行前成立者，其時效期間應類推適用民法之規定，則民法總則施行法及債編施行法前述有關新舊法時效期間不同時應如何處理之規定，亦應一併類推適用。是公法上之請求權於行政程序法施行前成立而可行使者，自行政程序法施行後，其殘餘期間長於5年者，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，時效應於94年12月31日屆至，惟因當日係星期六之休息日，翌日則為星期日，依民法第122條規定，延至95年1月2日時效即已屆滿而當然消滅，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致（最高行政法院92年度判字第818號判決、96年度判字第914號判決及97年高等行政法院法律座談會法律問題1結論參照）。
（三）經查，被告係以77年6月27日高市府地劃字第19017號公告高雄市第9期市地重劃土地分配結果（公告期間為77年6月28日至同年7月28日），上開五甲段206-22、206-23、206-24、206-26、206-29地號公有土地，面積合計為0.1254公頃，重劃後分配五甲段2601號（面積0.163787公頃）、仁愛段831號（面積0.120582公頃）及仁愛段830號（面積
0.128647公頃），並經被告通知原告應繳差額地價分別為6,244,830元、10,852,380元及11,578,230元，嗣被告再以91年3月28日高市府地發字第13977號函更正上開土地分配結果（系爭土地面積減少為0.1254公頃），並以91年4月23日高市府地發字第16263號函通知第三區養工處系爭土地應繳系爭差額地價279萬元，除如前述外，並有土地開發總隊89年10月30日89高市地發4字第10366號開會通知單稿（附件之案情說明記載：原台灣省交通處公路局管理之五甲段206-22、206-23、206-24、206-26、206-29地號土地，面積合計為0.1254公頃，重劃後分配五甲段2601號、面積0.163787公頃應繳6,244,830元，仁愛段831號，面積0.120582公頃應繳10,852,380元，及仁愛段830號、面積0.128647公頃應繳11,578,230元．．．。）附原處分卷可稽，並為兩造所不爭執，應堪認定。本件被告雖陳稱土地重劃後原告所分配五甲段2601地號（面積0.163787公頃）土地於公告期滿即77年7月28日確定，則其應繳差額地價6,244,830元於77年7月28日即處於得請求執行之狀態，而系爭土地於91年3月28日更正土地分配結果（系爭土地面積減少為0.1254公頃），被告並以91年4月23日高市府地發字第16263號函通知原告應繳系爭差額地價279萬元，故此279萬元差額地價部分係原來差額地價6,244,830元之一部分，被告亦係於77年7月28日即得行使請求權，惟被告係於何時通知被告繳納上開差額地價6,244,830元，並未據其提出相關證據，縱其主張屬實，因系爭差額地價請求權係於行政程序法施行前已發生，有關消滅時效應類推適用民法第125條之規定，請求權因15年不行使而消滅，應算至92年7月28日即已罹於時效而消滅。再縱如被告主張：前揭原告89年7月27日(89)3工用字第8920707號函意旨及土地開發總隊89年11月9日89高市府地發4字第15197號函附89年10月27日協商重劃鐵路用地分配事宜會議紀錄所載被告意見，均承認系爭差額地價請求權，而發生中斷時效之效力，時效應重新起算15年，但如前所述，公法上之請求權於行政程序法施行前成立而可行使者，自行政程序法施行後，其殘餘期間長於5年者，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，自95年1月2日起即因時效屆滿而消滅，而被告遲至97年12月26日始以高府地5字第0970069945號函檢附繳款書請求原告繳納系爭差額地價，其公法上請求權顯係於95年1月2日已罹於時效而消滅後之請求，縱然被告嗣再以100年高市府四維地發字第10000104476號函將系爭差額地價移送高雄行政執行處執行，尚難謂其有合法之執行名義，則該處以100年2月11日雄執酉100年平罰執特專字第41710號及100年5月27日雄執酉100年平罰執特專字第00041710號執行命令，分別命原告應於收受執行命令後30日向被告繳納系爭差額地價，及命原告應於文到後30日內依照移送書內容，自動向被告所屬地政局履行滯欠之系爭差額地價元或將上開金額支付該處轉給被告，逾期不履行即依法強制執行，依法即有不合，均應予撤銷。
五、綜上所述，被告對原告系爭差額地價之公法上請求權已罹於時效而消滅，則原告訴請確認該債權279萬元不存在，並撤銷被告移送法務部行政執行署高雄行政執行處以100年度平罰執特專字第41710號事件，對原告所為之行政執行程序，均為有理由，應予准許。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，並不影響本件判決基礎，尚無逐一論述之必要，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 13 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 戴 見 草法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 12 月 13 日
書記官 宋 鑠 瑾