高雄高等行政法院判決
100年度訴字第383號民國100年11月22日辯論終結原 告 高雄榮民總醫院屏東分院代 表 人 李元彬訴訟代理人 蔡鴻杰 律師
林綉君 律師吳幸怡 律師上 一 人之 輔 佐人 張敏琪被 告 謝俊良
陳亮銘共 同訴訟代理人 許淑清 律師上列當事人間獎勵金事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文被告謝俊良應給付原告新台幣754,525元，及自民國100年7月19日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之遲延利息。
被告陳亮銘應給付原告新台幣716,826元，及自民國100年7月19日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之遲延利息。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告謝俊良於民國93年3月1日至97年11月1日任職於原告醫院，被告陳亮銘於91年6月16日至94年10月15日任職於原告醫院，均為原告任用之醫師，原告除每月給付被告薪俸外，尚將原應於該年度結束後始結算發放之獎勵金，以每月「暫發」方式給付予被告。嗣中央健康保險局（下稱健保局）於95年間辦理92年至94年度總額預算支付制度浮動點值結算作業，經補付、追扣相抵結果，致原告溢提列醫療收入，並溢提列獎勵金新台幣（下同）2,9799,090元。審計部查核後，遂經由行政院國軍退除役官兵輔導委員會（下稱退輔會）以96年5月28日輔計字第0960001336號函通知原告檢討改進並妥為處理，原告先後提出申復、聲請覆議，分別經審計部轉知退輔會通知原告申復、聲請覆議駁回。嗣審計部又以96年8月2日台審部3字第0960003090號函通知退輔會命原告追繳，退輔會再以96年8月8日輔計字第0960002013號函及96年9月27日輔陸字第0960004598號函知原告辦理追繳事宜，原告於96年8月22日檢附其辦理情形，以龍醫計字第0960003361號函知退輔會。嗣退輔會復於97年11月6日以輔陸字第0970005133號函通知原告辦理追繳，案經原告接續辦理追繳作業，經計算後核定溢發予被告謝俊良之部分為1,146,756元（93年度392,231元、94年度754,525元）、被告陳亮銘之部分為1,351,799元（93年度634,973元、94年度716,826元），遂於99年2月8日以龍醫醫字第0990000782號函（下稱原告99年2月8日函）請被告繳回所溢發之獎勵金。經被告謝俊良及陳亮銘分別繳清93年度溢發獎勵金各392,231元及634,973元在案，其餘部分則拒不繳還。惟被告仍不服，分別對原告99年2月8日函提起訴願，案經退輔會分別以100年2月1日輔法字第1000000089號及第0000000000號訴願決定略以：關於原告99年2月8日函部分，原處分撤銷；關於被告謝俊良請求返還392,231元、被告陳亮銘請求返還634,973元部分，訴願不受理。原告復於100年4月22日再以高總屏醫字第1000002262號函向被告追繳，另提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
（一）按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。民法第179條亦規定，無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。而本條所稱之公法上原因，例如行政契約、公法上不當得利、公法上無因管理或公法上之法令規定均屬之
（二）退輔會為獎勵各榮民醫院工作人員，使醫師專勤服務，乃以核發獎勵金之方式，達到使現職醫事人員安於公職，提高醫療水準及服務精神，落實公務員服務法公務員不得兼職之規定，特訂定行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮民醫院人員獎勵金發給要點（下稱獎勵金發給要點），該獎勵金發給要點與行政院91年1月31日院授人給字第09102101431號函頒之「公立醫療機構人員獎勵金發給要點」之意旨尚無不符。依獎勵金發給要點第5點前段規定：「本要點所需獎勵金，由各榮民醫院在其醫療作業基金內有關科目項下支應，其提撥總額為年度事業收支（不含事業外收支）總淨餘數百分之80。」可知，獎勵金之計算係以「年度」事業收入總淨餘數為基礎，因此依常理原告所屬人員之獎勵金，須於「年度結束」辦理結算完畢後，始能計算正確獎勵金數額而有發放獎勵金之可能。另依全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法（下稱審查辦法）第6條第2項前段規定：「保險醫事服務機構申報之醫療服務點數，未有全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第65條、第66條及第67條規定之情事者，自保險人受理申報醫療服務案件、申復案件之日起逾2年者，保險人不應追扣。」第7條規定：「保險醫事服務機構如期申報之醫療服務點數，無第4條第2項所列情事者，保險人應依下列規定辦理暫付事宜：．．．。」原告屬全民健康保險特約醫院，於原告總收入中，健保給付佔最大部分，原告向健保局申報醫療服務點數後，健保局僅「暫付」健保給付給原告，須俟健保局結算確認後（即最遲可能在年度結束後2年內），原告所申報之醫療服務費用數額始告確定。故原告所申報之醫療服務費用數額在中央健康保險局結算確認前，原告所得領取之醫療服務費用數額僅為「暫定」，根本無從計算「年度事業收入」數額，自亦無從計算獎勵金數額，其理至明。故原告給付所屬醫師之獎勵金，於年度結算前，亦屬「暫定」性質。如年度結算後，原告給付所屬醫師之獎勵金有溢領情形，自應構成不當得利，須負返還之責。
（三）被告辯稱獎勵金發放之性質為「授益行政處分」，原告發函追繳係撤銷違法授益行政處分，顯已逾行政程序法第121條第1項所定2年除斥期間云云。惟被告每月領取之獎勵金為「暫發」，並非被告最終確定可領取之獎勵金，意即「暫發」獎勵金行為並無確定之法律效果，故其性質應非屬行政處分，而為暫付獎勵金之「事實行為」，須俟原告結算該年度事業收入後，被告所得領取之獎勵金始告確定，原告依此結算被告所得領取獎勵金，確定其正確之應領獎勵金數額後，而為追繳或補付之通知，始符合授益行政處分之要件。又如前述，獎勵金之計算係以年度事業收入總淨餘數為基礎，故獎勵金須於年度結束辦理結算完畢後，始能計算正確獎勵金數額而有發放獎勵金之可能，則原告所屬人員於年度結算完成前，對於原告亦無獎勵金請求權，而原告屬全民健康保險特約醫院，健保局申報醫療服務點數後，健保局僅係「暫付」健保給付給原告，在健保局結算確認前，原告所得領取之醫療服務費用數額僅為暫定，根本無從計算「年度事業收入」數額，自亦無從計算獎勵金數額。再依健保局95年6月8日健保高費2字第0950068344號函，原告93及94年之醫療服務費用，健保局係於將近2年後之95年6月始結算完成，並確認原告之醫療服務費用因「點值結算」應追扣14,667,240元。另原告93、94年度健保給付醫療服務費用亦因申請健保爭議審議等事項，最遲可能也要2年才能完全確定。故原告93年及94年之獎勵金，應自原告收受上開健保局函文後始得加以計算。原告所屬人員本應自原告計算完成後始能領取獎勵金，惟為增進原告所屬人員權益，原告獎勵金未待數年後結算確認始行發放，乃係採每月暫發方式，惟正確數額仍應俟原告年度事業收入結算後始得以確認，並進行追繳或補付。
又退輔會95年1月24日輔陸字第0950000414號函亦明示：
「各榮院（不含榮總，下同）獎勵金核發院長、副院長及各級醫師部分，採月『暫發』90％；醫事技術及社工人員與行政工作人員部分採季『暫發』90％；上開人員皆暫留10％部分至該年健保總額結算點值確定後再結算計發。」益證原告之獎勵金係採每月暫發方式，俟該年度健保點值結算後始結算各人員之應領獎勵金。在年度獎勵金未結算前，被告所得領取之每月獎勵金尚未確定，原告僅能以直接匯款予被告之方式暫付，而無法製作獎勵金憑單或將獎勵金列於薪資單上，亦無任何書面通知。且因健保局撥款時間及撥款金額均不固定，獎勵金暫付時間及金額亦非固定，有時連續數月未付，有時1個月暫付數月份之獎勵金，並未與每月薪資一起發放。故每月獎勵金之暫付，並未發生具體法律效果，而僅為事實行為，自非授益行政處分。被告雖以鈞院96年度簡字第312號判決及最高行政法院100年度判字第204號判決為據，辯稱獎勵金發放性質為授益行政處分云云。惟上開判決之案例事實係因醫療藥品循環基金所購置之固定投資及醫療儀器等未依規定按月提撥折舊，致浮增獎勵金提撥金額及溢發服務獎勵金等情，其係年度獎勵金結算後發現錯誤而追繳，核與本件係年度獎勵金尚未結算之情形有異，自不得比賦援引。
（四）原告依審計部查核之最終結果進行93、94年度醫師獎勵金之結算，並依結算結果追繳溢發之獎勵金，其中被告謝俊良與陳亮銘於94年度溢發獎勵金部分計算式如下：被告謝俊良全年實領獎勵金數額2,841,181元×0.00000000（94年度獎勵金溢發比例）＝754,525元（應追繳金額）。被告陳亮銘全年實領獎勵金數額2,699,228元×0.00000000（94年度獎勵金溢發比例）＝716,826元（應追繳金額）。又原告每月暫付獎勵金之發放方式係以郵局轉帳方式直接匯入被告帳戶，並未列於薪資單上或發放其他任何形式之對帳單，且因配合健保局撥款時間，獎勵金暫付時間亦不固定，而未與每月薪資一起發放。以94年3月份獎勵金為例，醫務行政室於94年4月27日簽准後，會計室於94年4月28製發傳票，而於94年5月3日暫付予被告。另原告於99年7月12日（第1次）及同年月27日（第2次）結算95、96年度獎勵金，被告謝俊良第1次結算95年11、12月未領獎勵金39,429元，第2次結算96年1至12月未領獎勵金124,442元，合計163,871元，均足證獎勵金係每月暫發性質。故原告於93年及94年每月發放予被告獎勵金僅為暫付之事實行為，迄99年2月8日對被告所為之追繳通知，始為最終確定或核定該2年度應領獎勵金之行政處分，而非就違法授益處分之撤銷。又原告於99年2月8日結算完成前，被告可能應予追繳，亦可能應予補付，均須自原告結算完成後，始確定被告有不當得利。故原告依公法上不當得利之法律關係向被告追繳溢發獎勵金，於法並無不合。
（五）被告辯稱其有信賴保護原則之適用云云。惟如前述，原告暫付每月獎勵金之性質為事實行為，並非授益行政處分，而行政程序法之信賴保護規定，係以授益行政處分之撤銷為適用對象，則本件既非授益行政處分之撤銷，自無信賴保護原則之適用。原告依前揭全民健康保險法相關規定及獎勵金發給要點，辦理每月獎勵金暫付事宜，此為全國公立醫院之共通作法，被告為公立醫院醫師，自有知法義務，且被告於原告醫院任職前，曾於台中榮民總醫院及高雄榮民總醫院服務，有被告基本資料表可證，該2家榮民總醫院與原告醫院均屬退輔會管轄，其獎勵金亦採先行暫付再於年度結算後追繳或補付，被告對此亦無不知之理。況被告陳亮銘於94年間曾擔任原告「醫療服務工作績效考評委員會」之委員，並曾代理部門主任而領有行政績效點數；被告謝俊良曾擔任家醫科主任，亦為「醫療服務工作績效考評委員會」委員，渠等均參與獎勵金之計算作業與開會審核，自明知獎勵金僅為暫付性質，尚須經年度結算後進行補付或追繳，其所得領取之數額始告確定，則無信賴基礎，亦無信賴值得保護，自不得於年度結算後進行追繳時主張信賴保護。又如前述，被告於獎勵金年度結算完成前，對原告並無獎勵金發給請求權，亦不因原告暫付獎勵金而取得任何權利，其既無權利自無主張信賴保護之餘地。又被告所領取之每月獎勵金並未與本俸等一起核發，而係不固定時間、不固定金額暫付，被告豈會不知在本俸外，尚有暫發獎勵金，此請鈞院調閱被告郵局帳戶明細即明。被告辯稱不知所領之薪資，除本俸外，尚有暫發獎勵金及不知獎勵金提撥不足有繳回問題云云，均不足採。
（六）被告辯稱其面臨繳回年收入將近3分之1款項，誠屬冤抑，並稱渠早知如此，必定會在94年辭職以免面臨追繳云云。
惟原告係因健保局辦理92年至94年度總額預算支付制度浮動點值結算作業，經補付、追扣相抵結果，致原告溢提列醫療收入，並溢提獎勵金29,799,090元。而依中央健保局高屏分區西醫醫院總額結算點值統計表（下稱點值統計表）所示，92年度第1至4季「門診」浮動點值均為0.00000000，至93年度第1至4季卻驟降為0.2595、0.2905、0.3313、0.2306，不到92年度的一半，94年度雖略有回升，仍遠低於92年度之浮動點值，且原告係於健保局於95年結算93、94年度浮動點值時，始知點值大幅降低，因此原告於93、94年間自無從預見健保局將來要大幅降低點值，而降低暫發獎勵金成數，以免將來面臨追繳之麻煩，故原告依92年以前之點值計算每月獎勵金之暫付數額，並無不當。又
93、94年浮動點值大幅降低，並於95年度後向各醫院追扣係當時健保局一致作法，全國各健保體系醫院、診所等當時均面臨相同問題，因此不論被告於公立醫院或私立醫院任職、或自行開業，均同樣會因健保局大幅追扣健保費而遭追繳獎勵金或追減薪資，非獨原告有此情形。被告以此主張信賴保護，並無理由。
（七）退輔會100年2月1日輔法字第1000000089號與第0000000000號訴願決定書雖決定撤銷原告99年2月8日龍醫醫字第0990000782號函，惟因本件獎勵金係年度結算追繳，而非結算後發現錯誤始予追繳，並非授益行政處分之撤銷，退輔會上開訴願決定即有誤認，其決定撤銷原告上開99年2月8日函即有違誤，原告並於100年4月22日再以高總屏醫字第1000002262號函向被告2人追繳，並已合法送達。
（八）原告溢發予被告謝俊良之部分為1,146,756元、被告陳亮銘之部分為1,351,799元，被告謝俊良已於99年3月5日繳清93年度溢發獎勵金392,231元、被告陳亮銘亦於99年3月1日繳清93年度溢發獎勵金634,973元，可見被告2人對於系爭公法上不當得利返還債務已有承認。故被告謝俊良應給付原告754,525元，被告陳亮銘應給付原告716,826元，爰依公法上不當得利之法律關係，提起一般給付訴訟等語，並聲明求為判決：（1）被告謝俊良應給付原告754,525元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之遲延利息；（2）被告陳亮銘應給付原告716,826元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之遲延利息。
三、被告則以：
（一）原告依獎勵金發放要點所為獎勵金之發放核其性質應為授益之行政處分，並非事實行為：
1、查「獎勵金之發給，係由公立醫療機構按照醫師之職位類別及經評定之服務成績等事項，在相關醫療基金預算範圍內予以計算核發，乃公立醫療機構就具體事件，所為發生決定發給獎勵金之授益行政處分」有最高行政法院100年度判字第204號判決可稽。原告雖主張每月發給薪資之行為屬事實行為，惟原告每月薪轉到被告帳戶內，被告即得自由處分運用，該薪轉之行政處分對被告產生非常實質受有利益之法律效果，應為授益行政處分無疑，原告之主張核予上開最高行政法院見解相悖，不足為採。
2、又與原告地位相同之永康榮院眼科主任曾向該院申請核發獎勵金而遭該院駁回，經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）97公審決字第0062號復審決定書認定：「（該駁回處分）係對復審人請求發給獎勵金事項，居於高權之地位所為之公法上決定，業對復審人產生法律上規制效果，應為行政處分，本件爰予受理。」故原告主張獎勵金之核發（不論核發或暫發）屬事實行為與前揭保訓會見解相悖，自屬有誤，不足為採。
3、又台北市立聯合醫院於95年間向其院長追繳91年至93年溢領之獎勵金，保訓會並非以程序不受理駁回，而係進行實質審理，將原處分撤銷，有96公審決字第0032號復審決定可參，足徵獎勵金之追繳亦屬行政處分而非事實行為。且由該復審決定可知獎勵金之提撥及發放所涉及問題複雜，原告追繳時是否有尚未結清之健保局應收帳款？93年度、94年度是否仍有盈餘並未虧損？被告在職期間所扣繳之安定基金是否不足以支付？均未見原告提出說明，即逕向被告請求繳回，與上開獎勵金發給要點之規定不符。
4、又鈞院96年度簡字第312號判決略以：「次按所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政程序法第92條第1項所明定。又按服務獎勵金之發給性質上乃一授益性行政處分．．．。」是原告以99年2月8日龍醫醫字第0990000782號函要求被告繳回已領取之獎勵金，核其性質自屬授益處分之撤銷，仍應符合行政程序法之相關規定。
（二）原告向被告請求繳回之撤銷授益行政處分已罹於時效：
1、按「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」為行政程序法第121條第1項所明定。又時效制度與人民之權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態及維持法秩序之安定，與公益至有關係，屬於憲法上法律保留事項，應以法律明文規定，此觀司法院釋字第474號解釋意旨自明。
2、原告依獎勵金發給要點所為獎勵金之發放，既屬授益行政處分，如因發現獎勵金有溢發之情事，所為返還溢發部分之通知，則屬該違法溢發授益行政處分之撤銷，亦有鈞院96年度簡字第312號判決可資參照。基於維持法律秩序之安定，有撤銷權限之機關其行使此項權限，自應遵守上開行政程序法第121條第1項之時效規定。故原告主張因結算而導致獎勵金核發金額有誤，而撤銷先前對被告核發獎勵金之授益行政處分，此撤銷權之行使，其期間受有應自原告或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之之限制。
3、惟原告早於接獲健保局高屏分局95年6月8日結算確認通知書後，即知有溢發獎勵金之情事。故原告收受該健保局函文時起，即知應辦理追繳獎勵金事宜。原告遲至99年2月8日始以龍醫醫字第0990000782號函要求被告繳回溢領之獎勵金，距其知悉時點將近3年。原告99年2月8日函已直接影響被告已受領之薪俸（含獎勵金）之權益，對原告產生法律效果，符合行政處分之特徵，誠屬行政處分無疑，且該行政處分除要求繳回獎勵金，實質上屬原告依職權撤銷其原核發獎勵金金額之意思，自屬授益處分之撤銷，應符合行政程序法之相關規定。
4、審計部前查核退輔會榮民醫療作業基金95年度財務收支及決算，有溢發獎勵金待追繳情事，惟有部分榮民醫院仍未依行政院人事行政局94年11月24日局給字第0940034254號函示，向相關人員追繳溢發之獎勵金，原告上級機關退輔會乃分別以96年5月28日輔計字第0960001336號函及96年8月8日輔計字第0960002013號函，請原告針對審計部查核通知事項辦理查復。原告於起訴狀中未提出上開退輔會2份公文，卻主張於97年11月7日收文後始知上開審計部之審核通知業已確定，刻意延後其知悉時點，顯非事實。
5、又原告以96年8月22日龍醫計字第0960003361號函復退輔會辦理情形略以：「1、本院審核通知事項內，函列溢提獎勵金29,799,090元。2、已責成業務單位積極處理，確定個人應追補扣數之明細表陳核，並俟退輔會通知後，與其他榮院同步作帳務處理．．．。」故退輔會100年2月1日輔法字第1000000089號訴願決定書乃認定原告最遲於是時即已知須辦理溢發獎勵金追繳事宜。
6、退輔會又以96年9月27日函再次確認該違法授益處分應予撤銷，並依據該函辦理93、94年度溢發獎勵金追繳作業事宜，原告亦於該函擬辦、批示。惟原告卻於將近3年後才以99年2月8日函向被告追繳93、94年度獎勵金，顯已逾行政程序法第121條第1項規定之2年除斥期間。
7、原告主張於結算後即99年2月8日始起算5年不當得利時效，除造成93、94年度所領之獎勵金在104年（即10年後）還會遭追繳之不合理情形，亦與原告上級機關所主張知悉之時間點不同，違法授益處分之撤銷，亦可自上級機關知悉起2年內之除斥期間就應為之，由訴願決定書可知原告上級機關亦認定原告所為明顯超過2年之除斥期間。
8、另原告隱匿對其不利之公文，提供不正確資訊，其明知本件已罹於2年除斥期間，且訴願遭決定駁回，卻仍向鈞院提出行政訴訟，而鈞院審理99年度訴字第595號獎勵金事件時，因該案被告並未到庭，僅以一造辯論判決，辯方之防禦方法並未充分提出於法院，武器明顯不對等。又該鈞院判決並未被選為判例，對於本件未產生拘束力，在辯論權主義之下裁判不免矛盾、法院見解不免歧異，若僅以該原告勝訴之行政判決即將原告逾期請求返還獎勵金案件定案，對本件被告誠屬不公，亦會影響到將被追繳之其他離職員工訴訟上之權利。
（三）縱認原告撤銷受益行政處分尚未罹於時效，惟被告仍有信賴保護原則之適用：
1、按行政程序法第117條明定撤銷受益行政處分之要件。又「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」亦有司法院釋字第525號解釋可資參照。準此，縱認原告請求被告返還溢發之獎勵金有據且並未超過2年除斥期間，依上開實務見解亦不得違反信賴保護原則。
2、被告在原告醫院任職係單純提供勞務領取薪資，對於獎勵金暫發90％主觀上的理解向來是：暫領百分之90％，剩餘10％待健保局結算後才能核發，均未認知到已領得存入薪轉帳戶之90％獎勵金，有可能遭追回。此依原告所提退輔會95年1月24日輔陸字第0950000414號函：「．．．說明
二、各榮院（不含榮總，下同）獎勵金核發院長、副院長及各級醫師部分，採月暫發90％；『醫事技術及社工人員』與『行政工作人員』部分採季暫發90％；上開人員皆暫留10％部分至該年健保總額結算點值確定後再結算計發。
」隻字未提對於90％暫發之部分若因健保點值結算遭核刪後須再予追回，可證被告主觀上信賴所領得暫發90％之獎勵金為其確定所得，日後不會遭追回，有所依據。進一步言之，若被告主觀知悉暫發之獎勵金可能遭繳回，必定不願意在原告任職，到其他收入穩定且不會面臨薪資繳回之醫院工作。
3、又被告對於其暫發90％之獎勵金，業已於當年度與薪資一併申報所得稅，此即為客觀上具體表現相信獎勵金為其薪資之一部分之具體事證。若如原告所述，獎勵金為暫發之性質，在未來十年均可能被追回，且從被告任職之日起即清楚告知該暫發性質會被追扣，則被告大可向原告表示僅領公務員薪俸，等十年後原告結算清楚後再領取並一併申報獎勵金之所得，但實務上不可能讓偏遠地區醫院之醫師單純領取本俸，若僅有5萬元之本俸，將對人力的穩定度造成莫大影響。亦證被告主客觀上均信賴暫發之獎勵金亦為所得之一部份並申報當年度所得繳交所得稅。
4、行政法上之信賴保護原則，係因行政機關之表示意思於外之外觀、事實行為之存在或行政處分，有信賴基礎之存在，人民因而產生信賴行為，而此信賴值得予以保護而言。又被告等於93、94年度所領取之獎勵金遭原告追繳，並非係可歸責於被告有自行開業、兼業或違反規定而造成溢領獎勵金之情形，沒有信賴不值得保護之情形。原告所為發放獎勵金之授益處分，被告於領取之當年度向國稅局申報所得，並繳交所得稅，主觀上即已認定暫發之獎勵金與被告之本俸均為其所得，客觀上有信賴原告所為當月獎勵金核發之授益處分之表現，被告領得後已為財產之處置或生活之安排，原告自知悉後將近3年才向被告追繳獎勵金，且陳稱若不繳回，將會逾5年之退稅時效，被告將遭受雙重損失。被告初因不諳法律，才誤繳93年度之獎勵金，且已在訴願中主張退還而遭退輔會駁回，並不能據以認定被告有債務承認之行為。
5、原告領取薪資（包含獎勵金）後，大半已為財產之處置或生活之安排，94年度已領取之薪資迄今早已超過5年，卻要面臨繳回年收入將近3分之1之款項，對被告而言誠屬冤抑。若依原告所述，被告94年度之薪資，原告在104年以前均可向被告追繳，對於既存之事實狀態10年內都有可能改變，將會嚴重影響被告經濟上之支配及生活之品質，亦無視於既有狀態安定性之維持。被告沒有信賴不值得保護之情形，客觀上亦有誠實申報所得稅的信賴表現，原告為公立醫院，被告僅為受薪階級，原告明顯立於經濟上強勢，所欲維持之公益為何要犧牲被告所信賴之利益，未見原告說明，原告所為實與行政程序法第8條「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」之規定相違背。
（四）被告又謂：
1、按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」行政程序法第6條定有明文。而關於獎勵金之提撥比例係由各級榮院依前1季或前2季各院健保核減率等等，以最大風險值提列，惟原告向退輔會暫發之比例高達90％，亦有穩定醫師在職，避免爆發醫師出走潮之作用，此外各級榮院對於遭健保局核刪點值，亦不一定產生向在職或曾任職之公務員追繳之效果，有些會動用公用基金支付，原告要求被告負擔此不利益，自有違上開平等原則。
2、被告謝俊良於93年3月1日至97年11月1日、被告陳亮銘於91年6月16日起至94年10月15日止於原告醫院任職，為具公務員身分之醫師，其薪資結構除依公務員身份職等所得領取之本俸（約5萬元）外，尚有佔大部分之加給（即原告所稱暫發之獎勵金），均屬薪資所得，被告並執此向稅捐機關申報所得稅，實難以區別兩者之差別。
3、又健保局高屏分局早於95年6月8日即通知原告追扣14,667,240元，遭健保局核刪點數，實可歸責於原告績效評估委員會未切實以具體之績效指標定提撥比例，始致獎勵金有溢發之情形；醫院收入扣除成本後，應有一部分扣留作支付健保因浮動點值健保局追繳用，比例多少醫師並不知情，扣掉該筆款項之後方為獎勵金總額。原告績效委員會核定暫發9成，卻對未來若有保留款不足，須對員工追回獎勵金乙事隻字未提。
4、原告係以高比例之獎勵金提撥比例，造成被告或其他醫師誤認原告給付之薪資條件優渥，而願意繼續為原告服務，原告已先受有利益，今原告醫院經營不善，造成健保局核刪點值之情形嚴重，應積極思考改進之道，集中原告向心力，而非針對受薪階級之員工，共同承擔原告自己本身決策錯誤之損害。
5、被告迄未收到原告計算追繳94年度溢發獎勵金之計算式，無從得知原告請求金額從何而來。
（五）原告對於健保局追扣之處分應能事先採取預防措施補救，以因應遭健保局核刪所追扣之金額，且各級榮院作法不，並非一定發生向在職或離職之員工請求返還溢領之獎勵金之情事：
1、原告主張自92年健保局採取總額制，致造成普遍溢發獎勵金發放情形，然而全國之榮民醫院均如此，此由退輔會僅發函針對竹東、玉里及台東認為未作適法性處理可證。
2、依獎勵金發給要點第6點「獎勵金應提撥百分之2解繳本會統籌款專戶」規定，原告在營運狀況佳時，上繳金額亦會超過百分之2，若能將上繳金額控制在百分之2，或向退輔會要求降低上繳金額，將超出部分作為醫療作業基金，用以抵充遭健保局追扣之部分，亦有助於原告降低損失（原告不肯為之，蓋上繳之金額越多表示該榮院績效表現越好對上級長官有加分作用）。
3、再者，依上開要點7規定：「獎勵金應提撥百分之3作為各榮民醫院管理發展費用。」各級榮院為因應總額制，亦有提高業務準備金之比例，以因應健保局爾後可能發生提高的剔退率之作法。
4、又原告會計單位在作帳時每年盈餘要率先扣除醫療藥品循環金或醫療作業基金購置之固定投資及醫療儀器所按月依規定提撥之折舊費用（參獎勵金發給要點第4點），會計單位在預知健保制度有明顯變革時，可以作最大風險的提列，將盈餘預扣，均有助日後於抵充健保核算的點值。
5、以上均是在體制內因應健保總額制所產生影響之管道，原告捨此不為，不肯降低暫發獎勵金之比例（獎勵金核發要點訂為總淨餘數百分之80），在面對健保總額制體制內即有管道可以將風險降低卻消極不作為，以致核刪金額超出預期，再向離職員工追繳已核發之獎勵金，讓離職員工承擔原告不作為之損害，令被告不能甘服等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有退輔會91年8月6日輔陸字第0913635號函、96年5月28日輔計字第0960001336號函、96年8月8日輔計字第0960002013號函、96年9月27日輔陸字第0960004598號函、審計部96年8月2日台審部3字第0960003090號函、原告96年8月22日龍醫計字第0960003361號函、97年11月6日輔陸字第0970005133號函、99年2月8日龍醫醫字第0990000782號函、100年4月22日高總屏醫字第1000002262號函、93年至94年醫師獎勵金溢發追繳名冊及醫師服務獎勵金溢發追繳計算公式等附本院卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：原告依據公法上不當得利之法律關係，請求被告謝俊良及陳亮銘返還94年度溢發之獎勵金各754,525元及716,826元暨法定遲延利息，是否合法？茲分述如下：
（一）按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」為行政訴訟法第8條第1項所明定。而本條所稱之公法上原因，例如行政契約、公法上不當得利、公法上無因管理或公法上之法令規定均屬之。又退輔會為獎勵各榮民醫院工作人員，使醫師專勤服務，乃以核發獎勵金之方式，達到使現職醫事人員安於公職，提高醫療水準及服務精神，落實公務員服務法公務員不得兼職之規定，特訂定上開獎勵金發給要點，該獎勵金發給要點與行政院91年1月31日院授人給字第09102101431號函頒之「公立醫療機構人員獎勵金發給要點」之意旨尚無不符。而該獎勵金發給要點第5點規定：「本要點所需獎勵金，由各榮民醫院在其醫療作業基金內有關科目項下支應，其提撥總額為年度事業收支（不含事業外收支）總淨餘數百分之80。」準此可知，上開獎勵金之計算係以「年度」事業收入總淨餘數為基礎，因此依常理原告所屬人員之獎勵金，須於「年度結束」辦理結算完畢後，始能計算正確獎勵金數額而有發放獎勵金之可能。又「保險醫事服務機構如期申報之醫療服務點數，無第4條第2項所列情事者，保險人應依下列規定辦理『暫付』事宜：．．．。」前揭審查辦法第7條定有明文。查該審查辦法係基於行為時之全民健康保險法第52條之授權，為落實保險人審查保險醫事服務機構辦理該保險之醫療服務項目、數量及品質所為之技術性、細節性之規定，核與全民健康保險法第52條之立法意旨相符，自得予以援用。由上述獎勵金發給要點第5點及審查辦法第7條之規定可知，原告所申報各該年度之醫療服務費用數額在健保局結算確認前，原告所得領取各該年度之醫療服務費用數額僅為「暫定」，於當年度尚無從計算出「年度事業收入」數額，自亦無從計算當年度獎勵金數額，故原告於當年度給付所屬醫師之獎勵金，於該年度結算前，亦屬「暫定」性質，如該年度結算後，有溢領之情形，即屬無法律上原因而受有利益，應構成公法上不當得利。是原告給付所屬醫師之獎勵金，如年度結算後，有溢領之情形，所屬醫師自應構成公法上不當得利，而負返還之責。
（二）經查，被告謝俊良及陳亮銘原均為原告所任用之醫師，原告於93及94年度發放給被告2人之獎勵金，經原告於99年2月8日結算後，發現被告謝俊良於93年及94年分別溢領392,231元及754,525元，合計1,146,756元；被告陳亮銘於93年及94年分別溢領634,973元及716,826元，合計1,351,799元，嗣被告謝俊良及陳亮銘已分別繳清93年度溢發獎勵金各392,231元及634,973元，其餘94年度溢發獎勵金部分尚未繳還，而94年度溢發獎勵金之計算式為：被告謝俊良全年實領獎勵金數額2,841,181元×0.00000000（94年度獎勵金溢發比例）＝754,525元（應追繳金額）；被告陳亮銘全年實領獎勵金數額2,699,228元×0.00000000（94年度獎勵金溢發比例）＝716,826元（應追繳金額），有上開原告99年2月8日龍醫醫字第0990000782號函、93年至94年醫師獎勵金溢發追繳名冊及醫師服務獎勵金溢發追繳計算公式可稽，復為被告所不爭執，應可認定。揆諸前揭法令規定及說明，被告即屬無法律上之原因而受有利益，致他人受損害，而構成公法上之不當得利，應屬明確。又民法第233條第1項前段、第203條及第229條第2項規定，遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息；應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之5；給付無確定期限者，債務人於債權人得請求給付時，經其催告而未為給付，自受催告時起，負遲延責任。從而，原告依公法上不當得利之法律關係，提起給付訴訟，請求被告謝俊良及陳亮銘分別返還原告94年所給付之溢領獎勵金各754,525元及716,826元，暨各自起訴狀繕本送達翌日（即100年7月19日起，依卷附送達證書原告起訴狀繕本均於100年7月18日送達被告，有各該送達證書附本院卷可稽）至清償日止，按週年利率百分之5計算之法定遲延利息，依法核無不合。
（三）被告雖以前揭情詞以資爭議，辯稱獎勵金發放之性質為授益行政處分，原告發函追繳系爭獎勵金性質為違法授益行政處分之撤銷，其行使撤銷權顯已逾行政程序法第121條第1項所定2年時效期間；縱未罹於時效，被告仍有信賴保護原則之適用云云。惟按行政程序法第117條、第119條及第121條第1項分別規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰1、撤銷對公益有重大危害者。2、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰1、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。2、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。3、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」以上行政程序法有關撤銷違法授益行政處分及信賴保護原則要件或撤銷權行使期間之規定，均係以「違法授益行政處分」之撤銷為前提。如前所述，退輔會為獎勵各榮民醫院工作人員，提高渠等服務精神及醫療水準，而訂定上開獎勵金發給要點。依該獎勵金發給要點第4點規定：「獎勵金發給對象以各榮民醫院年度預算所列員額及年度進行中經核准增加員額之現值人員為限。但各榮民醫院臨時、額外人員，得由各榮民醫院自行衡酌納入。」又獎勵金核發要點雖未明定獎勵金發放時點，但為增進榮民醫院工作人員權益，原告等各級榮民醫院均係採每月暫發方式，以直接匯款至各該所屬人員郵局或金融機構帳戶方式付款，並未製作獎勵金憑單或將獎勵金列於薪資單上，亦未以任何書面通知；且因健保局撥款時間及撥款金額不固定，獎勵金暫付時間及金額均不固定，故未與每月薪資（本薪）一起發放，而係俟年度健保點值結算後，始結算各人員之應領獎勵金等情，業據原告陳述在卷，並提出94年4月27日暫發醫師獎勵金簽呈、94年4月28日醫師獎勵金現金轉帳傳票及94年5月3日委託郵局代存員工獎勵金劃撥單為證，被告對此獎勵金發放時間及方式亦不爭執。另依本院卷附退輔會95年1月24日輔陸字第0950000414號函略以：「主旨：有關各級榮院醫療折讓提列及獎勵金核發相關事項案，詳如說明‧‧‧。說明：‧‧‧二、各榮院（不含榮總，下同）獎勵金核發院長、副院長及各級醫師部分，採月暫發90％；『醫事技術及社工人員』與『行政工作人員』部分採季暫發90％；上開人員皆暫留10％部分至該年健保總額結算點值確定後再結算計發。」衡諸該退輔會95年1月24日函係為辦理各級榮院獎勵金之給付行政事項，為規範有關獎勵金之核發時點，而基於主管機關之權責所為之規定，且給付行政措施受法律規範密度應較限制人民權益者寬鬆，關於獎勵金核發時點亦非涉及公共利益之重大事項（司法院釋字第443號解釋理由書參照），核無違背前揭獎勵金核發要點之規定，本院自得援用。故依上開獎勵金發給要點第4點及退輔會95年1月24日函之規定，榮民醫院工作人員之獎勵金，係採月（季）暫發90％，另暫留10％部分至該年度健保總額結算點值確定後再結算計發方式發給。又依前揭獎勵金發給要點第5點及審查辦法第7條規定，獎勵金之計算係以榮民醫院「年度事業收入」總淨餘額為基礎，故獎勵金須於年度結束辦理結算完畢後，始能計算正確獎勵金數額，但榮民醫院所申報之醫療服務費用數額在健保局結算確認前，其所得領取當年度之醫療服務費用數額僅為暫定之性質，尚無從計算當年度之年度事業收入數額，亦無從計算當年度之獎勵金數額，故榮民醫院暫發其所屬工作人員之獎勵金，於當年度結算前僅屬暫定性質，仍須俟榮民醫院嗣後依據健保局結算確認當年度之醫療服務費用數額，據以計算其年度事業收入數額後，始能終局確認當年度之獎勵金數額。則榮民醫院於年度結算完成前，每月「暫發」獎勵金之行為對受領人並未發生具體法律效果，核其性質僅係事實行為；至榮民醫院結算其年度事業收入後，工作人員所得領取之獎勵金始告確定，榮民醫院依此核算工作人員所得領取獎勵金，並確定其正確之應領獎勵金數額而為追繳或補付之決定，始符合授益行政處分之要件。準此，原告於93年及94年間每月核定及發放予被告獎勵金均屬「暫發」性質，僅係事實行為，至原告於年度結算後發現被告於93、94年度有溢領獎勵金情形，並先後以上開99年2月8日函及100年4月22日高總屏醫字第1000002262號函對被告為追繳獎勵金之通知，其性質始為最終確認該2年度應領獎勵金之行政處分，並非撤銷違法授益行政處分之行為。則本件自無行政程序法第121條第1項2年時效期間或第117條及第119條信賴保護原則規定之適用。
（四）退步言之，縱認原告暫付系爭獎勵金之行為係行政處分。惟所謂行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政程序法第92條第1項所明定。而於干涉行政或給付行政領域，行政機關皆可能保留嗣後審查及另為終局決定，而於調查事實終結前，即先作成暫時之決定。此種行政處分對於當事人之法律地位只有暫時之變更，或只發生暫時確保之法律效果，學理上稱其為「暫時效力之行政處分」或「暫時行政處分」。因此，法律如明文規定授權行政機關作成暫時效力之行政處分者，行政機關得為此種行政處分，並無疑問。且行政機關於作成暫時效力之行政處分後，如另作成終局之行政處分，則原來之暫時行政處分即被終局行政處分取代而了結（消滅），行政機關無須另行撤銷暫時行政處分，亦不適用行政程序法有關撤銷行政處分之信賴保護規定（參見陳敏先生著，行政法總論，98年9月6版，第360頁至第361頁）。其次，所謂「違法」行政處分乃指行政處分有事實認定及法律適用錯誤之瑕疵，而暫時行政處分則允許行政機關基於尚待確認之事實而先為暫時性之決定，由於法律已經預設行政機關必須依據經審核確認之事實另為終局之決定，則行政機關縱嗣後依據不同事實作成終局行政處分，原先暫時行政處分亦難謂為違法行政處分。又以終局行政處分取代暫時行政處分，亦非對已成立且發生效力之授益行政處分，以其有得撤銷事由（行政處分違法），而使其溯及既往或向將來失其效力，核其性質即非撤銷違法授益行政處分之行為。又違法授益處分之撤銷係由行政機關裁量決定，為避免行政處分相對人法律地位長期不安定，而行政程序法第121條第1項乃明文限制撤銷權之時效期間，但行政機關何時作成終局決定乃取決於調查期間之久暫，即無撤銷權行使期限規定之適用。再者，暫時行政處分只有暫時確保當事人法律地位之效力，則受益人亦非不能預見其暫時受領之利益將來可能因終局行政處分而遭變更，亦難謂符合信賴保護之構成要件。由此益證行政機關以終局行政處分取代先前所為暫時行政處分者，均不適用前揭行政程序法第117條、第119條及第121條第1項規定甚為明確。經查，依上開獎勵金發給要點第4點規定及退輔會95年1月24日函意旨，各榮民醫院工作人員之獎勵金，係採月（季）暫發90％，另暫留10％部分至該年健保總額結算點值確定後再結算計發方式發給，則各榮民醫院工作人員於該年度之健保總額結算點值確定前，均得依上開規定請求暫發獎勵金，且榮民醫院必須就暫發獎勵金之範圍及數額多寡依法予以核定，經核定並據以發給獎勵金後，受領給付之工作人員即得以該項核定為其受領給付之法律上原因。惟如前述，依上開獎勵金發給要點第5點及審查辦法第7條規定，獎勵金之計算係以榮民醫院「年度事業收入」總淨餘額為基礎，故獎勵金須於年度結束辦理結算完畢後，始能計算正確獎勵金數額，但榮民醫院所申報之醫療服務費用數額在健保局結算確認前，其所得領取之醫療服務費用數額僅為暫定，尚無從計算年度事業收入數額，亦無從計算獎勵金數額，故榮民醫院暫發其所屬工作人員之獎勵金，於年度結算前僅屬暫定性質，仍須俟榮民醫院嗣後依據健保局結算確認之醫療服務費用數額，據以計算其年度事業收入數額後，始能終局確認獎勵金之數額。故榮民醫院依上開獎勵金發給要點第4點規定及退輔會95年1月24日函意旨所為暫發獎勵金之決定，乃榮民醫院確認其年度事業收入數額前所為暫時行政處分。則原告於93年及94年間每月核定及發放予被告獎勵金之決定，僅發生暫時確認被告得據以受領獎勵金數額之效力，原告仍保留嗣後依據健保局結算確認醫療服務費用數額，據以審核計算其年度事業收入數額後，始終局確定被告獎勵金數額之權。至原告嗣於年度結算後發現被告於93、94年度有溢領獎勵金情形，乃先後以上開99年2月8日函及100年4月22日高總屏醫字第1000002262號函請被告繳回溢發獎勵金，始為原告依其終局確認93、94年度事業收入數額之事實，就該2年度被告得受領獎勵金數額所作成之終局行政處分。揆諸前揭規定及說明，原告先前所為暫發獎勵金之行政處分，係原告依法保留事後審查及另為終局決定，於年度結算前即先作成之暫時決定，並非基於錯誤事實之違法授益行政處分，而原告發函追繳獎勵金之行為，僅係以93、94年度獎勵金之終局行政處分取代93年及94年間每月核定及發放獎勵金之暫時行政處分，其性質亦非違法授益行政處分之撤銷，自無上開行政程序法第117條及第119條信賴保護原則或第121條第1項2年時效期間規定適用。被告辯稱原告追繳系爭獎勵金性質為違法授益行政處分之撤銷，已逾行政程序法第121條第1項所定2年時效期間云云，顯有誤會，並不可採。
（五）況且，上開行政程序法第117條及第119條明定行政機關如欲撤銷「違法授益行政處分」者，應兼顧受益人信賴利益之保護，其信賴保護之構成要件須符合：（1）信賴基礎、（2）信賴表現、（3）信賴在客觀上值得保護等要件，倘受益人對於違法授益行政處分已有具體之信賴表現，且其信賴利益值得保護（即無行政程序法第119條信賴所列信賴不值得保護情形），並顯然大於撤銷所欲維護之公益者，則不得撤銷。而被告2人於原告醫院任職前，曾分別於台中榮民總醫院及高雄榮民總醫院服務，該2家榮民總醫院與原告同屬退輔會管轄，其獎勵金亦採先行暫付再於年度結算後追繳或補付方式。又被告陳亮銘於94年間曾擔任原告醫療服務工作績效考評委員會之委員，並曾代理部門主任而領有行政績效點數；被告謝俊良曾擔任家醫科主任，亦為醫療服務工作績效考評委員會委員；又原告每月暫付獎勵金之發放方式係以郵局轉帳方式直接匯入被告帳戶，且因配合健保局撥款時間，獎勵金暫付時間亦不固定，而未與每月薪資一起發放（以94年3月分獎勵金為例，原告所屬醫務行政室於94年4月27日簽准後，經會計室於94年4月28製發傳票，而於94年5月3日暫付予被告；另原告於99年7月12日及同年月27日結算95、96年度獎勵金，被告謝俊良第1次結算95年11、12月未領獎勵金39,429元【13,755元＋25,674元＝39,429元】，第2次結算96年1至12月未領獎勵金124,442元，合計163,871元）等情，業據原告陳述在卷，並有原告提出之被告基本資料表、醫務行政室簽暨原告95年11、12月份及96年1至12月份醫師獎勵金（10％補發）附本院卷可稽，被告對此亦不爭執。則被告對於系爭獎勵金僅為暫付性質，尚須經年度結算後進行補付或追繳，其所得領取之數額始告確定乙節，即無不知之理。被告對其暫時受領之獎勵金，嗣因94年度之年度結算發現有溢領情形而遭追繳，則無信賴基礎，亦無值得保護之信賴利益。被告辯稱其有信賴保護原則之適用云云，亦不足採取。
六、綜上所述，原告依據公法上不當得利之法律關係，提起一般給付之訴，請求被告謝俊良返還原告給付之溢領獎勵金754,525元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之遲延利息；另請求被告陳亮銘返還原告給付之溢領獎勵金716,826元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之遲延利息，均為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 100 年 12 月 6 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 戴 見 草法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 12 月 6 日
書記官 宋 鑠 瑾