高雄高等行政法院判決
100年度訴字第398號民國100年10月27日辯論終結原 告 邱福專被 告 高雄市鳥松區公所代 表 人 曾文瑞 區長訴訟代理人 阮文泉 律師複代理人 葉銘進 律師上列當事人間有關土地事務事件，原告不服高雄市政府中華民國100年5月19日高市府四維法訴字第1000052210號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣被告於改制前之高雄縣鳥松鄉公所期間，經該鄉坔埔村村長及民意代表陳情，請求改善坔埔村對外聯絡道路，提供村民快捷便利服務，經鄉代表會提案通過預算辦理鳥松(○○○區0000000道路工程(下稱3-1號道路工程)，然因用地取得經費龐大，僅能籌編第一期工程經費(坔埔村松埔路至聖恩堂路段)，並僅就私有土地進行協議價購，另現況已供公眾通行道路及祭祀公業、公地、長老土地等，則礙於經費不足，不列入本次價購範圍。嗣經被告於民國99年1月31日舉辦公聽會說明，及於99年3月12日及99年5月7日舉辦協議價購會議，與私有土地所有人達成價購之協議。及至99年11月30日，原告提出訴求書主張其所○○○區○○段468-2地號土地（權利範圍：16分之1，下稱468-2地號土地）亦屬私有土地，被告如有使用該筆土地，應予價購徵收；另被告使用原告所○○○區○○段468、468-1地號土地（權利範圍：
各16分之1，下稱468、468-1地號土地）作為舊坔埔活動中心之用，亦應一併返還予原告。案經被告以99年12月14日鳥鄉建字第0990021624號函復（下稱系爭函復）原告略以：「說明二、．．．另查大同段468-2號，現況部分供作現有道路使用，部分土地上係有張文雄、張文貴、舊坔埔活動中心、許吳貴美、何鄭四美、張金成等人所有建築物，已由所有人簽署切結同意書，並自行配合拆除牴觸道路範圍建築物在案。三、另台端詢問舊坔埔活動中心事宜，查經十八公祖慈善會於99年11月16日高縣鳥松鄉十八公祖慈字第002號函稱該建築物基地屬十八公祖公業地，要求本所拆屋還地，以利該會進行接收管理業務，爰經本所邀集村長及十八公祖慈善會理事長、管理人等協調後結論（如附會議紀錄），牴觸道路範圍之建築物，由本所辦理拆除（已經拆除畢），道路範圍外之剩餘建築物，據悉已由十八公祖慈善會雇工拆除，台端訴求本所拆除該建物恢復原狀歸還乙節，因涉該土地產權釐清，建請逕向該慈善會洽詢。四、台端陳訴所有土地屬私有，未經辦理土地徵收價購，不同意本所開闢道路使用乙節，因與村長及十八公祖管理人所提文件內容有所出入，為顧及雙方之權益，在土地產權尚未釐清前，本所本於維護現有道路安全管理之責，擬採以現有既成供公眾通行道路路段處進行維護管理，另尚未闢建成道路之土地位置，本所將不予施作柏油路面，特予告知。」等語，原告不服，對之提起訴願，經訴願決定不受理。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟(另關於原告請求被告協議價購468-2地號土地應有部分16分之1及請求被告應將468、468-1地號應有部分16分之1土地返還原告部分，另行裁定移送台灣高雄地方法院)。
二、本件原告主張︰
(一)被告為辦理仁美都市○○○○○○道路工程，乃先進行辦理第一期工程開闢，並僅就私有土地進行協議價購。原告私有468-2地號土地部分面積已供道路使用，原告無從自由使用收益，已形成因公益而特別犧牲。依司法院釋字第400號解釋，國家機關應逐年編列預算辦理徵收，故被告編列預算正式開闢3-1號道路計畫，對尚未開闢道路使用部分要辦理徵收，對已供道路使用者，更應負有積極辦理徵收補償之義務，另被告已對大同段253-2、253-1．．．等地號土地均已協議價購並兌領價金，顯然被告有違公平正義原則。
(二)舊坔埔活動中心之建築房屋基地為原告私有之468、468-1、468-2等地號土地，被告建造房屋於40年代戒嚴時期，原名為坔埔村辦公處，現已拆除，惟建築物之廢棄物尚未搬離，故原告請求恢復原狀、歸還土地並點交予原告。又被告於99年11月19日進行3-1號道路工程範圍之舊有坔埔村活動中心建築物拆除協調會，會議結論乃由被告同意將該建築物牴觸道路部分予已拆除，道路範圍外之建物及土地，則請十八公祖慈善會逕依所有權自行妥善處理。惟查被告區長張美瑤、課長梁錦淵、村長陳耀宗、十八公祖慈善會理事長林萬丁、管理人何永達、村民許安心等6人均非土地所有權人，被告不歸還土地、恢復原狀並點交予原告，竟擅自請十八公祖慈善會妥善處理，繼續非法侵佔原告私有土地，顯見被告已嚴重具體損害原告財產利益。
(三)原告99年11月8日提出陳情書，請求被告依法行政，復於同年11月30日提出訴求書，請求被告辦理徵收價購並詢問相關事宜，惟被告以系爭函復通知原告，嗣訴願決定以系爭函復非行政處分且無損害個人利益為由，訴願不受理，即屬不合。另被告將各項公文文件經郵局遞送，非原告親自簽收，送達不合法等情。並聲明求為判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應就坐落468-2地號土地原告應有部分16分之1部分作成徵收之行政處分。
三、被告則以︰
(一)按行政訴訟法所謂撤銷訴訟，其撤銷之程序標的應為「行政處分」。經查，系爭函復係被告就原告99年11月30日所謂之「訴求書」，即就原告主張被告使用其土地而訴求辦理徵收價購及詢問相事宜為回覆。觀諸該函所載內容，被告僅係就原告之訴求，將查察之事實為單純事實之敘述，並將之通知原告，核其僅為觀念之通知，尚非行政處分，原告對之請求撤銷，於法即屬不合。
(二)另原告「請求開闢道路之土地依法徵收或協議價購」部分，查被告因原告主張土地所有權，故於468-2地號土地所有權爭議未釐清前，於該地並未新闢道路，僅係就舊有既成道路舖設柏油予以管理維護。被告就468-2地號土地既未為新闢道路之舉，原告主張被告應為徵收或協議價購，顯即無據。復以土地徵收為行政機關主動之權限，一般人民除有土地徵收條例第8條規定之情形外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動徵收之權利，且徵收主管機關，依土地徵收條例第2條規定，並非被告，原告對被告請求為土地之徵收或協議價購，即屬無據。
(三)至原告請求「非法侵佔舊坔埔活動中心土地，恢復原狀、點交歸還原告」乙節，查舊坔埔活動中心，雖名為活動中心，惟所有權不明，非屬鄉產，故被告僅就牴觸道路部分予以拆除，餘由第三人即十八公祖慈善會拆除，故被告並未占用該等土地。原告另稱該土地於活動中心拆除後，為十八公祖慈善會非法侵佔云云，核為其私人間之爭執，並非行政訴訟之範疇，原告應循民事訴訟方式另行解決，其提起本件行政訴訟，應屬無據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有原告99年11月30日訴求書、被告99年12月14日鳥鄉建字第0990021624號函及訴願決定書附原處分卷可稽，應堪認定。
本件兩造之爭點為原告得否請求被告徵收其所有468-2地號應有部分16分之1之土地？
五、本院判斷如下：
(一)按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：一、國防事業。二、交通事業。三、公用事業。四、水利事業。五、公共衛生及環境保護事業。六、政府機關、地方自治機關及其他公共建築。七、教育、學術及文化事業。八、社會福利事業。九、國營事業。十、其他依法得徵收土地之事業。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」分別為土地徵收條例第1條第2項、第2條、第3條及第14條所明定。觀諸前揭規定，所謂土地徵收，係指國家因興辦公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）。因此土地徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，而由國家依法令所定法定程序為之。換言之，土地徵收案件，僅國家始為徵收權之主體，發動徵收程序（最高行政法院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。故土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。且依前揭法律規定可知，有關土地徵收其核准機關為內政部，該管直轄市或縣（市）政府，為土地徵收之補償機關及執行機關，而需地機關則僅具有向中央主管機關申請為土地徵收之請求權而已，並非得作成土地徵收之機關。從而，依土地徵收條例規定土地徵收之核准機關既為內政部，被告並無作成核准徵收系爭土地處分之權利，則原告請求判決命被告就坐落468-2地號土地原告應有部分16分之1部分作成徵收之行政處分，係屬被告當事人不適格，而無理由。
(二)司法院釋字第400號解釋雖指明：既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。另釋字第440號解釋內容雖亦揭示：「‧‧‧主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。‧‧‧至既成道路或都市○○道路用地之徵收或購買，應依本院釋字第400號解釋及都市計畫法第48條之規定辦理‧‧‧。
」等語。然查，前揭司法院釋字第400號解釋文尚明言：「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，申言之，各級政府因興辦公共事業或實施國家經濟政策需要，對於徵收取得之土地固應給予補償，然亦需在「依法律之規定辦理徵收」前提下，斟酌其財源狀況而給予土地所有權人相當之補償，並非意指所有提供土地作為供公眾使用之公共設施之所有權人，均得本於該號解釋而請求各級政府機關辦理徵收而要求給予補償，此由該號解釋之理由書中敘明「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．。」觀之自明。足徵該號解釋僅係針對國內實際存在之土地徵收問題提出國家立法及施政之指針，尚非直接賦予人民得據此解釋作為向各級政府機關請求作成徵收處分之依據。再如前述，一般人民除法律別有規定外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動請求徵收之權利，一般人民向需用土地人之請求，應僅係促請需用土地人發動請求徵收權之意，與人民之權益並不生任何影響，其性質並非公法上之請求權。而土地徵收條例第13條規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」故此條係關於需用土地人如有徵收土地需要時之程序規定，並非給予人民請求徵收土地之請求權。是以原告主張其所有468-2地號土地部分面積已供道路使用，原告無從自由使用收益，已形成因公益而特別犧牲，依司法院釋字第400號解釋，國家機關應逐年編列預算辦理徵收，故被告編列預算正式開闢3-1號道路計畫，對尚未開闢道路使用部分要辦理徵收，對已供道路使用者，更負有徵收補償之義務云云，尚非可採。
(三)末查，3-1號道路工程乃被告於改制前之高雄縣鳥松鄉公所期間，經該鄉坔埔村村長及民意代表陳情，經鄉代表會提案通過預算辦理之工程，然因用地取得經費龐大，僅能籌編第一期工程經費(坔埔村松埔路至聖恩堂路段)等情，為原告所不爭。又上開路段內雖包含468-2地號等22筆土地(見訴願卷第65-66頁土地地籍資料清冊)，然受限於經費關係，被告祇能逐步辦理，而僅就私有土地進行協議價購，至於現況已供公眾通行道路及祭祀公業、公地、長老土地等，則不列入本次價購範圍。而468-2地號土地雖登記在原告、訴外人謝祈對、楊海水、陳國良、陳金成、曾陳銖鴻、邱福武、邱福星、邱雄裕、邱雄柱等人名下，然據坔埔村村長及十八公祖管理人提供之十八公祖公業土地清冊，卻顯示屬十八公祖公業土地，因此之故，被告於考量經費及該土地之權屬爭議，乃將之列為長老土地而未予價購等情，復有3-1號道路第一期(由松埔路至聖恩堂)路段工程公聽會紀錄、3-1號道路路段地籍資料清冊、十八公祖公業財產清冊、3-1號道路工程範圍內468-2地號土地所有權屬研商會議等附卷(訴願卷第65、93、85頁)可資對照。則被告未予價購之土地非僅原告所有之468-2地號土地而已，因此原告訴稱被告未價購468-2地號土地，有違公平，自應徵收系爭土地云云，亦有誤會，附此敘明。
六、綜上所述，本件既因准否土地徵收之權限屬中央主管機關內政部，被告無權作成准否徵收系爭土地之處分。原告提起本件訴訟，請求判決訴願決定及原處分均撤銷，並命被告應就其所有坐落468-2地號應有部分16分之1土地部分作成徵收之行政處分，係屬被告當事人不適格，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經核與裁判結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
七、另關於原告請求被告價購其所有坐落468-2地號應有部分16分之1土地部分，及請求被告應將468、468-1地號應有部分16分之1土地返還原告部分，本院另行裁定移送台灣高雄地方法院，併請此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 10 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 李 協 明法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 11 月 10 日
書記官 涂 瓔 純