高雄高等行政法院判決
100年度訴字第440號民國100年12月27日辯論終結原 告 黃忠賢
黃忠義共 同訴訟代理人 李合法 律師
趙培皓 律師被 告 內政部代 表 人 江宜樺訴訟代理人 秦錚錚
黃浩上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國100年7月1日院台訴字第1000096746號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣前台南縣政府（前台南縣於民國99年12月25日與台南市合併改制為台南市，其業務由改制後之台南市政府承受）為辦理「台鐵台南沙崙支線計畫－大潭站聯外道路工程」（下稱系爭聯外道路工程），需用前台南縣歸仁鄉（改制後為台南市○○區○○○段○○○○○○○號土地（原屬同段583-8地號土地範圍，該部分嗣經徵收及分割登記為同段583-11地號，面積0.0340公頃，下稱系爭土地），經前台南縣政府所屬農業處同意變更為非農業使用，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被告土地徵收審議委員會第249次會議決議通過後，被告遂以99年12月15日台內地字第0990250160號函（下稱原處分）核准徵收，並一併徵收其土地改良物，復交由前台南縣政府以99年12月21日府地用字第0990327391號公告，同日以府地用字第0000000000-E號函通知原告。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張︰
（一）原告前因系爭土地與財團法人私立長榮大學（下稱長榮大學）進行土地移轉登記、請求返還土地等訴訟，取得確定勝訴判決後，長榮大學雖將前開土地返還原告。惟長榮大學仍欲使用系爭土地，其間長榮大學曾向原告出價購買土地，雙方並曾簽約，惟長榮大學卻反悔不願給付價金，致未完成交易。此後，長榮大學即未循買賣或其他民事方式與原告協商。原告與長榮大學協商買賣不成後，需用土地人即前台南縣政府即以系爭聯外道路工程用地為由，欲徵收系爭土地，並於99年10月13日於前台南縣歸仁鄉公所舉行「台南縣政府為取得台鐵台南沙崙支線計畫－大潭站聯外道路工程用地方式協議會議」（下稱取得用地方式協議會議）；另原訂於99年11月13日上午10時至前開土地進行地上物查估作業，但當天查估人員未俟原告到場會同查估，竟於上午10時前即逕自離開，後於99年11月11日進行地上物查估。嗣前台南縣政府提報申請，經被告核准徵收後，該府始對外公告本件徵收事項。
（二）依土地徵收條例第3條第2款、同條例施行細則第2條第2項規定，需用土地人徵收土地縱出於公益，惟仍應「以其事業所必須者」為限，且於不妨礙徵收目的之範圍內，應就損失最少之地方為之，並應儘量避免耕地。換言之，徵收土地應符合行政法上之比例原則，除此之外，若被徵收土地為耕地時，應儘量避免徵收，亦即依該施行細則第2條第2項規定，應採取嚴格審查之方式，確認被告核准耕地，符合比例原則之要求。經查，系爭土地分割自同段583-8地號土地，使用區分為一般農業區、使用地類別為農牧用地。故前台南縣政府及被告應具體說明：徵收系爭土地之公益理由、核准徵收如何符合比例原則之審查過程，及是否曾向原告提出徵收耕地以外之方法，亦即考量「應儘量避免耕地」之情。原處分就此未說明上情，應屬違法。前台南縣政府或被告更應就原告之前開質疑，提出具體之證據及說明，否則原處分仍然違法且應與撤銷。又證明行政處分之合法性，本屬處分機關之舉證責任，故前台南縣政府及被告應提出證據並說明：若不徵收系爭土地，到底究竟會使需用土地人所稱「交通事業」之公益產生如何不利之影響；又徵收系爭土地所達之公益目的為何，較之於原告所有權遭國家公權力強制剝奪，為何得謂符合比例，或謂無輕重失衡之情。
（三）徵收私人土地屬對人民財產權之剝奪，除需依法定程序進行外，更應有實質、明確之公益理由，且須考慮徵收之必要性及是否屬人民侵害權利之最小手段。前台南縣政府徵收系爭土地，始終無法提出合理、合於公益目的之說明，難認係法治國家之應有作為：
1、系爭土地坐落於長榮大學校門口處一隅，東、南、西鄰接長榮大學校區，北接長榮大學通往「南160號鄉道0000000道）之聯外道路（即本件土地徵收所涉之聯外道路）。惟附近原無「台鐵台南沙崙支線－大潭站」，僅有「長榮大學站」。前台南縣政府嗣以系爭聯外道路工程需用土地為由，欲徵收系爭土地，實不知其所據為何。至原告發函質疑後，方將土地徵收計畫中之「台鐵台南沙崙支線－大潭站」，更名為「長榮大學站」，其徵收作業實嫌粗糙，遑論被告或前台南縣政府曾思及對原告之權利保障問題。
2、原告黃忠賢於99年10月13日參與取得用地方式協議會議，會中已表示：前開土地附近僅有長榮大學站，車站已有聯外道路北接系爭鄉道，往南僅通往長榮大學校區，並無聯外需求，故長榮大學站聯外道路完全不需使用系爭土地，以此質疑徵收系爭土地之必要性。
3、前台南縣政府對原告黃忠賢前開主張，雖以99年11月12日府工土字第0000000000B號函復略以：也有不特定民眾使用沙崙支線利用本站（長榮大學站）到長榮大學，所以車站往南仍有公共需求云云，亦即此係需用土地人所謂之公益目的。惟查，長榮大學校區入口與長榮大學站，或土地徵收計畫中通○○○鄉道○○○道路間，本有寬敞道路可通行（步行僅需1、2分鐘），又位於系爭土地東側之長榮大學校區入口，寬度足供汽車雙向及機車、行人通行。換言之，依現有交通環境，已足供長榮大學校區入口、長榮大學站及系爭聯外道路之間相互通聯，並無不便。縱如前台南縣政府所言不特定民眾可能自長榮大學站進入長榮大學，惟民眾既係搭乘火車，自係循前述道路步行進入校區，完全無須使用系爭土地。且台鐵台南沙崙支線於100年1月2日通車後，迄今仍無任何證據顯示，自長榮大學站往返長榮大學校區有何不能通行或難以通行之情，實難想像有何徵收系爭土地之必要性。
4、原告揣想本件徵收之目的，是否僅係使長榮大學得將其學校大門修建較為體面，或使其校門所臨道路寬整、美觀爾。然而，長榮大學非政府興辦之教育事業，營虧自負，屬私人設立性質，與鄰人發生用地糾紛，本應循民事方式解決之。原告與長榮大學就系爭土地間之訴訟結束後，仍有用地糾紛，惟雙方停止協商後，前台南縣政府便有徵收系爭土地之需求，其間原委如何原告無從知悉。但本件徵收之承辦人員迄今均未提出明確、合理之徵收目的，無法令人信服，亦難認前台南縣政府係出於公益目的而徵收。
5、再考量聯外道路北○○○鄉道○○道路相接處即為長榮大學之現有校門；反向往南，一條寬闊之聯外道路直通長榮大學之校區入口，其間於接近長榮○○○區○○○○○路口右側，即係長榮大學站。觀諸長榮大學、聯外道路及長榮大學站之相對位置，使用前開交通設施者，絕對大部分係長榮大學教職員生，或前往該校洽公之人，讓人不禁懷疑：系爭政府出資之公共交通設施，係為長榮大學量身訂製。如此良好之公共交通設施，可使外地人至長榮大學就學、就職或洽公，享受便利之交通並節省時間，自然對長榮大學之營運有相當大之幫助，惟對其他歸仁區市民或學校附近之土地所有人而言，難謂有何實質上之助益。該聯外道路之土地所有權屬於長榮大學所有，其設定地上權予前台南縣政府，應係以換取系爭聯外道路工程施作，故長榮大學仍為該聯外道路之受益者。前台南縣政府對於原告質疑：為何同一條聯外道路，僅徵收原告之系爭土地，卻不徵收長榮大學之土地乙節，該府竟以「長榮大學同意設定地上權」回復原告。惟長榮大學設定地上權後，得換取○○○區○○○道路，有利學校營運，受益時間長達數十年、甚至百年，原告卻因遭徵收系爭土地，僅換得系爭土地公告現值加計4成之補償，其間差別待遇可見一般。
6、原告於100年11月26日再到系爭土地拍照，系爭土地仍遭長榮大學以廣告招牌圍住，且內部草木叢生，需用土地人即台南市政府於100年1月1日長榮大學站通車後，迄未依徵收計畫使用系爭土地。故依系爭土地現況，並未影響利用長榮大學站前往長榮大學之人，足證被告徵收系爭土地並無急迫性、必要性。
7、被告雖辯稱：徵收系爭土地亦須同時考量學校門禁管制、車站防災救災與緊急疏散需求云云。惟查，長榮大學之門禁管制，應係該校需自行解決之問題，與被告所謂興辦交通事業之徵收目的並無關係。若確有此需求，亦應由該校與原告洽商。況且，長榮大學本可於校區範圍內，設立門衛或圍牆，即可達到前開目的，尚無利用系爭土地之必要。又所謂車站防災救災與緊急疏散需求等需求，於本件起訴前，未曾見聞被告或需用土地人為此主張，被告提出之徵收土地計畫書亦無此部分之說明，尚非可採。設若有此需求，被告卻未提出此必要性之論述及舉證，實難想像被告主張之合理性何在。
（四）原處分核准徵收，違反比例原則及土地徵收條例第3條規定，且非為公益目的，應予撤銷：
1、依行政程序法第7條明定之比例原則、土地徵收條例第3條第2款及同條例施行細則第2條第2項規定。又「按政府或自治團體或人民，徵收土地，須為興辦公共事業而有徵收土地之必要時，始得為之，此在當時有效之土地徵收法第1條有明文規定。原告（私立中學）因校款支絀，呈請徵收土地，開闢菜場，藉收租息，以裕經費。是其目的，顯屬牟利，而非興辦公共事業，即無徵收土地之必要。至所稱建築菜場，為公共事業之一，關係市容衛生者甚大等語，縱屬實在，亦係地方行政事宜，應由地方政府主持，非原告以私立學校之資格，所得藉口興辦。」「所謂依法行政，簡單言之，係指行政機關之行政行為或其他一切行政活動，均不得與法律相牴觸；又行政法上之比例原則係指行政權力在侵犯人民權利時，除必須有法律依據外，其實施公權力行政行為的『手段』與行政『目的』間，應該存在一定的比例關係，即任何干涉措施所造成之損害應輕於達成目的所獲致之利益，始具有合法性。」最高行政法院36年判字第34號判例、88年度判字第2037號判決亦有闡明。
2、系爭土地坐落於長榮大學校區入口處，東、南、西鄰接長榮○○○區0000000道路；又自長榮○○○區00000000道路，僅需步行1、2分鐘即可到達長榮大學站。觀諸長榮大學校區入口處、長榮大學站及聯外道路之相對位置，利用聯外道路、長榮大學及系爭土地者，幾乎為長榮大學之教職員生，或前往該校洽公者，故利用系爭土地之人應屬可得特定，而非前台南縣政府所稱之不特定民眾。長榮大學有便利之聯外道路，有利招生、營運等，但對其他歸仁區市民或學校附近之土地所有人，則難謂有何實質助益。系爭土地徵收後，固使該聯外道路鄰接長榮大學校區入口處部分，得修建擴充至與該聯外道路相同路寬，但實際得利者仍係長榮大學，蓋其校區入口處得以鄰接寬廣之大馬路，門面更為氣派。故系爭土地徵收後縱係供修建道路用，其最終目的仍僅係使長榮大學獲利，實難謂與公益有關。依前引最高行政法院判例意旨，原處分已違反土地徵收條例第3條規定及公益原則。
3、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者，行政程序法第7條第2款定有明文。系爭土地經徵收，使原告喪失土地所有權，原告無法再主張任何權利。故即使確有使用系爭土地修建道路之必要性（原告仍否認之），惟是否僅徵收一途方能達成，實有疑問。前台南縣政府既未與原告進行實質之協議價購（詳如下述），亦未提出較為溫和、侵害權利較輕微之方案與原告溝通，難認系爭徵收處分符合行政程序法第7條第2款規定。被告或前台南縣政府若為相反主張，應由其負舉證責任。
4、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，行政程序法第7條第3款亦定有明文。原處分使原告完全且終局地喪失系爭土地之所有權，日後無法再對系爭土地為使用、收益或處分等權能，損害莫此為甚。而斟酌徵收系爭土地所欲達成目的之利益，被告以興辦交通事業為由徵收系爭土地，其所能達到之目的，僅使長榮大學校區入口處得以鄰接一條寬廣之大馬路，使其門面更為氣派。另前台南縣政府99年11月12日府工土字第0000000000B號函及99年11月12日府工土字第0000000000A號函附取得用地方式會議之會議紀錄固記載：仍有不特定之民眾使用沙崙支線利用長榮大學站到長榮大學，故長榮大學站往南路段（即通往長榮大學路段）仍有公共交通需求，即以此為公益目的。然搭乘火車之人於長榮大學站下車到長榮大學，步行僅需1、2分鐘，現有3條道路已供汽車雙向通行，行人豈有不能通行之理。故前台南縣政府所稱公益目的，僅係使自長榮大學站到長榮大學之不特定民眾（應係可得特定之人），得以經由一條較為寬廣之道路進入校區。除此之外，即難想像尚有何公益目的。故比較原處分造成原告所有權遭剝奪之損害，及使長榮大學校區入口處得以鄰接寬廣、氣派之道路之利益，其間顯有失衡且不相當之情，亦有違行政程序法第7條第3款之規定。
（五）系爭處分違反土地徵收條例第11條協議價購規定：
1、土地徵收條例第11條規定，無非以私有財產權益應予尊重，非有必要，應儘可能避免徵收。則為達此立法目的，需用土地人於為協議價購時，必須設法使土地所有權人能獲得優於徵收補償款額及其他利益之對價，以利土地之取得；若於實行協議時所提出之價購金額，僅與法定之徵收補償款額相同或較低者，其無法達成價購協議，事屬必然；苟有同意價購者，亦難謂非面臨徵收之情境而勉為同意價購。是縱需用土地人提出與徵收補償款額同樣金額進行價購協議，亦僅徒具形式而無實質意義，尚難謂已踐行申請徵收前之正當法律程序，自無從認依法向內政部提出徵收申請之要件已然具備。又依土地徵收條例第11條規定，需用土地人於申請徵收前，應先行協議價購或以其他方式取得程序，究應如何選擇，固屬需用土地人之裁量權；又需用土地人於為協議價購時，就所提出之買價，亦有裁量權，惟苟其已依裁量權選擇適當之取得土地之方法，即應確實依法執行；另為協議價購時所提出之買價，應有助於協議之成立，始屬合法，亦即僅於此範圍內有裁量之權限，不得謂需用土地人就是否依法踐行已選擇之取得土地方法，或就提出之買價為無成立價購協議之可能者，仍有裁量權，最高行政法院94年度判字第1709號判決已有闡明，另依最高行政法院96年度判字第2039號判決意旨觀之，亦要求需用土地機關應與土地所有權人進行實質之協議價購。
2、最高行政法院94年度判字第1709號判決所涉事實為：需用土地人即該案上訴人三重市公所於提出徵收申請前，依土地徵收條例第11條規定，固於90年2月21日與該案被上訴人進行價購協議，惟僅表示：「土地部分係依最近（89年度）公告現值另加4成獎勵金核算土地補償費，並依土地稅法第39條規定依法得徵收之私有土地，免徵其土地增值稅，地上物部分，‧‧‧。」此與價購不成立而應為徵收時依法應給付之補償金額完全相同。故該判決乃以：三重市公所所為，僅有價購協議之形式，而無實質意義，不可能避免啟動土地徵收，顯難認已依土地徵收條例第11條踐行協議價購程序，又未以價購以外之其他方法與被上訴人協議取得系爭土地，故其徵收申請，於法即有未合；且認三重市公所行使其裁量權，選擇依價購協議方式取得系爭土地後，已無不遵守法定程序實行之裁量權，然其進行協議價購之方法，係提出與徵收補償金額等額之買價，無成立價購協議之可能，與土地徵收條例第11條規定之意旨有違為由而駁回三重市公所之上訴。
3、而參諸前揭會議紀錄所載，與協議價購有關之事項略以：「‧‧‧壹：說明協議價購相關事項：一、本府為辦理台鐵台南沙崙支線計畫－大潭站聯外道路工程需要，擬與台端協議以價購或其他方式，取得用地範圍內土地及土地改良物。‧‧‧三、協議價購相關事項：（一）協議價購之價格：1、土地價格：以99年土地公告現值在加4成計價‧‧‧。（五）台端如同意協議價購，請當場或於99年10月15日前出具協議價購同意書予本府，本府將另行通知簽訂協議價購契約書之時間與地點。貳：說明協議不成時依法申請徵收相關事項：‧‧‧（二）徵收補償標準：1、地價補償：以99年本縣地價評議委員會評定之土地公告現值及其加成補償成數計價，即以99年土地公告現值再加4成計算地價補償‧‧‧。參：土地及改良物所有權人或管理人意見及回覆：‧‧‧二、村長‧‧‧（二）車站聯外道路係由縣府主導，下次會議要求由縣長主持，並請縣府向長榮大學反映。回復：本案如經開會未能達成協議者‧‧‧，基於工程開闢時程需求，視為協議不能成立，為利工程順利進行，本府將依土地徵收條例規定申請徵收，後續不再召開協議會議。‧‧‧伍：結論：一、如同意協議價購，請當場或於99年10月15日前出具協議價購同意書予本府，本府將另行通知簽訂協議價購契約書之時間與地點‧‧‧。」
4、是前台南縣政府於99年10月13日之取得用地方式協議會議，僅提出與徵收補償金額相同之「以99年土地公告現值在加4成計價」之協議價購買價，未提出使原告能獲得優於徵收補償款額及其他利益之買價，故雙方無法達成價購協議，事屬必然。且前台南縣政府於該次會議紀錄「參：土地及改良物所有權人或管理人意見及回復」亦載明「本府將依土地徵收條例規定申請徵收，後續不再召開協議會議」等語，顯見該府清楚以此買價協議，根本無法進行價購協議，該府僅為虛應土地徵收條例第11條規定而召開該次會議。前開協議會議之召開，僅有價購協議之形式，而無實質意義，不可能避免啟動土地徵收，難謂已踐行申請徵收前之正當法律程序，自無從認依法向被告提出徵收申請之要件已然具備。
5、需用土地人於申請徵收前，應先行協議價購或以其他方式取得程序，究應如何選擇，固有裁量權，然於選擇協議價購方式取得時，卻未提出可能成立價購協議之買價，致協議無法成立而於其後逕為土地徵收，此舉與未踐行土地徵收條例第11條規定之程序而直接徵收土地，並無不同，此舉明顯屬於脫法行為。
6、本件所涉爭議實與最高行政法院94年度判字第1709號判決所認定之違法事實情節完全相同，故依該最高行政法院判決意旨，亦應認原處分違反土地徵收條例第11條規定及比例原則，侵害原告權利，應予撤銷
（六）立法院於100年12月16日三讀通過之土地徵收條例第11條第4項、第5項增修：「第1項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。」「前項所稱市價，指市場正常交易價格。」等規定，其增修理由亦稱「協議價購為需地機關辦理用地取得之先行程序，徵收為用地取得之最後手段。為免協議價購流於形式，需用土地人應以市價作為協議價購之基礎與所有權人協議，爰增訂第4項。」故行政院即認現行土地徵收條例第11條規定實際適用之結果，反造成需用土地人與被告均以前述「流於形式之協議價購」程序，違法規避現行土地徵收條例第11條規定之實質適用，為避免前開「脫法行為」，方增修前開規定，亦請鈞院審酌等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
（一）按土地徵收條例第3條第2款規定，國家因公益需要，興辦交通事業，得徵收私有土地。經查，需用土地人前台南縣政府為辦理系爭聯外道路工程，需用原告所有之系爭土地，經核合於前揭法律規定，因公益需要興辦交通事業之要件。系爭台鐵車站聯外道路工程計畫之目的在於提供進出車站旅客通行使用，前台南縣政府為充分瞭解土地所有權人、利害關係人及相關單位意見，於99年9月13日召開公聽會，嗣於99年10月13日舉行取得用地方式協議會議，均說明系爭聯外道路係以車站往北接系爭鄉道，往南前往長榮大學，民眾得利用台鐵台南沙崙支線至長榮大學，車站往南路段亦屬車站聯外道路，具交通必要性。被告以原處分核准徵收，並一併徵收其土地改良物，並無不合。
（二）依土地徵收條例施行細則第2條第2項規定、被告93年3月4日內授中辦地字第0930723841號函，及行政院農業委員會93年5月4日農企字第930010450號函釋，需地機關申請徵收、撥用或協議價購非都市土地範圍內屬農業發展條例第3條第10款所規定之農業用地，並要求一併辦理變更編定者，應先徵得農業主管機關之同意。經查，系爭土地之使用分區為一般農業區、使用地類別為農牧用地，經前台南縣政府以99年10月28日農務字第0990001888號函同意變更為非農業使用，系爭土地現況查草叢生、面層為柏油，並無實際從事耕作現象。至系爭聯外道路工程規劃時，暫定聯外道路前車站之站名為「大潭站」，用地取得均以「台鐵台南沙崙支線計畫－大潭站聯外道路工程」作業，嗣該台鐵支線於100年1月1日通車時，正式命名為「長榮大學站」，並不影響辦理用地取得作業及徵收之合法性。
（三）土地徵收條例第11條規定，係為尊重私有財產權益，非有必要，應儘可能避免徵收，故規定公益事業用地之取得，應先與所有權人協議取得用地，協議不成，始得依法徵收。依該條規定之協議方式，得以協議價購或其他方式擇一為之，並非係協議價購及其他方式同時為之。經查，前台南縣政府依上開規定，於99年10月6日函請所有權人召開協議價購會議，開會通知單合法送達，原告於99年10月13日出席會議，有關協議價購相關事項包括土地、地上物之協議條件、達成協議或不能協議之處理，均列於會議說明資料，會中原告詢問徵收用地之需求性及徵收程序，經該府予以說明，有開會通知單及前揭會紀錄可稽。是本件確已依土地徵收條例第11條規定進行協議價購，因未能達成協議，始申請徵收土地。另參照最高行政法院99年度裁字第1660號裁定及99年度判字第1276號判決、鈞院98年度訴字第45號判決及100年度訴字第7號判決意旨，倘需地機關已確實踐行該條所定協議程序，未能達成協議結論，難謂與正當法律程序有違。前台南縣政府於協議會議通知單、說明資料及會議中，均說明得以價購或其他方式提供土地，原告得於會議中提出。本件其他土地所有權人長榮大學以無償方式設定地上權提供土地供通行，翁義雄以無償捐贈方式提供，並非需用土地機關為差別處理，所訴核不足採，原處分應予維持。
（四）有關交通部陳報「台鐵台南沙崙支線計畫」乙案，前經行政院經濟建設委員會（下稱經建會）邀請行政院秘書處、主計處、公共工程委員會、財政部，交通部、前台南市政府及前台南縣政府等相關單位研商獲致結論，經提交93年9月27日經建會第1189次委員會議討論，獲致結論如下：
（一）該計畫已列入新十大建設計畫且屬高鐵台南沙崙站聯外大眾運輸系統，計畫完成後，除便利高鐵及台鐵間轉乘並可達到台鐵捷運化功能，對於台南地區甚有助益。（二）本計畫台南縣政府建議於長榮大學週邊增設大潭車站，其車站聯外道路之興闢應屬地方政府配合辦理事項，所需經費1,264萬元，由台南縣政府自行負擔。案經行政院以93年11月5日院台交字第0930048842號函示，請照經建會審議結論辦理在案。前台南縣政府辦理旨揭工程，需用系爭土地，面積0.0340公頃，乃依土地徵收條例相關規定檢附徵收土地計畫書及圖說，報經被告以原處分核准徵收，並一併徵收其土地改良物。
（五）關於本件徵收之公益性、必要性、合理性及急迫性：
1、公益性：為配合行政院推動大眾運輸工具，降低碳排放。
2、必要性：車站聯外道路經行政院經建會審議通過，顯見有其必要性。又為分擔台○○○區○○道路經由仁德區、歸仁區前往高鐵台南車站之交通量。疏解台○○○區○○道○號台南交流道至台86線間經常性壅塞車流，改善服務水準偏低情形。又本件徵收案提出時，台鐵尚未確定沙崙支線通車日期，惟大眾運輸及民眾聚集場所，本就應嚴謹考量防災救災與緊急疏散之動線。台○○○區○○○道○號台南交流道銜接台86線可至高鐵台南車站，因為城際交通及地區交通互相干擾，造成國道1號台南交流道經常性壅塞，服務水準偏低，故興建台鐵台南沙崙支線將可有效轉移部份城際旅次，分擔經由台南交流道進出中山高速公路至高鐵台南車站之交通量。
3、合理性：為強化台鐵台南沙崙支線乘客率，提昇高鐵台南站集散效率。車站聯外道路係以無償方式使用長榮大學對外聯接之土地，工程規劃時一併考量學校門禁、師生進出校區安全、車站聯外及緊急事故所需動線，本屬合情合理。另長榮大學辨校良好，周邊土地因該校師生民生需求，多有以農業土地作商業使用情形，並有使土地市價略高於公告現值之情形，此於本件公告徵收土地價款以公告現值再加4成予以補償，已與市價相當。
4、急迫性：車站出口即緊鄰長榮大學對外聯接之土地，惟汽機車或車站旅客前往長榮大學，必須急轉彎避開系爭土地才能至校門口，行車或行人動線不良，與出校門之汽機車動線交，有發生碰撞之疑慮。又系爭土地周圍鐵架於改良物現場查估時，原告陳稱為其所有，且公告徵收時，並無其他人提出異議。因長榮大學所有校地編定為「特定目的事業用地」與蘇義雄所有土地編定為「農牧用地」，依法尚無法辦理意定地上權，車站聯外道路無法發包進場施工，所以至今尚未對徵收之系爭土地進行施作。台南市政府於99年申請徵收，100年編列聯外道路工程預算，並完成設計及成立工程預算，即顯見工程開闢之急迫性。
（六）有關協議價購的價格，依內政部90年5月18日（90）台內地字第9072972號函釋，需用土地人於申請徵收前與土地所有權人協議價購時，應以不低於徵收補償費之價格協議辦理之。前台南縣政府以徵收補償價格辦理協議價購，協議價購的價格並未低於徵收補償費，尚無違誤。
（七）原告爭執有關原訂99年11月13日上午10時至系爭土地進行地上物查估作業，查估人員未俟原告到場會同查估於上午10時之前逕自離開乙節。經查，前台南縣政府委託之廠商通知99年11月13日上午10時查估，廠商當日也有到達現場，但因當時下雨未等待原告到達，亦未電話告知原告，即於10時前先行離開，嗣後廠商即刻再通知於99年11月19日查估，並於通知函及查估當場向原告致歉。
（八）另原告爭執長榮大學前寬敞道路，尚可供學校師生汽機車進出乙節，長榮大學前道路其土地所有權多為長榮大學所有（2筆除外），為前台南縣政府興闢台鐵沙崙支線車站聯外道路所需，自願以設定地上權方式提供大眾通行，惟現況必須同時考量學校門禁管制、車站防災救災與緊急疏散需求，確實需要使用原告等人所有土地，併為陳明等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上揭事實概要欄所載之事實，有土地登記第2類謄本、系爭聯外道路工程徵收土地計畫書（附土地改良物清冊等文件）、內政部土地徵收審議委員會第249次會議紀錄、前台南縣政府99年11月22日府地用字地0000000000號函、99年12月21日府地用字第0990327391號公告、99年12月21日府地用字第0000000000-E號函、被告99年12月15日台內地字第0990250160號函、前台南縣政府所屬農業處99年10月28日農務字第0990001888號函、行政院訴願決定書、原告訴願書、起訴狀附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，且為兩造不爭執，洵堪信實。本件兩造爭點為：被告以原處分（99年12月15日台內地字第0990250160號函）核准徵收系爭土地，及一併徵收其土地改良物，是否合法？茲分述如下：
（一）按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：．．．二、交通事業。」「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」分別為土地徵收條例第3條第2款、第10條第2項、第11條、第14條及第19條所明定。又土地徵收乃藉國家公權力之行使，強制取得人民之財產權，對於人民之財產權發生嚴重影響，為不得已之手段，應受比例原則之限制，故土地徵收條例第11條規定協議價購或以其他方式取得程序，即揭示應以溫和手段取得公共事業所需之土地，避免強制剝奪人民之財產權，惟倘需地機關於踐行協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地時，已確實踐行該條所定協議之程序，尚未能達成協議之結論，自難謂與正當法律程序有違。
（二）經查，前台南縣政府為辦理系爭聯外道路工程，需用原告所有系爭土地，經前台南縣政府所屬農業處同意變更為非農業使用後，前台南縣政府乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報請被告核准徵收，案經被告土地徵收審議委員會第249次會議決議通過後，被告乃於99年12月15日以原處分核准徵收系爭土地，並一併徵收其土地改良物，復交由前台南縣政府公告，並函知原告等情，已如前述。又查，前台南縣政府向被告申請徵收系爭土地前，即依土地徵收條例第10條第2項及第11條規定，先後於99年9月13日及99年10月13日，在前台南縣歸仁鄉公所召開公聽會及取得用地方式協議會議，該協議會議結論略以：「‧‧‧肆、協商取得估成用地方式：四、財團法人私立長榮大學所有土地同意以無償方式提供土地地上權設定。五、翁義雄君所有土地同意以無常捐贈予財團法人私立長榮大學，財團法人私立長榮大學所有土地同意以無償方式提供土地地上權設定。伍、結論：一、如同意協議價購，請當場或於99年10月15日前出具協議價購同意書予本府，本府將另行通知簽訂協議價購契約書之時間與地點。二、如對本次協議會議有意見，或經通知卻不與本府簽訂買賣契約書者，或經協議未能成立，並對本府後續依法辦理徵收案有意見，請於99年10月15日前，依據行政程序法第105條規定，以書面向本府提出事實及法律上之意見陳述，逾期視為放棄陳述之機會」等語。而原告黃忠賢除分別出席上開公聽會及協議會議（原告黃忠義僅參加協議會議）提出意見外，並於99年10月14日以書面就取得用地方式協議會議提出意見略以：系爭聯外道路是為聯絡鄉道而設，並無徵收系爭土地之必要等語後，前台南縣政府亦以99年11月12日府工土字第0000000000B號函復原告略以：因仍有不特定民眾使用沙崙支線利用本車站到長榮大學，所以車站往南路段仍有公共交通需求等語，惟原告迄未與被告簽訂買賣契約等情，亦有前揭土地徵收計畫書所附前台南縣政府99年9月3日府工土字第0990222712號公告、99年10月1日府工土字第0990248211號函附公聽會會議紀錄、99年10月6日府工土字第0000000000A號開會通知單附會議說明資料等文件、99年11月12日府工土字第0000000000A號函附取得用地協議會議會議紀錄、99年11月12日府工土字第0000000000B號函、原告黃忠賢99年10月14日（被告收文日期）函文附卷可稽，足見前台南縣政府業已辦理公聽會及協議價購或以其他方式取得之程序，原告均到場參與該次會議，因前台南縣政府與原告協議不成，前台南縣政府始擬具徵收計畫書，報請被告核准徵收系爭土地等情，亦堪認定。
（三）原告雖執前詞爭執略以：前台南縣政府及被告始終無法提出徵收系爭土地合乎公益目的之說明，顯非為公益目的；被告以原處分核准徵收系爭土地違反土地徵收條例第3條第2款規定及比例原則云云。惟依司法院釋字第409號解釋理由略謂：「‧‧‧徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序，法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等，均應由法律予以明定，俾行政主管機關處理徵收事件及司法機關為適法性審查有所依據‧‧‧。」係闡述辦理徵收應符合法律保留原則，以法律明定徵收各項要件及急迫性因素等，而觀諸首揭土地徵收條例明文國家因公益需要，興辦交通事業即得徵收私有土地，業已考量在此情形即具需求及急迫性而得辦理徵收，則在辦理道路開闢建工程時，以徵收方式取得私有土地，自屬適法。觀諸卷附之經建會93年10月14日總字第0930004580號函所載：「主旨：奉交議，交通部陳報『台鐵台南沙崙支線計畫』一案，業經本會委員會議審議獲致結論‧‧‧。說明：‧‧‧二、本案經本會（按即經建會）於93年9月1日邀請鈞院（按即行政院）秘書處、主計處、公共工程委員會、財政部，交通部、台南市政府及台南縣政府等相關單位研商獲致結論，經提交93年9月27日經建會第1189次委員會議討論，經提93年9月27日本會第1189次委員會議討論，獲致結論如下：（一）本計畫已列入新十大建設計畫且屬高鐵台南沙崙站聯外大眾運輸系統，計畫完成後，除便利高鐵及台鐵間轉乘並可達到台鐵捷運化功能，對於台南地區甚有助益‧‧‧。（二）本計畫台南縣政府建議於長榮大學週邊增設大潭車站，其車站聯外道路之興闢應屬地方政府配合辦理事項，所需經費1,264萬元，由台南縣政府自行負擔。」並經行政院以93年11月5日院台交字第0930048842號函核准在案（各該經建會及行政院函文均附本院卷參照）；又依前揭徵收土地計畫書所附計畫書載明：「‧‧‧一、徵收土地原因：為辦理『台鐵台南沙崙支線計畫－大潭站聯外道路工程』需要，必需使用本案土地。二、徵收土地所在地範圍及面積：擬徵收坐落台南縣歸仁鄉市○○段○○○○○○號內等1筆私有土地，合計面積0.0340公頃，詳如徵收土地清冊與徵收土地圖說。
三、興辦事業之種類：交通事業。‧‧‧。」及其所附經費來源證明文件即前台南縣政府所屬工務處簽所載：「‧‧‧五、本案為改善高鐵站區聯外交通事業所需，並經行政院93年11月5日核准，應屬本縣重大工程。‧‧‧。」是前台南縣政府早於93年間即擬規劃興辦系爭聯外道路工程，該聯外道路自台鐵車站（原站名為大潭站，嗣台鐵台南沙崙支線於100年1月1日通車後，正式命名為長榮大學站，此為兩造不爭執；而系爭聯外道路工程之車站名稱雖有變更，但道路工程之實體內容並未變更）向北連接系爭鄉道，向南則通往長榮○○○區00000000路台南站與台鐵中洲站、長榮大學站、沙崙站等站區間整體聯外交通網路之一環。而系爭土地即位於該聯外道路工程範圍內等情，亦有前揭土地徵收計畫書附徵收土地書圖、土地使用計畫圖附卷可稽，足認系爭聯外道路工程徵收之私有土地範圍，確為該工程必需之土地。則前台南縣政府辦理系爭聯外道路工程之交通事業，確合乎興辦交通事業所用，自得以徵收方式取得原告之私有土地。被告以原處分核准徵收，揆諸前揭土地徵收條例第3條第2款規定及說明，尚無違誤。再者，衡諸長榮大學及台鐵長榮大學站均為台南市歸仁區之重要公共設施，該聯外道路聯繫系爭鄉道、長榮大學站與長榮大學，任何不特定民眾均得以利用該聯外道路自該台鐵車站或他處前往長榮大學校區，或自長榮大學校區前往該台鐵車站或他處，顯非僅為使長榮大學獲得利益而設；又系爭聯外道路路寬達40公尺，此係前台南縣政府所屬工務處規劃設計，經前台南縣政府核准（前揭徵收土地計畫書附徵收土地圖說參照），若考量該台鐵車站緊鄰長榮大學校區，而為聯繫高鐵與台鐵之重要交通設施，衡情此兩項公共設施附近車流量理應較大，亦難謂無興辦該項交通事業之必要性。原告僅憑該聯外道路之使用現況爭執無徵收系爭土地之必要性，亦難遽為採信。是原告主張長榮大學站已有聯外道路北接系爭鄉道，往南僅通往長榮○○○區○○路寬已足供汽車雙向及機車、行人通行，民眾搭乘火車亦可循該道路步行進入校區，無需使用系爭土地，即並無徵收必要性；又利用土地者幾乎為長榮大學之教職員生及前往該校洽公之人，徵收後使長榮大學校門較為體面或所臨道路較為寬整，故利用系爭被徵收土地者應屬可得特定之人，難謂與公益有關，及衡量對原告所有權之侵害亦違反比例原則云云，即不可採。
（四）原告雖復執前詞爭執略以：前台南縣政府僅提出與徵收補償金額相同之99年土地公告現值加計4成買價，未提出其他侵害權利較輕微方案，顯未與原告進行實質之協議價購程序，亦違反土地徵收條例第11條協議價購規定云云。惟依土地徵收條例第11條規定，係為尊重私有財產權益，非有必要，應儘可能避免徵收，故規定公益事業用地之取得，應先與所有權人協議取得用地，協議不成，始得依法徵收；而依本條規定協議方式，得以協議價購或其他方式擇一為之，並非係協議價購及其他方式同時為之。觀諸前揭前台南縣政府99年10月6日函備註欄暨所附會議說明資料均記載：「一、本府為辦理台鐵台南沙崙支線計畫－大潭站聯外道路工程需要，擬與台端協議以價購或其他方式，取得用地範圍內土地及土地改良物。本府依相關法令規定及現實狀況召開本次會議，並說明價購內容及作業程序，使台端能充分了解並請不吝提出意見，如台端願意以其他方式提供本工程所需新增土地，也請於會議中提出，本府將竭誠與您協議。‧‧‧。」又前揭取得用地方式協議會議之會議紀錄除重申前台南縣政府擬與原告協議價購，並請原告於協議會議中提出願以其他方式提供系爭聯外道路工程所需土地之方式外，亦載明：「‧‧‧壹、說明協議價購相關事項：‧‧‧三、協議價購相關事項：（一）協議價購之價格：1、土地價格：以99年土地公告現值再加4成計價‧‧‧。（二）免徵土地增值稅：依據平均地權條例第42條第3項規定：『依法得徵收之私有土地，土地所有權人自願按徵收補償價格售與需地機關，免徵其土地增值稅。』（三）用地分割暨分筆登記費用、所有權移轉登記費用、印花稅及代書費由本府負擔。‧‧‧（五）台端如同意協議價購，請當場或於99年10月15日前出具協議價購同意書予本府，本府將另行通知簽訂協議價購契約書之時間與地點。四、如台端對本次協議會議有意見，請於99年10月15日前，依據行政程序法第105條規定，以書面向本府提出事實及法律上之意見陳述，逾期視為放棄陳述之機會。貳：說明協議不成時依法申請徵收相關事項：一、台端如拒絕參與本次協議或經開會未能達成協議者（含逾期未出具協議價購同意書，或經通知卻不與本府簽訂買賣契約書者），基於工程開闢時程需求，視為協議不能成立，為利工程順利進行，本府將依土地徵收條例規定申請徵收。‧‧‧。（二）徵收補償標準：1、地價補償：以99年本縣地價評議委員會評定之土地公告現值及其加成補償成數計價，即以99年土地公告現值再加4成計算地價補償‧‧‧。參：土地及改良物所有權人或管理人意見及回覆：一、大潭段583-8地號所有權人（按即原告）：（一）縣長是否知道所有權人與長榮大學纏訟7至8年，而且長榮大學輸了。回覆：縣長不知道吧！（二）會議現場未張貼位置圖。回覆：會議現場有張貼位置圖（經所有權人要求另改貼其他位置）。（三）車站聯外道路是以車站往北接南160線，往南到長榮大學不算聯外道路根本沒有需求性，沒有顧及所有權人權益？回覆：也有不特定民眾使用沙崙支線利用本站到長榮大學，所以車站往南仍有公共需求。（四）公共建設需求土地應該早就規劃好，為何所有土地經過沙崙支線工程徵收，還要經第2次徵收？回覆：本案聯外道路早就決定要施作，因為要確認長榮大學部分土地設定地上權之作業耽擱，延至今日才辦理本次協議會議。‧‧‧。」本院審酌原告確有參與該次前台南縣政府舉辦之協議會議，並於該次會議中與該府就徵收系爭土地之必要性進行實質討論；又前台南縣政府於99年10月6日函備註欄暨所附會議說明資料及取得用地方式協議會議中已一再表明願與原告協議以價購或其他方式取得系爭土地及土地改良物，且該府亦確實與訴外人翁義雄及長榮大學就徵收以外其他提供土地方式進行實質協議（前者係將其土地贈與長榮大學，後者則係以無償設定地上權作系爭聯外道路使用，已如前述），只是原告於該次會議中僅爭執系爭土地無徵收必要，亦未表明任何願以其他方式提供系爭土地之意願而已，足認前台南縣政府已進行實質協議程序，符合土地徵收條例第11條規定。再者，前台南縣政府係以最近（99年度）公告現值另加4成獎勵金核算土地價格，並依平均地權條例第42條第3項規定依法得徵收之私有土地，土地所有權人自願按徵收補償價格售與需地機關，免徵其土地增值稅，則前台南縣政府提出之上開買賣價金與價購不成立而應徵收時依法應給付之徵收補償金額固完全相同。惟所謂協議價購，乃以需地機關為買受人，土地所有權人為出賣人，雙方就公益事業用地進行締結買賣契約之協議，以成立及履行買賣契約之方式取代土地徵收而言。是需地機關從事類此之私經濟行為，實非居於高權主體之優勢地位，而係以平等地位就買賣契約各項必要之點（如土地買賣價金數額）與土地所有權人進行協議，則需地機關提出之價購金額固與徵收補償金額完全相同，倘土地所有權人並非不能再提出其屬意的賣價或其他出賣條件與需地機關進行協商，即不能遽認雙方價購協議徒具形式，而無實質意義。是前台南縣政府既陳明希冀原告於該次99年10月13日協議會議中就價購內容提出意見，已難謂其無就價購金額之數額與原告進行實質協商之意願，亦不能僅以其先行提出與徵收補償金額相同之價購金額，而原告又未於該次協議會議中提出有關價購金額之意見，即認雙方未進行實質協議價購程序。又原告所執最高行政法院94年度判字第1709號判決，有關：「‧‧‧五、本院按：（一）‧‧‧土地徵收條例所以為此規定，無非以私有財產權益應予尊重，非有必要，應儘可能避免徵收。則為達此立法目的，需用土地人於為協議價購時，必須設法使土地所有權人能獲得優於徵收補償款額及其他利益之對價，以利土地之取得；若於實行協議時所提出之價購金額，僅與法定之徵收補償款額相同或較低者，其無法達成價購協議，事屬必然；苟有同意價購者，亦難謂非面臨徵收之情境而勉為同意價購。是縱需用土地人提出與徵收補償款額同樣金額進行價購協議，亦僅徒具形式而無實質意義，尚難謂已踐行申請徵收前之正當法律程序，自無從認依法向內政部提出徵收申請之要件已然具備。‧‧‧六、經查：‧‧‧（二）‧‧‧1、本件上訴人三重市公所於提出徵收申請前，依土地徵收條例第11條規定，應先與被上訴人協議價購或以其他方法取得系爭土地，其固於90年2月21日與被上訴人進行價購協議，惟僅表示『土地部分係依最近（89年度）公告現值另加4成獎勵金核算土地補償費，並依土地稅法第39條規定依法得徵收之私有土地，免徵其土地增值稅，地上物部分，按台北縣政府88年5月26日88北府地6字第194900號函頒台北縣辦理公共工程地上物查估拆遷補償救濟基準辦理』，此與價購不成立而應為徵收時依法應給付之補償金額完全相同，揆之前述理由欄第五項
（一）之說明，上訴人三重市公所所為，僅有價購協議之形式，而無實質意義，不可能避免啟動土地徵收，顯難認其已依土地徵收條例第11條踐行協議價購程序。‧‧‧。
」之見解，核與本件土地徵收事件之需用土地機關前台南縣政府並非全然無意願與原告就協議價購或其他取得土地方式進行實質協商情形，未盡相同，尚無法比附援引。原告執該最高行政法院判決爭執被告核准徵收未踐行上開程序云云，亦不可採。
（五）至原告爭執系爭土地目前仍遭長榮大學以廣告招牌圍住，內部草木叢生，需用土地機關迄今尚未依徵收計畫使用系爭土地，足證系爭土地並未影響長榮大學站與長榮大學校區間之交通，無徵收系爭土地之急迫性及必要性云云，並提出本院卷附照片為據。惟按土地徵收條例第49條第1項規定：「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：1、因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者。2、公告徵收時，都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。3、依徵收計畫開始使用前，因都市計畫變更，規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。4、依徵收計畫開始使用前，其興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷者。5、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。」是需用土地人未切實按核准計畫及所定期限使用已徵收之土地，乃應否辦理撤銷徵收之問題，與被告核准本件土地徵收之處分合法與否係屬二事。原告執此爭執被告核准徵收系爭土地並無急迫性、必要性云云，顯有誤會，亦不可採。
五、綜上所述，本件原告主張均無可採，原告請求撤銷原處分（被告99年12月15日台內地字第0990250160號函）及訴願決定為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，尚無逐一論述必要，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 101 年 1 月 10 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 1 月 10 日
書記官 宋 鑠 瑾