高雄高等行政法院判決
100年度訴字第471號民國101年2月22日辯論終結原 告 林振暉即定洋防水工程行訴訟代理人 邢建緯 律師被 告 高雄市旗山區公所代 表 人 林義迪 區長訴訟代理人 朱柏彥上列當事人間補助費事件，原告不服高雄市政府中華民國100年5月18日高市府四維法訴字第1000051656號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣訴外人盧建志、賴雪敏、賴明陽、陳桂英、戴文基、盧麗雯及詹國良等7人（下稱盧建志等7人）分別於民國99年3月3日、同年3月5日及同年3月8日等填具申請表申請施作防水閘門（板），分別經高雄市旗山區（合併改制前為高雄縣旗山鎮）湄洲里及圓富里（下分稱湄洲里、圓富里）里幹事依「積水地區建築物鼓勵設置防水閘門（板）補助作業規範」（下稱設置防水閘門補助作業規範）第5點初審審定符合補助資格後，由原告施作防水閘門，並受託向被告請領補助款。嗣被告依內政部營建署99年9月29日營署水字第0990064921號函釋意旨，於99年12月6日函請湄洲里及圓富里辦公處確認盧建志等7人是否有淹水之事實，因湄洲里及圓富里辦公處逾限未函復，遂由被告逕認盧建志等7人不符合前揭設置防水閘門補助作業規範第5點規定之補助對象，爰分別以100年1月5日旗區經字第1000000175號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號及第0000000000號等函通知盧建志等7人及原告否准補助申請，原告不服，提起訴願，經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)本件盧建志等7人委由原告施作防水閘門，並授權原告依據設置防水閘門補助作業規範第9點第5款之規定，以實際施作防水閘門之金額，覈實向被告請領支付設置防水閘門金額，以上事實有被告印妥之「積水地區建築物鼓勵設置防水閘門申請表」及「設置防水閘門完工委託書」可證，而核諸上述完工委託書內容可知盧建志等7人不僅授權原告全權處理防水閘門之實地丈量、設計、估價、施工查驗等事宜外，尚授權原告在經盧建志等7人書面同意之情形下，直接覈實向被告請領款項。準此，原告可請領款項既然係經由盧建志等7人之授權，原告即應屬在法律上有利害關係之人，此應屬至明之理，詎原訴願決定未予詳查上情，逕以原告為事實上之利害關係人僅有反射利益云云，而為訴願不受理之處分，則原訴願決定認事用法自有違誤。
(二)退步言之，縱然鈞院仍認原告僅為事實上之利害關係人而無請求之權限，則因原告嗣後已與盧建志等7人另行簽訂「建置防水閘門完工委託書」，並由盧建志等7人授與原告對高雄市政府提起訴願及行政訴訟之訴訟實施權，而被告於庭訊時亦表示：「（問）被告認為原告是否為利害關係人？（答）依據原告後來補正授權書，我們認為沒有問題。」等語，有101年2月9日鈞院準備程序筆錄參照，足見被告就原告補正訴願瑕疵乙節，已無疑問。準此，原告應已補正原訴願決定所謂未受盧建志等7人委任而提起訴願之瑕疵，從而，鈞院亦當撤銷原訴願決定而另為適法之處分，以維人民權益。
(三)末按人民對於中央或地方機關之行政處分，祇須認為違法或不當，致損害其權利或利益者，依訴願法第1條規定，即得提起訴願。至是否確有損害其權利或利益乃實體上應審究之事項，不得從程序上駁回其訴願，有最高行政法院69年判字第234號判例意旨可資參照。而原訴願決定逕以程序上為訴願不受理，亦與上開判例所揭櫫意旨有悖，應予撤銷。
(四)次查，有關本件盧建志等7人施作防水閘門而可向高雄市政府請領之補助款細目詳如申請查驗資料表，是原告請求被告覈實給付補助款新台幣(下同)1,603,418元，自屬有理由。
況且，在訴外人盧麗雯住宅四周之鄰居均因淹水而業受補助，被告辯稱盧建志等7人並未淹水云云，自屬無理由等情。並聲明求為判決：⒈撤銷訴願決定及原處分。⒉被告應作成給付原告1,603,418元，及自起訴繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之5計算利息之行政處分。
三、被告則以︰
(一)按內政部營建署於99年9月29日營署水字第0990064921號函：「本署於98年5月18日所召開防水閘門（板）補助執行作業協調檢討會議中決議，如縣市政府或公所於淹水地區認定部分有所困難，可請當地里長、里幹事認定。」經查，盧建志等7人雖分別經湄州里及圓富里幹事初審審定符合補助資格，然湄洲里辦公處旋即於99年4月1日以旗湄里字第095號函檢送「不符補助名冊」，其中包含陳桂英、賴明陽、賴雪敏、盧建志等4人申請案，被告並於99年4月2日以旗鎮建字第0990004783號函通知前開申請人等不符補助對象及條件。
湄洲里辦公處又於同年4月30日以旗湄里字第133號函檢送「不符補助名冊」包含戴文基(該函誤載為鄭文基)申請案。另圓富里辦公處亦於99年8月5日以圓里字第0002號函檢送淹水認定疑慮案件，內容則包含盧麗雯、詹國良等2人。準此，因申請補助費之盧建志等7人均不符合設置防水閘門補助作業規範中「曾經淹水地區」之要件，自應不予補助。
(二)被告依職權調查證據，仍認為盧建志等7人之申請不符補助規範「曾經淹水地區」之要件：查，本件盧建志等7人於申請當時宣稱申請裝設防水閘門之地點曾經淹水，經湄州里、圓富里辦公處實際調查有無淹水之情事後，分別以旗湄里字第95號、第133號函說明「一時誤察，誤准上開名冊住戶補助水閘門」、「經勘查現場及訪查結果，發現上開住戶並未淹水」，仍認定並未淹水，此有湄州里辦公處函為證。被告並早於防水閘門完工前即通知盧建志等7人不符補助對象及條件。此外，被告為求慎重，多次函文盧建志等7人檢具足以佐證曾經淹水之相關事證供里辦公處或被告研判是否符合補助規定，均未獲致具體答覆，最後並促請里辦公處於99年12月16日前確認盧建志等7人有無淹水情事，逾期則認定為未淹水地區而不准予補助案，亦有被告99年12月6日旗鎮建字第0990017345號函及同日旗鎮建字第0990017347號函為證，惟上開二里辦公處因逾期未函報被告，被告爰斟酌上開全部調查事實及證據之結果，認定盧建志等7人並未受淹水，而不予補助，此均有被告100年1月5日旗區經字第100000019
2、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、1000000191號函為證等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有盧建志等7人之積水地區建築物鼓勵設置防水閘門（板）申請表、盧建志等7人予原告之委託書、湄洲里99年4月1日旗湄里字第95號函、99年4月30日旗湄里字第133號函、被告100年1月5日旗區經字第1000000175號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號及第0000000000號等行政處分附於本院卷及原處分卷可稽，洵堪認定。本件兩造爭點為：原告是否可基於盧建志等7人之授權委託，向被告申請設置防水閘門之補助費？茲論述如下：
(一)按「行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」最高行政法院90年6月19日庭長法官聯席會議決議在案。次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第5條第2項所明定。由是可知，行政機關對人民依法申請之案件，有作成行政處分之義務者，其所謂「依法」申請之案件係指人民依法律有請求行政機關為行政處分或為一定內容行政處分之公權利而言。實體法規範有明文賦予人民申請權者，該申請權人固得依法申請；反之，法律雖未明文規定申請權人，但依法律規定，受該法律保護之權利人，亦得依法申請。而所謂法律保護之權利，應指法秩序認為應予保護之權利而言，如僅為反射利益或非具法律上之利害關係者，即不在保護之內（最高行政法院98年度判字第1339號判決參照）。是以，人民對行政機關是否有公法上之請求權或其所享有者僅係反射利益，亦應就法律規範保障之目的觀之。準此可知，非行政處分之相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認其具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟，然若非法律上利益受有損害，僅係單純政治、經濟、感情上等事實上利益或反射利益受損害，則因當事人不具訴訟權能，自難謂其得提起課予義務之訴，主張其權利。又如何判斷當事人就具體行政處分有無「法律上利害關係」，按司法院釋字第469號解釋理由書：「．．．至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟．．．。」係採客觀主義及整體關聯之體系解釋方法，亦即所謂新保護規範說，作為界定法律上利害關係第三人範圍之基準。申言之，即須先認定系爭處分所依據之法規範對該第三人而言係為「保護規範」，故若法律已明文規定利害關係人得提起行政爭訟，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則該非行政處分相對人，亦得提起行政訴訟。而所謂新保護規範說著重於客觀的規範目的之探求，並應就規範結構、規範範圍、適用對象之得特定性及其他社會因素等，予以斟酌（最高行政法院92年度判字第1821號判決參照）。則被告前揭對盧建志等7人所為不予補助處分，雖然正本亦送達予原告，然原告得否主張基於盧建志等7人之委託，可得向被告請求作成補助費給予之處分，即原告提起本件課予義務訴訟是否合法，應視法規範有無賦予原告得請求被告依其申請作成系爭處分之公權利而定。
(二)次按「補助對象及條件如下：㈠台灣地區民眾曾經依據經濟部發布『水災公用氣體與油料管線輸電線路災害救助種類及標準』第6條第1項第5款領取補助者。㈡台灣地區民眾曾經淹水地區，並經直轄市、縣（市）政府或區（鄉、鎮、市）公所認定者。」「申請程序及應備文件：符合本規範規定得申請補助費者，於施工前，由建築物所有權人或依公寓大廈管理條例報備有案之住戶管理委員會或取得二分之ㄧ以上區分所有權人同意書，檢具申請表格，向建築物所在直轄市、縣（市）之區（鄉、鎮、市）公所申請補助，．．．。」「經費請撥及核銷程序：．．．㈤設置防水閘門補助經費，應由申請人請領，或由申請人於安裝查驗合格後，以書面同意承攬廠商以實際施作防水閘門金額，覈實向直轄市、縣（市）之區（鄉、鎮、市）公所請領支付其設置防水閘門經費。」分別為設置防水閘門補助作業規範第5點、第7點及第9點第5款規定。是按設置防水閘門補助作業規範第5點及第9點第5款規定以觀，設置防水閘門補助經費，應由申請人請領，或由申請人於安裝查驗合格後，以書面同意承攬廠商以實際施作防水閘門金額，覈實向直轄市、縣（市）之區（鄉、鎮、市）公所請領支付其設置防水閘門經費。準此，縱使盧建志等7人安裝合格後以書面同意原告以實際施作防水閘門金額，覈實向被告請領支付其設置防水閘門經費，原告亦僅是基於與盧建志等7人之授權委任，代理向外為申請行為，並非同等立於補助之受益對象地位。故被告前揭系爭處分之正本雖均列有原告，然其處分內容僅涉及盧建志等7人之權益事項，並非對原告所為具體之處分，是原告顯非原處分之受處分人甚明。
(三)再者，被告作成原處分所依據之設置防水閘門補助作業規範，稽其規範目的的在於鼓勵台灣積水地區民眾於建築物出入口設置防水閘門（板），以減少因颱風、豪雨造成積水進入建築物致居民生命財產遭受損失，而就補助對象及條件、補助標準、申請程序及應備文件、審查標準及作業程序、經費請撥及核銷程序、督導及考核等相關事項為規定，殊難認該作業規範有直接涉及申請人以外之人之權益。無論被告對於申請補助案為准駁處分，均核與受處分人以外之人之權益不生直接關係。是以原告對於被告上開准予補助之處分，容或認其在經濟上、情感上、宗教上、心靈上或事實上等層面存有利害關係，但要非屬於法律上之利益。故原告主張其請領款項行為，既經盧建志等7人之授權同意，自為法律上之利害關係人云云，於法不合，不能採取。
五、綜上所述，原告對上開處分並無實施訴訟之權能，其提起本件訴訟，自屬原告不適格。從而，訴願決定不受理，核無不合。則原告求為判決：被告應作成給付原告1,603,418元，及自起訴繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之5計算利息之行政處分部分，自亦無理由，應併以判決駁回。另兩造其餘實體法上之主張及抗辯，核與本件判決基礎無涉，自無審酌必要，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 7 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 3 月 7 日
書記官 林 幸 怡