高雄高等行政法院裁定
100年度訴字第475號原 告 徐頤瑳訴訟代理人 魏千峯律師被 告 高雄市政府民政局代 表 人 曾姿雯局長上列當事人間有關寺廟事務事件，原告不服高雄市政府中華民國100年7月18日高市府四維法訴字第1000075891號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．10、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。又同法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」此所謂行政處分，依訴願法第3條規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。次按，官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。最高行政法院62年裁字第41號亦著有判例。
二、原告起訴意旨略以：
㈠、被告民國100年2月8日高市鳳山民政宗字第1001000513號函，為行政處分性質：
1、按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符（參司法院釋字第423號解釋）；「行政處分」與欠缺法效性之「觀念通知」之區分，原應視其是否「已直接發生法律上效果」為斷，惟政府機關之公文書常因涵義不明確，甚且有意或無意間迴避法效性問題，而影響人民依法爭訟之權利，是以在實務上欲判別行政處分與觀念通知，應從實質上加予認定，而不拘泥於公文書上之用語、形式及是否有後續行為或記載不得聲明不服而有異（參最高行政法院97年度裁字第2890號裁定）。是以行政機關送達於人民之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，而不拘泥於公文書所使用之文字；茍其內容足認係對人民依公法聲請之案件為否准之表示者，不論係基於何等理由，既屬就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外發生其不准所請之法律上效果，即應認係行政處分（參最高行政法院87年度判字第521號判決）。
2、本件系爭被告100年2月8日函乃因原告不服前高雄縣政府99年3月15日府民宗字第0990058084號處分，經內政部訴願決定撤銷原處分後，重新另為對外送達予高雄市林園區公所、清水寺及原告代理人之意思表示，要求高雄市林園區公所輔導辦理交接，就清水寺務現狀為變更，直接介入清水寺務管理，用以取代已遭撤銷之處分，乃屬直接對外發生法律效果，並非觀念通知。亦與行政程序法第165條所規定單純不具強制力之行政指導不同。
㈡、其次，被告函請高雄市林園區公所輔導管理委員會交接，顯係行政權介入宗教自治範疇，有違憲法所保障之宗教自由，且有悖比例原則：
1、按司法院釋字第490號解釋意旨：「憲法第13條規定：『人民有信仰宗教之自由。』係指人民有信仰與不信仰任何宗教之自由，以及參與或不參與宗教活動之自由；國家不得對特定之宗教加以獎勵或禁制，或對人民特定信仰畀予優待或不利益。」於解釋理由書謂：「現代法治國家，宗教信仰之自由，乃人民之基本權利，應受憲法之保障。所謂宗教信仰之自由，係指人民有信仰與不信仰任何宗教之自由，以及參與或不參與宗教活動之自由;國家不得對特定之宗教加以獎勵或禁制，或對人民特定信仰畀予優待或不利益，其保障範圍包含內在信仰之自由、宗教行為之自由與宗教結社之自由．．．宗教信仰之自由與其他之基本權利，雖同受憲法之保障，亦同受憲法之規範，除內在信仰之自由應受絕對保障，不得加以侵犯剝奪外，宗教行為之自由與宗教結社之自由，在必要之最小限度內，仍應受國家相關法律之約束，非可以宗教信仰為由而否定國家及法律之存在。」次按司法院釋字第573號解釋：「宗教團體管理、處分其財產，國家固非不得以法律加以規範，惟應符合憲法第23條規定之比例原則及法律明確性原則」，於解釋理由書謂：「人民所從事之宗教行為及宗教結社組織．．．人民為實現內心之宗教信念而成立、參加之宗教性結社，就其內部組織結構、人事及財政管理應享有自主權，宗教性規範苟非出於維護宗教自由之必要或重大之公益，於必要之最小限度內為之，即與憲法保障人民信仰自由之意旨有違。」「．．．寺廟內部之組織結構．．．及其與宗教性人民團體之內部關係，暨寺廟財產之管理等事項，均屬宗教結社自由之保障範圍。」是以，有關寺廟管理人之任免、寺廟內部之組織與管理等事項，均應本於寺廟自治之原則，由寺廟自行決定，行政機關不應假藉任何名義介入或干涉，以保障人民之宗教自由基本權利。又依公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第2條規定：「兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。」第4條規定：「各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現。」再以公民與政治權利國際公約第18條第1項：「人人有思想、信念及宗教之自由。」所謂人民之宗教自由包括宗教團體得以自主指派、選舉適當之領導人。民主憲政國家之權力是有限的，國家不宜將其權力延伸至宗教務，以「同一化」原則強加規定，而將其納入國家行政權、立法權與司法權之範疇，方能真正保障宗教自由。
2、有關本件清水寺之寺廟之管理、寺廟內部之組織結構及宗教性人民團體之內部關係等事項，本於寺廟事務自治原則，應由寺廟自行管理寺務，均屬宗教結社自由之保障範圍，另國家不僅不得干涉與介入，甚而對於宗教事務，應持中立性，且宗教團體之自治權與自主權，乃宗教信仰自由之前提要件，亦應受憲法宗教自由之保障，國家不得任意以維持社會秩序或公共利益之理由加以限制或規範，縱得限制或規範，苟非出於維護宗教自由之必要或重大之公益，並於必要之最小限度內為之，即與憲法保障人民信仰自由之意旨有違。被告在無任何法源依據下，竟以原處分「輔導」所謂於信徒間仍有爭議之管理委員會辦理「交接」事宜，介入並干涉清水寺之管理與自治，既有悖比例原則，更與憲法保障宗教自由相違。
㈢、再者，清水寺現管理委員會之組成，確有違法，應屬無效，不具管理該寺事務之適法性，蓋:
1、原告本為經內部會議一致通過為暫代管理人職務，前高雄縣政府嗣於97年11月13日解除原告暫代管理人職務(原告仍否認其合法性)，而於97年11月27日召開推選新任暫代管理人會議，並由訴外人何進丁任暫代管理人。由會議紀錄可知，清水寺全體信徒名冊為95人，當次會議實到人數42人、委託出席6人，共48人，逾半數之47.5人。其中觀諸當日委託書，雖有信徒代表黃文正出具委託訴外人黃嘉載出席之委託書，惟經查證發現，黃文正從未簽署委託書委託任何人代表出席97年11月27日上午所召開之推選新任暫代管理人會議，有黃文正出具聲明書可憑，足見前開委託書乃遭他人偽造，應屬無效，自不得計入當日推選新任暫代管理人會議出席及表決人數內，而應將黃文正部分予以扣除。亦即該次推選新任暫代管理人會議，信徒代表出席人數，應扣除黃文正遭冒簽委託書出席部分，應僅47人，未達半數出席，該次會議所為選任何進丁為管理人之決議，與法不合，應屬無效，益徵現清水寺管理委員會之組成確有違法之處，不具管理清水寺務之適法性，被告竟未先查明該次會議之合法性，又執意要求辦理交接事宜，實過度介入干預宗教事務，更嚴重影響清水寺及原告之合法權益。
2、另除上開97年11月27日召開推選新任暫代管理人會議有信徒代表遭冒簽委託書出席外，更發現於97年12月30日組織章程制定暨選舉第一屆管理委員會組織人員會議時，亦有以黃文正委託訴外人鄭天蔭代表出席、行使權限之委託書，惟經查證後，發現黃文正根本從未簽署委託書委託任何人代表出席該次會議，益徵該委託書亦遭他人偽造，而前開前高雄縣政府、前高雄縣林園鄉公所人員卻未詳細審核，甚至一再任由出現偽造委託書情形發生，該次會議所組成管理委員會之合法性與正當性，顯有爭議，應屬無效。被告無視原告之暫代管理人及信徒身分與現管理委員會之內部組織、人事及財政管理等之合法性，仍有爭議，而逕自命高雄市林園區公所輔導辦理交接事宜，無視司法院釋字第490號、第573號解釋意旨，及公民與政治權利國際公約第18條第l項所揭櫫宗教自由保障射程涵蓋組織結構、人事及財政管理自主權、住持地位、傳承與更替方法等，尤其98年12月10日實施之公民與政治權利公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第2條、第4條明定人權兩公約具有國內法律效力、且各級政府機關行使職權應符合兩公約有關人權保障規定，逕要求高雄市林園區公所輔導內部尚有爭議之管理事務交接、容任現任高雄市林園區公所公職人員之吳水川繼續擔任清水寺總幹事職務，明顯干涉且介入宗教內部事務，甚至形同容許他人以冒簽委託書出席會議之非法手段，顯屬違法，而身為暫代管理人及信徒之原告有法律上利害關係，嚴重損害原告權益等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告100年2月8日高市鳳山民政宗字第1001000513號函）均撤銷。
三、經查，前揭被告100年2月8日高市鳳山民政宗字第1001000513號函意旨略以：「．．．二、依旨揭訴願決定書理由四後段略以：『．．．清水寺並非荒廢之寺廟，且已依章程規定組成管理委員會，本於寺廟事務自治原則，自應由合法組織之管理委員會接管清水寺寺務，原處分機關應輔導新任管理委員會辦理交接，不宜介入寺務管理。從而，原處分機關99年3月15日府民宗字第0990058084號函指定林園鄉公所於文到1個月內暫代管理清水寺寺務，揆諸首揭規定及解釋，原處分自有欠合，應由本部予以撤銷。』三、檢送99年12月21日台內訴字第09901323011號內政部訴願決定書影印本1份，請貴所輔導該寺管理委員會辦理交接事宜。」等語，核其內容係請高雄市林園區公所輔導清水寺管理委員會辦理交接事宜，並無創設、形成、變更新的權利義務，按其性質僅為事實陳述或觀念之通知，並非具有法律效果之單方行政行為，非屬行政處分自明。況且原告與高雄市政府（前高雄縣政府）間有關寺廟事務事件之爭議（即解除原告暫代清水寺管理人職務），原告循序提起行政訴訟，經本院98年度訴字第394號判決駁回原告之訴；原告不服，提起上訴，亦經最高行政法院100年度判字第1329號判決上訴駁回確定在案。是被告所為通知高雄市林園區公所輔導管理委員會交接，僅係基於行政指導而已，其就交接內容、方式及程序等事項並無決定權，益證被告前揭通知非屬行政處分；原告就此非行政處分之函文提起訴願，即非合法，訴願決定不予受理，並無不合；原告復對之提起本件撤銷訴訟，揆諸首揭說明，不備撤銷訴訟之訴訟要件，為不合法，應予駁回。又本件原告之訴既因不合法而駁回，則兩造間有關實體之爭執，無再予論述之必要，附此敘明。
四、爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 14 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 簡 慧 娟法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 100 年 12 月 14 日
書記官 周 良 駿