高雄高等行政法院判決
100年度訴字第480號101年4月17日辯論終結原 告 萬有紙廠股份有限公司代 表 人 （即破產管理人）黃鴻隆會計師
（即破產管理人）寬達信置業股份有限公司
代 表 人 藍重豐代 表 人 （即破產管理人）兼 上 二人訴訟代理人 陳益盛 律師被 告 雲林縣政府代 表 人 蘇治芬 縣長訴訟代理人 王志純上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國100年7月1日環署訴字第1000012367號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告所屬環境保護局（下稱雲林縣環保局）於民國99年5月11日15時至16時許，因接獲民眾陳情檢舉，雲林縣○○鄉○○○段○○○○○號土地（該址為原告向訴外人王月英承租供堆置事業廢棄物之用，下稱系爭土地）發生悶燒、燃燒之情事，乃派員前往稽查，發現系爭土地確有因燃燒產生明顯粒狀污染物散布於空氣中之情事，被告原認定系爭土地所有人王月英違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定，依同法第60條第1項規定裁處新臺幣（下同）5千元罰鍰。王月英不服，前於99年7月21日提起訴願，案經行政院環境保護署（下稱環保署）審議，以被告既無其他之具體事證足以佐證王月英為行為人，決定：「原處分撤銷，由原處分機關於文到2個月內另為適法之處分。」嗣被告查明系爭土地係由原告承租堆置造紙廢殘渣，未盡管理之責致發生悶燒、燃燒之情事，乃處原告10萬元罰鍰並限文到立即完成改善。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告於99年12月13日收受被告執行違反空氣污染防制法案件裁處書前，被告自始至終未依行政程序法第39條、第102條及行政罰法第42條規定通知原告陳述意見，使原告無機會得知本案情形旋即遭受處罰。故被告之行政處分有瑕疵，違反行政程序法公正、公開、民主之立法目的，應予撤銷之。
（二）依鈞院98年度訴字第548號判決要旨：「揆諸首揭空氣污染防制法第31條第1項規定，可知該法條之處罰對象為具有從事上開違規行為之人，亦即以有從事燃燒等違規行為之構成要件，原則處罰行為人，至各級防制區及總量管制區之所有人或管理人如無從事燃燒等污染行為，並非當然為處罰之對象，此參最高行政法院87年度判字第1640號判決理由，同採相同見解。再者，空氣污染防制法第31條第1項第6款之要件僅規範各級防制區及總量管制區內不得有其他經主管機關公告之空氣污染行為，該條款之要件並無明示場所所有人等間接管理人違反監督管理責任，亦得作為處罰之主體。是上開空氣污染防制法第31條第1項之處罰對象以具有從事上開違規行為之人，引起塵土飛揚、致散布油煙、惡臭或有毒氣體等污染空氣之行為而無適當防制措施，即以有從事燃燒等行為為違規行為之構成要件；至於消極不作為之人是否應就空氣污染之事實負責，仍須消極不作為之人對行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止，其消極不作為始與積極行為相同。準此，場所所有人等間接管理人就其消極不作為是否應負與積極從事污染行為相同之責任，仍須判斷消極不作為之行為人對於違反行政法上義務事實之發生，依法是否有防止之義務，能防止而不防止之情事，尚不得僅以場所所有人等間接管理人未盡監督管理之責，逕認場所之所有人等間接管理人應負消極不作為責任。則行政機關於違章裁罰時，如同時有行為責任及狀態責任者，應選擇行為責任優先於狀態責任。同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰，則置直接應負責任之人免受處分，而處分次要責任之人，即非適法。本件依原告提出（濁水溪）雲林縣河川公地種植許可案件清冊記載，被告已得特定對空氣污染行為之發生具有事實管領力之農民，被告置直接應負責任之人免受處分，而處分次要責任之原告，自有違誤。」本件原告自77年起至94年12月31日之期間為系爭土地之承租人，使用系爭土地作為廢渣堆積場。惟自95年1月1日起，原告即非系爭土地承租人，對系爭土地無使用、管理之事實及權限。依處分記載之違反事實發生時間為「99年5月11日15時0分」，惟當時原告無任何從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作行為，也不可能有上述行為。蓋原告於97年11月5日即被臺灣雲林地方法院（下稱雲林地院）宣告破產，於99年5月11日15時0分當時原告正處於停工狀態，無任何生產或燃燒之行為。再據上述實務見解「行政機關於違章裁罰時，如同時有行為責任及狀態責任者，應選擇行為責任優先於狀態責任。同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰，則置直接應負責任之人免受處分，而處分次要責任之人，即非適法。」故原告顯不該當空氣污染防制法第31條第1項第1款之要件，原告並無任何行為義務。
（三）縱鈞院認為原告與訴外人王月英皆有狀態責任，然原告自94年起因終止租約已非系爭土地承租人，與系爭土地無任何使用占有關係。如原告貿然在系爭土地上清理廢棄物，恐有侵占之刑事及民事責任。亦即原告對於他人在系爭土地上從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作如堆積廢棄物、堆積易燃物等行為，無法控制禁止，而唯一有上開權限者為系爭土地之合法使用者，即土地所有人王月英、亦或系爭土地之承租人或使用人，始有直接管領力。惟被告未判斷何人具直接管領力，率而逕對原告處罰，明顯濫用其公權力，原處分有違行政程序法第10條之規定。
（四）行政罰法並未規定故意或過失之判斷標準，參考刑法第13、14條有關故意過失之見解，所謂「故意」可解為：行為人對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生者，或預見其發生而其發生並不違背其本意者。所謂「過失」可解為：行為人對於違反行政法上義務之構成要件事實，行為人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意者，或雖預見其能發生而確信其不發生者。本件原告於77年至94年12月31日承租系爭土地期間，從未發生任何違反空氣污染防制法第31條第1項第1款之空氣污染事故。且原告與系爭土地所有人間有清理廢棄物之協議，雖於承租期間原告破產，系爭土地所有人亦將清理廢棄物之債權申報為破產債權，惟因原告信任土地所有人會履行其清理廢棄物之義務，故不能預見發生空氣污染事故。又原告於系爭土地上堆積塑膠及紙類，雖屬可燃物，惟於當地天氣條件下，塑膠及紙類並不會自燃，且就危險度而言，亦不如瓦斯罐或汽油動輒引燃。故除有他人故意點燃行為介入外，原告實不能預見上開堆置行為會造成空氣污染，況系爭土地位於鄉間，少有人經過，亦難以預見有他人會故意放火。綜上，原告並無過失或故意，不符合行政罰法第7條之規定。
（五）原告於訴願期間，曾提出原告與訴外人王月英於94年12月31日終止系爭土地之協議書，惟被告及訴願機關不察，執意認定原告為系爭土地之承租人，對該土地即有支配能力；然自94年12月31日至99年5月11日，長達5年期間，原告早非系爭土地承租人，不能使用系爭土地，故被告及訴願機關顯對原告有偏見，未客觀將所有事證納入裁罰考量，有違行政程序法第9條規定。
（六）由被告提供之照片尚不能證明裁處書所載違反事實，且被告之認定未依客觀論理、經驗法則，有違行政程序法第43條規定：
1、依被告100年10月7日答辯狀附上系爭土地之照片顯示，系爭土地正在悶燒，而產生白色煙霧。惟本件裁處書卻記載違反事實為，因土地悶燒、燃燒而產生明顯之「粒狀污染物」。惟依空氣污染防制法施行細則第2條對於「粒狀污染物」之定義，原告認為照片所示之現場狀況雖有白煙，但不符合「粒狀污染物」之定義。再者，依照常理，紙燃燒之產物為「二氧化碳」與「水」，而照片中白色之煙霧，實際上為水蒸氣。本件裁處書亦未記載現場受水蒸氣干擾之情形，顯然違反空氣污染行為管制執行準則第4條第1項規定。
2、依最高行政法院90年度判字第761號判決要旨，「依空氣污染防制法第29條第1項規定，有無從事燃燒致產生明顯之狀污染物，散布於空氣或他人財物，核屬事實認定問題。主管機關自應依職權調查證據，並斟酌調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，要難僅憑有燃燒之事實，即逕以燃燒地點之土地所有權人或管理人，為其裁處罰鍰之對象。本件垃圾起火燃燒原因不明，且被告未能證明係原告所為或管理不當，即逕為處分，難謂適法云云。依原告之上開陳述，即應查明本件垃圾起火燃燒之原因如何？是否民眾於夜間潛入將廢棄物傾倒並點火燃燒？原告所稱該垃圾場於88年2月1日移交由前台灣省第七河川局管理，究竟有無依規定完成管理權之移交？原告有無移除現場垃圾之義務？該垃圾場於前揭時間燃燒時，原告是否仍繼續使用？有無經常派人管理或防止民眾傾倒之可能？以上疑點均與認定原告有無系爭違章事實攸關，被告未詳予調查證據，逕以現在已非該垃圾場管理機關之原告為處分之對象，認事用法均有違誤。」於本件事故，被告從未查明本件垃圾起火燃燒之原因如何？是否民眾於夜間潛入將廢棄物傾倒並點火燃燒？原告有無移除現場廢棄物之義務？該系爭土地於前揭時間燃燒時，原告是否仍繼續使用？有無經常派人管理或防止民眾傾倒之可能？故被告明顯違背論理及經驗法則。另參照臺中高等行政法院95年度簡字第142號判決要旨，「被告執行空氣污染行為管制時，未依首開空氣污染行為管制執行準則第4條第1款及第6條之規定，又所憑之現場照片6張及稽查紀錄工作單，並無法證明本件燃燒行為，有產生明顯之粒狀污染物散布於空氣中之情形，而推定原告違反空氣污染防制法第31條第1項第1款之規定，自有採證未依客觀證據法則之違誤。
」、最高行政法院裁判要旨彙編第7輯76年度判字第63號判決內容摘錄，「按該通知書乃被告機關憑以裁罰原告主要之根據，然依該通知書上述違反事實欄之記載，究竟原告係在使用生煤作燃料？抑係任意燃燒生煤？不然，該違反事實欄內，何以在其第1項『未經主管機關許可使用生煤或其他易致空氣污染之燃料』之上方括號內，已加以(v)記，表示其有此情形外，而又在該欄最後加註『燃燒生煤』等字樣？情形未盡明瞭；另其究竟未經何主管機關許可而燃燒生煤？凡此情形，該違反事實欄內，均未詳為記載，致對其違章事實，無法明確認定，已不能籠統推斷，以為科罰之論據。」本件未見被告對於原告從事何種違法行為，致構成上述條文之違反有明確之理由，僅於「違反事實」欄內泛言：「放置造紙廢殘渣，經本縣環境保護局派員稽查發現，該土地有燜燒、燃燒之情形，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣」云云。即原處分僅記載原告有放置造紙廢渣情形、土地有悶燒情形，卻沒有記載原告有任何「燃燒造紙廢渣」之情形；另系爭土地所生之明顯粒狀污染物究為空氣污染防制法施行細則第2條所述之何種類型，也未見被告說明。故被告未按論理法則及經驗法則做出原行政處分，已違反行政程序法第43條規定。
（七）縱認原告為應負責之人，惟原告現處於破產程序中，主要財產均已設定抵押，破產財團目前並無人力及財力處理該廢棄物所生之燜燒、燃燒情形，科以罰鍰並要求立刻改善，顯然於現狀下難以迅速達成原處分所欲完成之行政目的，亦即清理廢棄物及防止空氣污染之要求，於破產過程中實有困難存在，被告未察此情事仍對原告為行政罰之處分且立刻要求改善，顯非合理。再者，系爭土地所有權人王月英已將代償金連本帶息全數申報為破產債權，必須按照破產程序處理。原告無任何所得之利益，且要再給付系爭土地所有權人4,800萬元，被告應依行政罰法第18條第1項規定酌減罰金。故被告未審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益、原告資力，一律處以最重罰鍰10萬元，違反行政罰法第18條第1項之規定。
（八）原告既僅於77年至94年12月31日期間使用系爭土地作為廢渣堆置場用，惟被告卻以空氣污染防制法第31條第1項處罰原告。依同法第1條規定「為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。」顯示被告本件處罰之手段與要求原告清理系爭土地之目的兩者無正當合理之關聯。故原處分違反行政法上不當連結禁止原則。
（九）對於行政法上義務，在法律無特別規定，抑或性質上非具一身專屬性，非由義務人自為行使不可之前提下，義務人乃享有自行履行，或是委由第三人履行之自由。依廢棄物清理法第28條規定，係允許私人以契約變更或移轉公法上應負之義務。本件系爭土地所有權人王月英與原告間於租約終止時，簽有清理廢棄物之系爭協議書，該協議書第3項即記載，王月英同意以清理系爭土地上之廢棄物之勞務換取4,800萬元之清理代償金，故應由王月英負擔清理責任無疑。被告認為不得以私人契約而變更或移轉其公法上應負之義務，顯然無法律依據，且違背廢棄物清理法上開規定及行政程序法第4條依法行政原則。
（十）按空氣污染防制法之立法目的在於防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，而空氣污染防制之最終目的，即在於維護空氣品質，故該法乃於第2章訂定空氣品質之規範、第3章訂定防制措施，其鎖定空氣污染之管制規定有2種方式，其一為同法第31條規定之行為管制；其二為第20條之排放標準。前者乃禁止因燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致造成明顯之粒狀污染物、塵土飛揚、惡臭逸散或有毒氣體產生之空氣污染行為，此管制亦為最早使用之策略工具，稽查人員利用官能檢查方式如目視及嗅覺，直接判定是否有該類空氣污染行為，而毋須予以量測定量。後者則係在限制污染源之污染排放不得超過規定之限值，在排放管道及周界採用以定量方式量測其排放濃度，透過儀器檢查可確實獲得污染源排放空氣污染物濃度，並藉由與排放標準比對後，確認污染源是否違反規定。二者之管制方式既異，所應適用之規範自屬有別。因前者之行為管制係直接由稽查人員利用目視及嗅覺判定公私場所是否構成空氣污染行為，故該法第31條第3項乃授權環保署訂定「空氣污染行為管制執行準則」俾為執行之準據。又「要旨：公私場所火災事件造成污染行為是否引用空氣污染防制法處分疑義：空氣污染防制法主要規範對象為固定污染源、移動污染源及經公告之特定空氣污染行為。火災事件之發生源並非空氣污染防制法規範之污染源，其造成之空氣污染不宜依空氣污染防制法處分。」「依空氣污染防制法第32條第1項規定，公私場所之固定污染源因突發事故，大量排放空氣污染物時，負責人應立即採取緊急應變措施，並於1小時內通知當地主管機關。本項係規範公私場所遇突發事故時，依法除應採取防制空氣污染之緊急應變措施外，並應及時告知當地主管機關，俾利協助處理、應變。二、另依同法第31條第1項規定，在各級防制區及總量管制區內，不得從事燃燒致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物之行為。前揭規定係指行為人主意識從事燃燒致產生空氣污染者，應依同法第60條規定處分。」環保署83年12月8日環署空字第57202號及94年6月9日環署空字第940041243號函函釋在案。由上開函釋意旨可知，空氣污染防制法第31條規定之行為管制必以積極之燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作行為為限。且由該條規定之文字「從事」即知，第31條所管制之行為人須具備意志支配可能性以及身體行止。惟本件裁處書「違反事實」所載：「經本縣環境保護局派員稽查發現，該土地有悶燒、燃燒之情形，致產生明顯之粒狀污染物，散佈於空氣」，其並未載明原告有燃燒行為。不符該法第31條第1項第1款規定之構成要件。再者，參照上開環保署之見解，火災事件並非空氣污染防制法規範之污染源，其造成之空氣污染不宜依空氣污染防制法處分等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：被告曾於99年11月12日以府環空字第0993669352號函通知原告，另原告已於99年11月16日以萬紙破管字第9911004號函回復，先予敘明。經查系爭土地為原告所承租，放置造紙廢殘渣，經長時間沼氣累積，造成本次土地燃燒、燜燒主因，非關原告所訴被告環保局於99年5月11日15時0分稽查時其正處於停工狀態，並無任何生產行為。且歷年來系爭土地皆由原告承租管理，原告雖提出陳述意見，惟土地承租管理人未善盡管理之責，任其土地燃燒、燜燒造成空氣污染危害附近居民健康。且造成雲林縣元長消防隊、雲林縣元長鄉公所、被告環保局水質管理科、廢棄管理科等為此案多次會勘，被告環保局並為此案成立專案小組，處理後續相關問題，所耗費社會成本資源甚鉅等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、經查，被告認原告違反空氣污染防制法第31條第1項第1款而依同法第60條第1項規定處罰原告，係以系爭土地歷年來皆由原告所承租管理，用以放置造紙廢殘渣，經長時間沼氣累積，造成本次土地燃燒、燜燒主因。原告身為土地承租管理人未善盡管理之責，任其土地燃燒、燜燒造成空氣污染危害附近居民健康等語，為其論據。惟查：
（一）按「在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。．．．前項空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為。」「違反第31條第1項各款情形之一者，處新臺幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。」「本法第2條第1款所定空氣污染物之種類如下：．．．二、粒狀污染物：（一）總懸浮微粒：指懸浮於空氣中之微粒。（二）懸浮微粒：指粒徑在十微米（μm）以下之粒子。（三）落塵：粒徑超過十微米（μm），能因重力逐漸落下而引起公眾厭惡之物質。（四）金屬燻煙及其化合物：含金屬或其化合物之微粒。（五）黑煙：以碳粒為主要成分之暗灰色至黑色之煙。（六）酸霧：含硫酸、硝酸、磷酸、鹽酸等微滴之煙霧。（七）油煙：含碳氫化合物之煙霧。」空氣污染防制法第31條第1項第1款、第2項、第60條第1項及其施行細則第2條第2款分別定有明文。
（二）又「要旨：公私場所火災事件造成污染行為是否引用空氣污染防制法處分疑義：空氣污染防制法主要規範對象為固定污染源、移動污染源及經公告之特定空氣污染行為。火災事件之發生源並非空氣污染防制法規範之污染源，其造成之空氣污染不宜依空氣污染防制法處分。」「另關於公私場所之固定污染源任何處所引發火災所致之空氣污染行為，是否均不宜依空氣污染防制法處分乙節，本署83年12月8日環署空字第57202號函釋，．．該函係針對一般住家、房舍、倉庫等因不可抗力因素（如電線走火或人為縱火）所造成之火災意外，不宜以空氣污染防制法管制，而應依公共危險罪處置。惟倘為公私場所任何處所發生火災，造成排放大量空氣污染物者，則屬前揭說明二之突發事故，該公私場所負責人應依空氣污染防制法第30條（新法第32條）規定採取緊急應變措施，並於1小時內通知當地主管機關。」「依空氣污染防制法第32條第1項規定，公私場所之固定污染源因突發事故，大量排放空氣污染物時，負責人應立即採取緊急應變措施，並於1小時內通知當地主管機關。本項係規範公私場所遇突發事故時，依法除應採取防制空氣污染之緊急應變措施外，並應及時告知當地主管機關，俾利協助處理、應變。二、另依同法第31條第1項規定，在各級防制區及總量管制區內，不得從事燃燒致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物之行為。前揭規定係指行為人主意識從事燃燒致產生空氣污染者，應依同法第60條規定處分。．．。」則經環保署以83年12月8日環署空字第57202號函、90年4月4日環署空字第16032號函及94年6月9日環署空字第940041243號函函釋在案。揆諸首揭空氣污染防制法第31條第1項規定及環保署上開函釋之意旨，可知該條之處罰對象為具有「從事」燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作之行為人，規範之主體自以主觀上有「從事」燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作意識之行為人為要件，並因行為人在從事各項行為時，因故意逸散或過失未盡維護責任致生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物之情形，始構成違章行為。至行為人如無從事燃燒等之主觀意識及行為，並非當然為處罰之對象。此參最高行政法院87年判字第1640號判決以：「『各級防制區內，不得有從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物行為。』『違反第19條各款情形之一者，處新台幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。依前項處罰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停止作為或污染源之操作，或命停工或停業，必要時，並得撤銷其操作許可證或勒令歇業。』分別為空氣污染防制法第19條第1款、第39條所明定。故上揭法條之處罰對象為具有『從事』上開違規行為之人，亦即以有『從事』燃燒．．．等行為為上項違規行為之構成要件。此由上開處罰規定內容除罰鍰外，並通知限期改善，情節重大者，尚得命其停工或停業，必要時並得撤銷許可證或勒令歇業等處分，益見該條之處罰性質為行為罰。」亦採相同見解。
（三）本件雲林縣環保局於99年5月11日15時至16時許，因接獲民眾陳情檢舉，訴外人王月英所有之系爭土地發生悶燒、燃燒情事，乃派員前往稽查，發現系爭土地上放置造紙廢殘渣，並確有因燃燒產生明顯粒狀污染物散布於空氣中。惟查，原告創辦人許老有自77年開始使用系爭土地作為廢渣堆積場，原告於87年1月與王月英簽訂系爭土地之租賃契約，89年7月1日又重新訂定租賃契約期限到原告重整完成日，嗣於94年12月31日原告復與土地所有權人王月英簽訂協議書終止上開租賃契約，且協議書中約定由土地所有權人清理廢棄物等情，有現場稽查紀錄工作單、被告執行違反空氣污染防制法案件裁處書、稽查照片、土地登記第二類謄本、土地租賃契約書、原告提出元長土地租用及解約過程書及協議書附本院卷可稽。系爭土地上之造紙廢殘渣固為原告於其租賃系爭土地期間所放置，惟原告承租系爭土地係作為廢渣堆積場，而被告稽查當時原告已終止租賃契約，且被告並未發現有人在現場從事燃燒，僅發現現場有悶燒引燃之情形，故起火燃燒原因尚屬不明，僅能確定屬一火災事件，此為被告所不爭，並有本院101年4月17日言詞辯論筆錄附卷足參。綜上各情以觀，被告就原告有從事燃燒之行為，尚無法證明，其遽以原告係上開造紙廢殘渣之堆置者，且曾為系爭土地之承租人，即認原告違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定，並依同法第60條第1項規定裁罰，即有可議。
（四）至被告雖另以原告就系爭廢棄物在公法上有清除責任，因未盡土地承租人管理責任，任其土地燃燒、燜燒造成空氣污染危害附近居民健康，自應負責云云。惟空氣污染防制法第31條第1項之處罰對象係以主觀意識從事燃燒行為人為要件，並因行為人在從事各項行為時，因故意逸散或過失未盡維護責任致生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物之情形，始構成違章行為。則在消極不作為（未盡管理維護責任）構成違章情形，其前提仍以從事各項燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作行為時，始發生防止空氣污染之公法上義務，行為人始有依法防止之義務，並因能防止而不防止，其消極不作為與積極行為相同情形。本件被告既無法舉證原告即承租人有從事燒燃行為，尚無法確認原告係該當空氣污染防制法第31條第1項第1項規範之主體，即逕以原告未盡清除、維護責任，認原告應負消極不作為責任，尚乏所據。原告執以指摘，即可採取。
五、綜上所述，本件被告依空氣污染防制法第31條第1項第1款並依同法第60條第1項規定，裁處原告罰鍰10萬元，並限文到立即完成改善，其認事用法尚有未洽，訴願決定未予糾正，而予以維持，同有可議；原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，為有理由，爰由本院將訴願決定及原處分予以撤銷。另本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 4 月 30 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 詹 日 賢法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 4 月 30 日
書記官 江 如 青