高雄高等行政法院判決
100年度訴字第488號民國100年12月14日辯論終結原 告 曾仁德即玄祐診所
蕭秀玲蔡豐玉被 告 雲林縣政府代 表 人 蘇治芬 縣長被 告 雲林縣衛生局代 表 人 吳昭軍 局長共 同訴訟代理人 廖亦菁上列當事人間有關登記事務事件，原告不服行政院衛生署中華民國100年9月1日衛署訴字第1000017747號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要︰緣原告曾仁德即玄祐診所委由訴外人陳聖都於民國100年6月9日持原告蕭秀玲、蔡豐玉等2人之執業異動申請書、護士證書等相關資料，至被告雲林縣衛生局申請護士執業登記，因未檢附原告蕭秀玲、蔡豐玉等2人加入雲林縣護理人員公會會員證明文件，與護理人員執業登記及繼續教育辦法第3條規定不符，經被告雲林縣政府以100年6月15日府衛醫字第1000014709號函通知原告於同年月27日前補送相關文件；惟原告並未於期限內補正，被告雲林縣政府爰以100年7月8日府衛醫字第1003000887號函檢還原告蕭秀玲及蔡豐玉等2人之護士證書正本及照片。原告不服，與另一名原告劉泓志共同向行政院衛生署提起訴願，遭決定以原告劉泓志部分不受理；另原告蕭秀玲、蔡豐玉及曾仁德即玄祐診所部分駁回，原告等四人遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
(一)原告蕭秀玲、蔡豐玉護士於100年6月初，向被告雲林縣衛生局申請2護士執照登記玄祐診所工作一事，並已繳納所需文件，只短少護士公會入會證明(因為入護士公會，才有工作權，原告認為違反憲法第15條、第23條)，被告雲林縣政府不准允。但事實上原告委託業務人員代辦理(行政先例代辦皆可以)，當時的確有寫申請書並已繳納所需文件，只差護士公會入會證明。迄今遭被告雲林縣政府100年7月8日府衛字第00000000000函不通過，訴願也不同意，遂提起本件行政訴訟。
(二)憲法保障工作權，原告依護理人員法第8條申請執業登記，並已繳納所需文件，只差護士公會入會證明，被告迄今已3個月未准允，分明妨礙原告工作權、護士工作權，被告拒絕憲法保障工作權申請，明顯無理由，違反憲法第15條、第23條之規定，請法官依法聲請釋憲等情。並聲明求為判決：⒈撤銷原處分及訴願決定。⒉准允原告蕭秀玲、蔡豐玉於玄祐診所工作之護士執照登記處分。
四、被告則以︰
(一)於100年6月9日由陳姓男士持原告曾仁德即玄祐診所100年5月31日書函及原告蕭秀玲、蔡豐玉等2人之執業異動申請書、護士證書正影本、考試院考試及格證書影本、畢業證書影本、身分證影本、照片等資料至被告雲林縣衛生局申請護士執業登記。經查，因其未檢附原告蕭秀玲、蔡豐玉等2人加入雲林縣護理人員公會會員證明文件，與法不符，被告雲林縣政府爰於100年6月15日以府衛醫字第1000014709號函請於100年6月27日前補送原告蕭秀玲、蔡豐玉等2名之公會證明文件，俾利辦理，並無不當；惟原告逾期仍未補正，核與護理人員執業登記及繼續教育辦法第3條第1項規定不符，被告雲林縣政府遂以100年7月8日府衛醫字第1003000887號函先行檢還原告蕭秀玲、蔡豐玉等2人護士證書正本及照片，於法並無不合。
(二)次按護理人員法第10條第1項：「護理人員非加入所在地護理人員公會，不得執業。」其立法意旨在促進公會組織健全發展，協助政府推行政策。又依憲法第23條規定，國家基於公益等因素之考量，對人民受憲法所保障之基本權利，非不得以法律加以限制。是按護理人員法第10條第1項規定之限制乃為增進公共利益，符合憲法第23條得以法律限制之必要性。原告主張其工作權應受憲法保障，尚不足採。另原告其餘訴訟之理由概與本件處分之依據無關，爰不一一答辯等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所示之事實，有被告雲林縣政府100年6月15日府衛醫字第1000014709號函、100年7月8日府衛醫字第1003000887號函、陳聖都受託書、原告蕭秀玲、蔡豐玉國民身分證影本、考試院及格證書、護士證書、畢業證書、執業異動申請書附本院卷可憑，並經兩造陳明在卷，堪以認定。茲就兩造之爭執論述如下：
(一)關於原告曾仁德即玄祐診所部分：⒈按提起訴訟，請求法院裁判應以其有權利保護必要為前提，
而所謂權利保護必要，係指當事人有進行訴訟之正當利益，或有接受判決之必要而言。故原告之請求在法律上並無實益者，其訴即因欠缺訴之利益，而無保護必要。次按「行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議在案。
⒉按必須具有「訴訟權能」者，其提起課予義務訴訟始能謂適
格（最高行政法院96年度判字第1735號判決參照）。而人民有無訴訟權能，係以其「個人」有無依實體法規範賦予之公權利或僅享有反射利益而定。倘人民依法律有請求行政機關為行政處分或為一定內容行政處分之公權利者，行政機關對人民依法申請之案件，即有作成行政處分之義務。至於實體法規範有無賦予人民公權利，則應就其規範保障之目的觀之，而「法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」（司法院釋字第469號解釋理由書參照）。是倘實體法規範未明文賦予人民申請權，且就該法規範之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，亦無保護其個人權益之規範意旨時，即難謂有提起課予義務訴訟之訴訟權能，自不得再以他人之公權利為據而提起課予義務訴訟。準此，本件原告曾仁德即玄祐診所提起課予義務訴訟是否具訴訟權能，應視實體法規範有無賦予其請求被告依其申請作成核准處分之公權利而定。
⒊本件原告曾仁德即玄祐診所提起本件課予義務訴訟，訴請撤
銷訴願決定並請求被告應作成准原告蕭秀玲、蔡豐玉於其開設診所為護士執業登記之行政處分。惟查，護士執業登記，係依護理人員法第8條、第10條第1項及護理人員執業登記及繼續教育辦法第3條規定辦理。而該等規定無非要求護理人員執業必須領有執業執照、護理人員非加入所在地護理人員公會不得執業、該公會亦不得拒絕護理人員入會。至於申請執業執照，除通常之身分證明及證照文件外，另外需提出執業機構之證明文件及加入執業所在地護理人員公會會員證明文件。由前揭法律及法律授權命令內容之觀察，其用意在確保護理人員之專業品質，核上開規範意旨及目的，所欲保護範圍顯未包含該護理人員實際執業之機構在內。本件原告曾仁德即玄祐診所即非前揭規定特定或有意涵攝所保護之對象，對於申請任職於原告診所事件，自不具備法律上之利害關係。申言之，原告曾仁德即玄祐診所對於原告蕭秀玲、蔡豐玉未能至其診所任職，至多僅因缺少護士支援或需重新另聘護士而衍生經濟上或事實上之不利益，尚未因此產生原告曾仁德即玄祐診所得要求被告作成准原告蕭秀玲、蔡豐玉在其診所執業登記之主觀請求權。準此，原告曾仁德即玄祐診所尚無因被告未作成核准處分而認其法律上利益受有損害，僅係單純事實上利益或反射利益受損害，自非法律上利害關係人，即無提起行政訴訟之訴訟權能。從而，原告曾仁德即玄祐診所提起本件訴訟因欠缺權利保護必要，應予駁回。
(二)關於原告蕭秀玲、蔡豐玉部分：⒈按「護理人員應向執業所在地直轄市、縣（市）主管機關申
請執業登記，領有執業執照，始得執業。．．．第1項申請執業登記之資格、條件、應檢附文件、執業執照發給、換發、補發、更新與前項繼續教育之課程內容、積分、實施方式、完成繼續教育之認定及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」「護理人員非加入所在地護理人員公會，不得執業。護理人員公會不得拒絕具有會員資格者入會。」「違反第8條第1項．．．第10條第1項．．．規定者，處新臺幣6,000元以上30,000元以下罰鍰，並限期令其改善；屆期未改善者，處1個月以上1年以下之停業處分。」護理人員法第8條第1項、第3項、第10條、第33條第1項分別定有明文；而護理人員執業登記及繼續教育辦法第1條開宗明義即表明本辦法係依據護理人員法第8條第3項規定而制定，則其第3條第1項明定：「護理人員申請執業登記，應填具申請書、檢附下列文件並繳納執業執照費，向所在地直轄市、縣（市）主管機關申請，發給執業執照：一、護理人員證書正本及其影本1份（正本驗畢後發還）。二、身分證明文件影本1份。三、最近3個月內之1吋正面脫帽半身照片2張。四、擬執業機構出具之證明文件。五、執業所在地護理人員公會會員證明文件。六、完成第8條第1項各款繼續教育之證明文件。
七、中央主管機關發給且仍在有效期間內之專科護理師證書。但不具專科護理師資格者，得免檢具。」等語，而該辦法既屬授權命令，且第3條第1項規定，與護理人員法第8條第1項、第10條規定意旨相符，本院自得予以適用。由是觀之，護理人員欲取得執業執照，除一方面應具備一定之專業能力外，他方面也需加入執業所在地之護理人員公會，始得執業，且護理人員若未依前揭規定加入公會及取得執業執照者，不得執業，若擅自執業者，主管機關尚得依護理人員法第33條第1項規定課予罰鍰及停業處分。
⒉經查，本件申請事件，係因第三人陳聖都於100年6月9日持
原告曾仁德即玄祐診所委託書及原告蕭秀玲、蔡豐玉之護士證書正影本、考試院考試及格證書、畢業證書、身分證等影本、照片等資料至被告雲林縣衛生局申請執業登記，但未檢附原告蕭秀玲及蔡豐玉加入雲林縣護理人員公會會員證明文件，被告即無從准許執業登記。依此，被告雲林縣政府於100年6月15日以府衛醫字第1000014709號函請於同年月27日前補送相關文件，尚非無憑。惟原告蕭秀玲、蔡豐玉逾期仍未補正，逕請求被告僅依其100年6月9日提出之資料作成准允原告蕭秀玲、蔡豐玉於玄祐診所為護士之執業登記處分，自有未合。
⒊雖原告蕭秀玲、蔡豐玉另爭執強迫護理人員加入公會，明顯
違反憲法第15條所保障之人民工作權利，主張前揭規定均應宣告違憲而無效云云。惟按「憲法第15條規定人民之工作權應予保障，人民從事工作並有選擇職業之自由，如為增進公共利益，於符合憲法第23條規定之限度內，對於從事工作之方式及必備之資格或其他要件，得以法律或經法律授權之命令限制之。」司法院釋字第612號著有解釋。準此，憲法第15條所保障之工作權利，在增進公共利益，符合憲法第23條規定之限度內，對於從事工作之方式及必備之資格或要件，自得以法律或經法律授權之命令限制之。而領有執業執照係確保護理人員之專業品質，另設置公會目的，係為保護弱勢之勞工，集勞方集體力量以保障及提昇工作環境、條件，是護理人員法第8條第1項、第3項、第10條規定實為增進公共利益所必須，與憲法第23條規定意旨並無牴觸，原告請求本院聲請大法官會議解釋云云，實無必要，併此敘明。
(三)另按「本法所稱主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」為護理人員法第5條規定；另依前揭護理人員法第8條第1項及護理人員執業登記及繼續教育辦法第3條第1項規定，可知本件有關護士執業登記事項應由被告雲林縣政府為主管機關，原告自應以核准執業登記之雲林縣政府，為本件訴訟之被告，方為當事人適格。至於被告雲林縣衛生局部分，僅是醫事機構管理之管轄行政機關，非護理人員執業登記之主管機關，則被告雲林縣衛生局既非申請執業登記之處分作成機關，自無權逕予審酌，本件原告卻以雲林縣衛生局做為被告，提起本件訴訟，難認其所列被告適格，從而原告蕭秀玲、蔡豐玉此部分之主張，亦無理由。
六、綜上所述，原告曾仁德即玄祐診所、蕭秀玲及蔡豐玉前揭主張均不可採，原告起訴意旨求為撤銷原處分及訴願決定，並請求被告作成准原告蕭秀玲、蔡豐玉護士執照申請於玄祐診所工作執業登記之行政處分，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘陳述及主張皆與本件裁判基礎無涉，爰無逐一論述之必要，附此敘明。
七、又本件另一原告劉泓志訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求被告應作成准原告蕭秀玲、蔡豐玉護士執照申請於玄祐診所工作執業登記之行政處分，因原告劉泓志之訴不合法，由本院另以100年訴字第488號裁定駁回之，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條、民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 28 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 12 月 28 日
書記官 林 幸 怡