高雄高等行政法院判決
100年度訴字第496號民國101年2月8日辯論終結原 告 高雄市第45○○○區○○段○○○○○號等自辦市地重
劃區重劃會代 表 人 洪武傑訴訟代理人 陳文卿 律師被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊 市長訴訟代理人 陳鴻緒
薛信男吳東軒上列當事人間土地重劃事件，原告不服內政部中華民國100年8月25日台內訴字第1000141125號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣張鄭寶玉等7人前於民國95年4月6日依據獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第8條規定，檢附相關文件向被告申請成立自辦市地重劃區籌備會，經被告以95年5月24日高市府地四字第0950026802號函准予成立。
嗣該籌備會於95年6月8日依據獎勵重劃辦法第20條規定，檢附相關文件向被告申請核定重劃區範圍，亦經被告以95年8月17日高市府地四字第0950042447號函核定在案。爾後該籌備會徵求土地所有權人同意，並修訂重劃計畫書（包含本件高雄市○○區○○段○○○○○○○號土地，下稱系爭土地，於重劃後分配以原位置、原面積指配，不計入重劃負擔項目部分）後，向被告申請核定重劃計畫書，案經被告所屬地政處於96年10月26日邀集相關單位召開審查會議，結論略以：有關經交換取得之公有土地是否準用市地重劃實施辦法第21條規定之疑義，由被告所屬地政處報請內政部釋示，俟此疑義確認後，另案通知籌備會據以辦理，並請籌備會補齊與工務局會勘同意抵充之紀錄。被告嗣以96年11月12日高市府地四字第0960058681號函報內政部，經內政部以96年12月7日內授中辦地字第0960053959號函復：「關於重劃前業依都市計畫法第50條之2及都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換辦法規定，交換取得之公共設施用地，得否準用市地重劃實施辦法第21條第3項第2款規定疑義乙案，．．．二、本案貴府建議將重劃前業經依都市計畫法及交換辦法取得之公共設施用地，準用市地重劃實施辦法第21條第3項第2款規定，不計入重劃共同負擔一節，因與上開辦法規定未合，於法無據，歉難同意。」被告據以96年12月14日高市府地四字第0960064085號函通知該籌備會依內政部上開函釋修正重劃計畫書，並重新徵求土地所有權人同意後，再行依獎勵重劃辦法第26條規定報請被告核准實施市地重劃。該籌備會於96年12月20日檢附相關資料函報被告以97年1月29日高市府地四字第0970005430號函核准實施本市地重劃案，而該籌備會並於重劃計畫書公告期滿（公告期間：自97年2月4日起至97年3月4日止）後，於97年3月21日召開第1次重劃區會員大會，97年3月28日召開第1次理事會議，報經被告以97年4月10日高市府地四字第0970015830號函准予核定重劃會章程、會員與理事、監事名冊、第1次會員大會及第1次理事會會議紀錄。原告嗣於97年7月25日向被告申請以交換取得之公有系爭土地按原位置原面積分配，經被告以97年8月4日高市府地四字第0970039784號函復：「．．．說明：．．．二、．
．．又依據本府96年12月14日高市府地四字第0960064085號函〈正本諒達〉說明二：『有關本市○○區○○段1169-1地號土地，是否準用市地重劃實施辦法第21條第3項第2款規定，不計入重劃共同負擔乙案，經內政部函示〈隨文檢附內政部96年12月7日內授中辦地字第0960053959號函影本〉，因與上開辦法規定未合，於法無據，無法適用。』三、另本重劃區籌備會係依相關規定向本府申請准予實施市地重劃，本府亦以相關法令規範審查本案，並於97年1月29日以高市府地四字第0970005430號函准予本區實施市地重劃，本重劃區重劃計畫書內容載明，土地所有權人負擔公共設施用地面積包含上開1169-1地號土地，計0.6558公頃，本重劃區公共設施用地平均負擔比例為25.87%；又本重劃區重劃計畫書業於97年2月4日至97年3月4日公告30日期滿，且本重劃區第1次會員大會召開時，亦追認本重劃區重劃計畫書內容，本重劃區相關作業仍宜按本重劃計畫書內容執行，以維公信。再者，上開內政部函示結果相當清楚：『於法無據，無法適用』，貴重劃會應按此函示內容繼續辦理本重劃區相關作業。」原告另於98年11月10日函請被告核准系爭土地按原位置、原面積分配，經被告以98年11月16日高市府地四字第0980066595號函復：「有關貴重劃會擬將本市第45期自辦市○○○區○○○段○○○○○○○號土地按原位置、原面積分配乙案，．．
．．．．二、經查旨揭1169-1地號土地係依都市計畫法暨都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換辦法交換取得之公共設施用地，本府前於96年11月12日以高市府地四字第0960058681號函〈副本諒達〉建議內政部準用市地重劃實施辦法第21條第3項第2款規定，不計入重劃共同負擔，惟內政部96年12月7日內授中辦地字0000000000號函示：『因與上開辦法規定未合，於法無據，歉難同意』，並經本府96年12月14日高市府地四字第0960064085號函知前籌備會在案，另貴重劃會於97年7月25日以高孔宅0059號函請本府核定旨揭事項，本府業以97年8月4日高市府地四字第0970039784號函〈正本諒達〉復貴重劃會在案，故本案仍應依上開內政部函示辦理。」原告不服，提起訴願。案經內政部審認被告98年11月16日高市府地四字第0980066595號函，核其性質係事實之敘述及理由之說明，並未對原告再次為否准之處分，僅重申前函意旨，其性質核屬重複處置，非屬行政處分，乃以99年4月29日台內訴字第0990086564號訴願決定不受理在案。原告復於100年4月19日以高孔宅第0216號函報被告，請求本重劃區內重劃前以「交換」取得之系爭土地，重劃後以原位置原面積指配，不計入重劃區公共設施負擔項目中。案經被告以100年5月12日高市府四維地發字第1000049353號函復：「有關貴重劃會擬將本市第45期自辦市○○○區○○○段○○○○○○○號土地按原位置、原面積分配不納入重劃負擔乙案，．．．二、查旨揭地號貴會擬依市地重劃實施辦法第21條第3項第2款規定辦理乙節，因與前開辦法規定暨內政部96年12月7日內授中辦地字0000000000號函示規定不合，不予同意。」原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）依市地重劃實施辦法第21條第3項第2款規定，重劃前業經主管機關協議價購或徵收取得者，不計入重劃負擔。另獎勵重劃辦法第24條亦規定：「自辦市地重劃區內重劃前已由政府協議價購或徵收取得之公共設施用地，其用地免納入重劃共同負擔，並按原位置、原面積分配。」揆其立法意旨，重劃前既經政府機關協議價購或徵收取得之公共設施保留地無須再列入重劃區內之共同負擔，應限定作為開闢公共設施之用不再參與分配，如此方不違當初取得目的，也能避免有與民爭利之虞。
（二）系爭土地係都市○○道路用地，經被告提出交換公告後，由原土地所有權人依「都市計劃法第50條之2」及都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換辦法（下稱土地交換辦法）向被告提出申請交換市有非公用土地，被告於94年2月依相關辦法辦理土地交換所有權移轉登記，並同時變更管理機關為高雄市政府工務局。系爭土地既由被告以公有非公用土地計價後交換取得，既非屬無償取得，亦非屬於抵稅地，自應屬協議價購之性質，只是價購之對價由被告以公有非公用土地支付，而非以金錢或國庫債券支付。支付工具雖有不同，但均屬公有財產，無論以物易物，或以貨幣或債權易物，均屬有對價關係之價購性質。且以公有非公用土地交換取得私有公共設施保留地與「徵收」，同為都市計畫法規定取得公共設施保留地之方式，並取得後亦須作為公共設施使用，參照上述立法意旨，不應列入重劃區共同負擔。
（三）又系爭土地係都市○○○○道路用地，本屬依法應由政府徵收取得後闢建之公共設施保留地（道路用地），故交換取得目的極為明確，且政府取得公共設施保留地本不限於徵收一途，司法院釋字第336號理由書表示「公共設施保留地，經通盤檢討如認無變更之必要，主管機關本應儘速取得之，以免長期處保留狀態，若不為取得（不限於徵收一途），則土地所有權人既無法及時獲得對價．．．。」私有公共設施保留地之土地所有權人有獲得對價補償即應為價購之一種，且交換之舉措係由需用土地機關主動提出徵求並公開競價，故無論交換目的及交換過程皆有市地重劃實施辦法第21條第3項第2款及獎勵重劃辦法第24條之適用，應於重劃分配中以原面積、原位置分配之，方屬公允。
（四）再市地重劃實施辦法第21條第3項第2款及獎勵重劃辦法第24條，係由內政部分別於68年6月22日及68年9月10日發布，距今已有30幾年，制定當時可能因時空背景不同，或立法不夠周延等因素，而有所疏漏，因而未考量以交換方式取得之土地是否適用之問題，且私有土地被劃為公共設施用地後，即被限制用途，而政府又囿於財政負擔或預算未能辦理徵收，因而損害私有土地所有權人之權益，有鑑於此，才於96年2月，依都市計畫法第50條之2第2項規定訂定土地交換辦法，以解決上開問題，揆其立法意旨，亦認為交換取得之土地，實質上為協議價購之性質。
（五）內政部亦曾於100年6月13日函文各一級機關提供意見，經各單位提供意見後，內政部又於100年7月15日函復立法委員蔡政元國會辦公室，並說明：經查以往各市地重劃區均無類似案例，又對於本案土地之處理建議納入共同負擔計有3個單位，建議按原位置、原面積分配亦有3個單位，另有建議應予修法明定處理方式。甚且被告亦曾建議內政部準用市地重劃實施辦法第21條第3項第2款之規定，不計入重劃共同負擔。顯見本件就法律之適用，存有極大之爭議。退而言之，縱認法無明文規定，然依民法第1條之規定：「民事，法律所未規定者依習慣，無習慣者依法理。」而本件涉及人民之權利問題，因此，行政法是否也有上開規定之適用。而本件系爭土地是以交換方式取得，與政府協議價購，均屬有價取得，因而基於相同之法理，應否做出相同之處理，准予不計入重劃共同負擔，較能符合公平正義，並保障人民之財產權等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，命被告另為適法之處分。
三、被告則以︰
（一）系爭土地係都市○○道路用地，由原土地所有權人依土地交換辦法向被告提出申請交換市有土地，被告於94年2月依相關辦法辦理土地交換所有權移轉登記，並同時變更管理機關為被告所屬工務局，此有該局新建工程處96年11月2日高市工新五字第0960015922號函可稽，故系爭土地取得原因既非屬協議價購，亦非屬徵收取得，自無市地重劃實施辦法第21條第3項第2款及獎勵重劃辦法第24條規定之適用，且原告擬將系爭土地按原位置、原面積分配，不計入重劃區共同負擔，屢次提起訴願案，亦分別經內政部99年4月29日、100年3月25日、100年8月25日訴願決定不受理或駁回在案，故本件被告不同意系爭土地按原位置、原面積分配，於法洵屬有據。
（二）又原告先前之籌備會申請辦理本件市地重劃作業時，擬將系爭土地按原位置、原面積分配，不計入重劃區共同負擔，被告衡酌系爭土地係被告依土地交換辦法取得之公有土地，與「徵收」同為都市計畫法規定取得公共設施保留地之方式，且取得後亦須作為公共設施使用，應無須再列為土地所有權人共同負擔之公共設施用地，似不宜列入重劃區共同負擔。惟為釐清市地重劃實施辦法第21條第3項及土地獎勵辦法第24條等規定與系爭土地適用之疑義，乃以96年11月12日高市府地四字第0960058681號函請內政部釋示，於重劃前依都市計畫法及土地交換辦法取得之公共設施用地得否準用上開法條規定，不計入重劃區之共同負擔。嗣經內政部以96年12月7日內授中辦地字第0960053959號函釋，重劃前業經依都市計畫法及土地交換辦法取得之公共設施用地，因與市地重劃實施辦法第21條第3項第2款規定未合，歉難同意準用。被告遂以96年12月14日高市府地四字第0960064085號函請原告先前之籌備會依上開內政部函釋，修正重劃計畫書重行報核，且被告以97年1月29日高市府地四字第097005430號函准予實施本件重劃區市地重劃之重劃計畫書內容，並無將系爭土地列入原位置、原面積分配，不計入本重劃區共同負擔。故被告不同意原告將系爭土地按原位置、原面積分配，不列入重劃區共同負擔，係依據市地重劃實施辦法第21條第3項第2款、獎勵重劃辦法第24條規定及內政部96年12月7日內授中辦地字第0960053959號函釋辦理，於法並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上揭事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有原告96年8月及97年1月「高雄市第45○○○區○○段1062地號等自辦市地重劃計畫書」（99年訴願卷39、62頁）、97年7月25日高孔宅第59號函（99年訴願卷72頁）、98年11月10日高孔宅第128號函（99年訴願卷73頁）、96年10月26日「會同審查本市○○區○○段○○○○○號等自辦市地重劃區重劃計畫書審定會議」會議紀錄（99年訴願卷51頁）、被告96年11月12日高市府地四字第0960058681號函（99年訴願卷54頁）、96年12月14日高市府地四字第0960064085號函（99年訴願卷58頁）、97年1月29日高市府地四字第097005430號函（99年訴願卷60頁）、98年11月16日高市府地四字第0980066595號函（99年訴願卷75頁）、內政部96年12月7日內授中辦地字第0960053959號函（99年訴願卷57頁）附於訴願卷足稽，洵堪信實。本件兩造爭點厥為系爭土地可否依市地重劃實施辦法第21條第3項第2款及獎勵重劃辦法第24條之規定，不計入本件重劃共同負擔，而按原位置、原面積分配？被告否准原告上揭內容之申請，是否適法？爰分述如下：
（一）按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「本辦法依平均地權條例（以下簡稱本條例）第56條第4項訂定之。
」「土地所有權人依本條例第60條規定，應共同負擔之項目如左：1.公共設施用地負擔：○○○區0000000道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，扣○○○區○○○○道路、溝渠、河川及未登記地等土地後，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例所算得之負擔。
2.費用負擔：．．．。第1項第1款所列舉10項用地，不包括左列用地：．．．2.重劃前業經主管機關協議價購或徵收取得者。」「本辦法依平均地權條例（以下簡稱本條例）第58條第2項規定訂定之。」「自辦市地重劃區內重劃前已由政府協議價購或徵收取得之公共設施用地，其用地免納入重劃共同負擔，並按原位置、原面積分配。」平均地權條例第2條前段、市地重劃實施辦法第1條、第21條第1項、第3項第2款、獎勵重劃辦法第1條及第24條分別定有明文。又市地重劃實施辦法及獎勵重劃辦法乃係主管機關內政部基於平均地權條例第56條第4項及第58條第2項之授權所訂立，核該上開條文規定，為從事市地重劃之細節性、技術性規定，符合都市更新之規劃理念，並未違反授權母法即平均地權條例之立法目的，本院自得適用。
（二）其次，市地重劃在中央的主管機關係內政部，其職責有訂定、修訂及解釋法令執行疑義，核定直轄市或縣市政府所送之市地重劃計畫書等。又內政部依平均地權條例授權而訂定之獎勵重劃辦法及市地重劃實施辦法雖均有重劃前業經主管機關協議價購或徵收取得之公共設施用地，免納入重劃共同負擔，並按原位置、原面積分配之規定，然此乃為內政部為獎勵土地所有權人自辦市地重劃而給予之優惠措施，惟因涉及重劃費用負擔，而與公共利益有關，故在適用上依公平原則應從嚴解釋，以法令有明確規定者為限，準此，上揭規定應屬列舉規定之性質，自限於須於重劃前主管機關因協議價購與徵收取得之公共施設用地，始有上揭規定之適用。蓋上開規定係考量整體開發區內之公共設施用地，原應由區內土地所有權人共同負擔，惟重劃前既經政府機關協議價購或徵收取得之公共設施保留地，於重劃後既亦須作為公共設施使用，自無須再由參加重劃土地所有權人共同負擔該公共設施，如此方不違當初取得目的。
（三）經查，原告先前之籌備會於95年6月8日依據獎勵重劃辦法第20條規定，檢附相關文件向被告申請核定重劃區範圍，經被告以95年8月17日高市府地四字第0950042447號函核定在案。嗣該籌備會徵求土地所有權人同意，並修訂重劃計畫書（包含系爭土地於重劃後分配以原位置、原面積指配，不計入重劃負擔項目部分）後，向被告申請核定重劃計畫書，案經被告所屬地政處於96年10月26日邀集相關單位召開審查會議，結論略以：有關經交換取得之公有土地是否準用市地重劃實施辦法第21條規定之疑義，由被告所屬地政處報請內政部釋示，俟此疑義確認後，另案通知籌備會據以辦理，並請籌備會補齊與工務局會勘同意抵充之紀錄。被告嗣以96年11月12日高市府地四字第0960058681號函報內政部，經內政部以96年12月7日內授中辦地字第0960053959號函復：「關於重劃前業依都市計畫法第50條之2及都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換辦法規定，交換取得之公共設施用地，得否準用市地重劃實施辦法第21條第3項第2款規定疑義乙案，．．．二、本案貴府建議將重劃前業經依都市計畫法及交換辦法取得之公共設施用地，準用市地重劃實施辦法第21條第3項第2款規定，不計入重劃共同負擔一節，因與上開辦法規定未合，於法無據，歉難同意。」被告據以96年12月14日高市府地四字第0960064085號函通知原告籌備會依內政部上開函釋修正重劃計畫書，並重新徵求土地所有權人同意後，再行依獎勵重劃辦法第26條規定報請被告核准實施市地重劃。該籌備會復於96年12月20日檢附相關資料函報被告以97年1月29日高市府地四字第0970005430號函核准實施本件市地重劃案（已將系爭土地於重劃後分配以原位置、原面積指配，不計入重劃負擔項目部分剔除）。嗣該籌備會再以97年1月30日高孔宅第28號公告本件重劃計畫書，並於重劃計畫書公告期滿後，於97年3月21日召開第1次重劃區會員大會，97年3月28日召開第1次理事會議，報經被告以97年4月10日高市府地四字第0970015830號函准予核定重劃會章程、會員與理事、監事名冊、第1次會員大會及第1次理事會會議紀錄等在案，則本件重劃計書內容業已確定等情，有上揭函文及公告（61頁）附訴願卷可稽。又系爭土地位於本件市地重劃區內，係都市計畫內之私有公共設施用地（計畫道路），屬平均地權條例第60條第1項須由原告共同負擔之公共設施用地，嗣該土地所有權人於94年3月25日和高雄市所有之公有非公用土地予以交換，此為兩造所不爭執，並有系爭土地土地登記第二類謄本附卷可稽（本院卷12頁）。顯見系爭土地係被告基於土地交換之方式，而取得系爭土地之所有權，非基於協議價購與徵收之方式而取得，核與市地重劃實施辦法第21條第3項第2款、獎勵重劃辦法第24條規定不符，則被告否准原告擬將系爭土地按原位置、原面積分配，並不計入重劃區共同負擔之申請，依法並無不合。
（四）原告雖以系爭土地係由被告以公有非公用地計價後交換取得，即非無償，應屬協議價購之性質，且系爭土地係都市○○○○道路用地，本屬依法由政府徵收取得後闢建之公共設施保留地，而以公有非公用土地交換取得之公共保留地，與徵收同為都市計畫規定取得公共設施保留地之方式，則系爭土地應有市地重劃實施辦法第21條第3項第2款及
獎勵重劃辦法第24條之適用，應於重劃分配中以原面積、原位置分配云云。惟依據都市計畫法第48條之規定，雖取得指定之公共設施保留地之方式購買、徵收、區段徵收及市地重劃等，然各種取得方式之程序、要件及效力均不相同，其性質亦異，自不得以同為取得公共設施保留地之方式，即認為性質相近而得為準用。固然，都市計畫法第50條之2第1項規定：「私有公共設施保留地得申請與公有非公用土地辦理交換，不受土地法、國有財產法及各級政府財產管理法令相關規定之限制；劃設逾25年未經政府取得者，得優先辦理交換。」而准許在不影響公共設施保留地所有權人權益情形下，政府可依相關法令採取以地易地之公私土地交換方式，取得私有公共設施保留地之所有權，但非可即謂公私土地交換與協議價購、徵收具有相同之法律地位與意義，此觀土地交換辦法第4條：「私有公共設施保留地有下列情形之一者，不得與公有非公用土地辦理交換：1.都市計畫書規定應以市○○○○區段徵收或開發許可等整體開發方式取得。2.已設定他項權利。但經他項權利人同意於辦理交換土地所有權移轉登記時，同時塗銷原設定他項權利者，不在此限。3.出租、出借、被占用、限制登記或有產權糾紛情形。4.已興建臨時建築使用。但經臨時建築物權利人同意於勘查前自行拆除騰空，或願意贈與公有並經公有土地管理機關同意者，不在此限。」特別明定在某些特定情況下，禁止公私有土地交換自明。何況，與重劃前主管機關業依土地交換辦法規定，交換取得之公共設施用地，應否計入重劃共同負擔或按原位置、原面積分配處理？類此相同者，尚有重劃前以捐贈、容積移轉或抵付稅款等其他方式取得之公共設施用地之情形，因涉及人民財產之權利，自應由內政部一併通盤考量，以法規明確規定為宜。是原告上揭主張，尚無足取。
五、綜上所述，原告主張，既不足為採，被告否准原告就系爭土地重劃後以原位置、原面積指配，不計入重劃區公共設施負擔項目中之申請，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷並請求被告作成適法處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 2 月 22 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 邱 政 強
法官 林 勇 奮法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 2 月 22 日
書記官 江 如 青