高雄高等行政法院判決
100年度訴字第406號100年11月23日辯論終結原 告 李招政訴訟代理人 蔡奉典 律師被 告 雲林縣政府代 表 人 蘇治芬 縣長訴訟代理人 陳相熹
康志遠律師上列當事人間拆遷獎勵金事件，原告不服內政部中華民國100年5月26日台內訴字第1000077313號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣雲林縣北港鎮公所為辦理○○○鎮○○路拓寬工程（新南路以南至文化路以北）」，報奉內政部以民國98年10月1日台內地字第0980183664號函核准徵○○○鎮○街段21-32地號等57筆土地及其土地改良物，被告並據以98年10月30日府地權字第09807032871號公告徵收（公告期間自98年11月4日起至12月4日止）。原告所有之門牌號碼雲林縣○○鎮○○路○○○○○號建築物（下稱系爭建物）位於上開土地徵收範圍內，因無法檢具合法證明文件，經被告主辦單位工務處會同用地機關北港鎮公所於99年7月28日依雲林縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償救濟自治條例（下稱拆遷補償救濟自治條例）第6條第3項規定，以合法建物查估補償金額5成發給救濟金新台幣（下同）1,607,085元在案。嗣原告於99年12月6日向被告陳情表示願意自動拆除系爭建物，請求依拆遷補償救濟自治條例第27條規定發給自動拆除獎勵金，經被告以100年1月6日府工運字第0991404398號函（原處分）復略以：「．．．三、經查太平路拓寬工程乙案，因有多戶人民未具土地所有權狀，未符補償費請領要件，本府有感民生艱困，．．．爰此加發救濟金，以合法建築改良物查估補償金額之5成計算，即作為行政救濟。四、目前該案需地機關（北港鎮公所）已發包拆除工程，針對無合法權狀之房屋若再有發放自動拆遷獎勵金恐有競合。五、綜上所述，針對本縣自治條例第27條釋義，本府辦理用地徵收秉持行政救濟不重複原則，敬請台端見諒。」否准其請。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張︰
(一)拆遷補償救濟自治條例第1條規定：「雲林縣政府為辦理公共工程用地內建築改良物之拆遷補償、救濟，特制定本自治條例。」土地徵收條例第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第19條規定：「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」本件係由被告奉內政部核准而公告徵收，被告為發放系爭自動拆除獎勵金之主管機關，故原告依拆遷補償自治條例第27條規定向被告請求發給自動拆除獎勵金，並無不合。至於用地機關如何將經費繳交主管機關，其上級機關是否為補助，乃屬於各級機關間內部權利義務關係。
(二)被告固已依拆遷補償救濟自治條例第6條第3項規定核發救濟金予原告，但同條例第27條自動拆除獎勵金並非救濟金之性質，應無違反「行政救濟不重複」原則。又發給自動拆除獎勵金之目的乃為於徵收土地上順利施工及排除障礙，故對於拆遷戶在需地機關規定期限內自動拆除完竣，發給自動拆除獎勵金，係地方政府基於自治權限所訂之補償項目，為政策性之給付；而拆遷補償救濟自治條例第6條第3項之救濟金，系為補償拆遷戶之財產損失，以衡平公共工程之利益與人民財產之保護，二者目的並不相同，並無重複發放之問題。另內政部88年12月22日台（88）內地字第8886565號函釋，乃土地徵收在發放法定補償金外，是否加發「獎勵金、補助金及救濟金」等非法定補償項目時，應由需地機關自行斟酌。而本件原告係依拆遷補償救濟自治條例第27條規定請求發給自動拆除獎勵金，乃於法有據之法定給付項目，與內政部前開函釋所述之「非法定給付之獎勵金、補助金及救濟金」性質不同，自不許任意比附援引。
(三)司法院釋字第542號解釋明確指出「給付性之行政措施授與人民利益之效果者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束。」又拆遷補償救濟自治條例第27條第1項前段規定，並未區分「有保存登記建物之拆除戶」或「未辦保存登記建物之拆除戶」，顯然不論「拆除戶」是否為合法建物，均有本條之適用，此與同法第6條第3項規定發給補償費之對象區分為「能檢具合法件證明文件者」與「無法檢具合法證明文件者」，並不相同。被告顯曲解法令，認為原告非該條規定之「拆除戶」。再者，原告向被告表明願配合在規定於期間內自動拆除完竣，惟被告遲不公告自動拆除期間，仍逕行發包準備拆除系爭建物，原告已在被告強行拆除之前自行拆除系爭建物，此為可歸責於被告之事由，應可類推適用民法101條第1項「因條件成就而受不利益之當事人，如以不正當之行為阻止條件之成就者，視為條件已成就」之規定，亦即本件應可視為原告已在被告公告期間內自動拆除，且因拆遷補償自治條例第27條既無「斟酌財力狀況而為發放」之要件，因此不許被告以斟酌財力狀況或行政救濟不重複等為由而拒絕發放。故原告請求被告依拆遷補償救濟自治條例第27條規定，作成發給自動拆除獎勵金之處分，於法應無不合。
(四)依○○○鎮○○路道路拓寬工程用地建築物及遷移費查估印領清冊」及○○○鎮○○路道路拓寬工程用地建築物及遷移費查估複估印領清冊」所示，原告所有系爭建物之查估補償金額為5,370,781元，如依5成發給自動拆除獎勵金，其金額為2,685,390元等情，並聲明求為判決（1）訴願決定及原處分均撤銷；（2）被告應作成准予發給原告建築改良物自動拆除獎勵金2,685,390元之行政處分。
三、被告則以：
(一)拆遷補償救濟自治條例第2條規定，公共工程用地內建築改良物拆遷補償，應由用地機關會同有關機關辦理。本件土地徵收案，其需地、用地及管理機關均為北港鎮公所，補償清冊及補償費亦均由北港鎮公所製作發放，則有關是否發放自動拆遷獎勵金，權責機關為北港鎮公所，原告應向北港鎮公所申請，被告僅協助辦理及編列預算以補助救濟金之發放，並無法作成是否發放自動拆遷獎勵金之處分。則就本件自動拆遷獎勵金是否發放之訴訟，被告似欠缺當事人適格。
(二)縱認是否發放自動拆遷獎勵金之權責機關為被告，然依內政部88年12月22日台（88）內地字第8886565號函釋「徵收土地時，於地價補償外有關加發獎勵金、轉業輔導金．．．等應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給」意旨，是否發放自動拆遷獎勵金，被告得就財力狀況及實際情形予以裁量，非遇有自動拆除之情形即須發放自動拆遷獎勵金。拆遷補償救濟自治條例第27條第1項前段：「拆除戶在主辦單位規定期限內自動拆除完竣經查屬實者，發給自動拆除獎勵金，其計算依合法建築改良物查估補償金額加發5成獎勵金。」雖未明文規定賦予主辦單位裁量權限，然依該條項第2款規定：「自動拆除期限得由主辦單位視實際需要訂定期限，並通知各拆除戶。」可知，自動拆除期限之訂定及通知，主辦單位仍有裁量權限。又自動拆遷獎勵金乃需用土地人為獎勵自動拆除戶配合公共設施進度，在預定期限內自動拆除遷移，於法定徵收補償範圍外額外給予之獎勵，惟本件系爭建物乃違章建築在國有土地上，本即應予強制拆除，依拆遷補償救濟自治條例第6條第3項規定，原則上不發給補償費，本件如認被告無裁量權而均應發放自動拆遷獎勵金，則將造成由政府支付原告本應自費拆除違建物之義務（且獎勵金額遠大於拆除費用），此與發放自動拆遷獎勵金之本旨不符，故應認為自動拆遷補償金與救濟金同屬行政機關得裁量是否發放之範疇。本徵收案經斟酌財力狀況及實際情形裁量決定將拆遷工程發包，自無庸再行訂定自動拆遷期限，且無裁量逾越或濫用等違法情事。
(三)再者，本件前已依拆遷補償救濟自治條例第6條第3項但書規定，於99年7月28日依合法建物查估補償金額之5成（即同自動拆遷補償金額）發放救濟金1,607,085元予原告，另預計於100年11月份將再加發3成救濟金（詳見被告100年3月15日府工運字第1001400629號函），即本徵收案將按系爭建物查估補償金額之8成發給原告救濟金，如被告再核發5成之自動拆遷獎勵金予原告，則原告總計將可獲得查估補償金額130%之獎勵金及救濟金，高於合法建物所有人所獲得之補償金，是基於同一案件行政救濟不重複發放原則，被告否准原告發給自動拆除獎勵金之請求，並無不合等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳明在卷，並有被告98年10月30日府地權字第09807032871號公告（第14頁）、雲林縣北港鎮公所99年7月13日港鎮建字第0990009092號函暨○○○鎮○○路道路拓寬工程用地建築物及遷移費查估印領清冊（救濟金）」（第29-32頁）、原告99年12月6日陳情書（第33頁）及原處分（第54頁）附訴願卷可稽，洵堪認定。茲兩造之爭點為原告得否依拆遷補償自治條例第27條規定，請求被告發給自動拆除（系爭建物）獎勵金？經查：
(一)按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」土地徵收條例第1條第2項、第2條及第31條第3項分別定有明文。又「直轄市或縣（市）政府應依本基準並參酌當地實際狀況，自行訂定該直轄市或縣（市）辦理建物徵收補償費查估之依據。」則為內政部依上開土地徵收條例第31條第3項授權訂定之「建築改良物徵收補償費查估基準」第7點所明定。
(二)次按「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」地方制度法第14條及第25條分別定有明文。又依司法院釋字第579號解釋：「人民之財產權應予保障，憲法第15條定有明文。
國家因公用或其他公益目的之必要，得依法徵收人民之財產，對被徵收財產之權利人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家應給予合理之補償，且補償與損失必須相當。．．．惟補償之方式，立法機關有一定之自由形成空間。」是除非法律所規定之補償與人民之損失不相當，而有違反憲法保障財產權規定之情形外，人民於法律所定之補償以外，並無請求加給補償之權利。惟土地徵收地方主管機關為順利執行徵收而取得用地，以自治法規規定，於法律所定之補償以外，加給被徵收土地所有權人或其他利害關係人獎勵、救濟等名目之給予，為給付行政之性質，如未涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者，尚非不許。
(三)本件被告為辦理所屬轄區公共工程用地內合法建物之拆遷補償，違章建物救濟金及自動拆遷獎勵金之發放，乃基於地方自治權限及依上級法規「建築改良物徵收補償費查估基準」之授權，而制訂雲林縣拆遷補償救濟自治條例，以作為辦理土地徵收拆遷合法建物查估之依據，或確定違章建物所有人之權利義務。準此可知，於徵收範圍內合法建物之查估補償、或辦理違法建物救濟金及自動拆除獎勵金之發放等相關事宜，均屬被告之職權。至於需地機關如何將經費繳交被告，及上級機關是否有補助，乃屬於各級機關間內部關係，尚不影響人民得依該自治條例規定向被告請求發放補償費、救濟金及自動拆除獎勵金之權利。查本件原告於99年12月6日向被告陳情願意自動拆遷系爭建物，並請求依拆遷補償救濟自治條例第27條規定發給自動拆除獎勵金，經被告否准等情，為兩造所不爭執，並有原告99年12月6日陳情書及被告100年1月6日府工運字第0991404398號函附於訴願卷可稽。則被告既係辦理發放自動拆除獎勵金之主管機關，原告向其請求發放系爭自動拆除獎勵金而遭否准，原告循序提起本件課予義務訴訟，程序並無不合，被告主張其非本件適格當事人，尚不足採，本件應由本院為實體審理，合先敘明。
(四)其次，被告為辦理公共工程用地內建築改良物之拆遷補償、救濟，制訂拆遷補償救濟自治條例，茲依該條例第6條規定：「（第1項）辦理公共工程用地內之建築物查估作業時，應由用地機關會同有關單位派員查明下列事項，以作為估定補償之依據。．．．（第2項）前項辦理公共工程用地內之建築物查估作業時，建築物所有人應檢具合法證明文件。（第3項）建築物無法檢具合法證明文件者不發給補償費，但需地機關得自行斟酌財力狀況及實際情形發給救濟金。．．．。」第27條第1項第2款規定：「拆除戶在主辦單位規定期限內自動拆除完竣經查屬實者，發給自動拆除獎勵金，其計算依合法建築改良物查估補償金額加發5成獎勵金。自動拆除獎勵金之發放依下列規定：．．．二、自動拆除期限『得』由主辦單位視實際需要訂定期限，並通知各拆除戶。」由上開規定可知，救濟金及自動拆除獎勵金之發放，係被告基於地方自治團體之自治權限所訂定之補償項目，非屬法律所定徵收補償費，與土地徵收條例規定之徵收補償無涉。是有關救濟金及自動拆除獎勵金等，乃非屬法定補償範圍，係屬地方自治團體之行政裁量權，自應由被告及需地機關視個別財力狀況為之。抑且，被告對於自動拆除期限之訂定及通知，乃有裁量權限。換言之，是否發放自動拆遷獎勵金，被告本得就財力狀況及實際情形予以裁量，非遇有自動拆除之情形即須發放自動拆遷獎勵金。
(五)經查，北港鎮公所為辦理○○○鎮○○路拓寬工程（新南路以南至文化路以北）」，乃依法報奉內政部以98年10月1日台內地字第0980183664號函核准徵○○○鎮○街段21-32地號等57筆土地及其土地改良物，被告並據以98年10月30日府地權字第09807032871號公告徵收。原告所有系爭建物位於上開土地徵收範圍內，因無法檢具合法證明文件，經被告主辦單位工務處會同用地機關北港鎮公所於99年7月28日依拆遷補償救濟自治條例第6條第3項規定，以合法建物查估補償金額5成發給救濟金1,607,085元，為兩造所不爭執。而上開拆遷救濟金之發放，依前揭說明，非屬政府機關基於公益之目的，對於人民合法財產造成損害，所為特別犧牲之損失補償，核其性質，尚非屬法定補償範圍，乃係因公權力之合法行使，將造成特定人生活陷於困境，雖然標的物不具合法性，政府無補償之義務，惟為體恤該特定人，乃給予適當之救濟金資助，以示適度關切，並減少行政之阻力，實屬無可厚非。惟「救濟金」發放，係屬需地機關之行政裁量權，應由機關視經費狀況及具體事實，本其權責酌予核處。且行政機關為免引發人民不斷之陳情或抗爭，於發放之初，均舉辦類似說明會或協調會之座談會，對於發放對象及補償之基準，均有資格及條件之限制，以防範有投機取巧或浮濫發放之情事發生。本件被告衡酌已發給土地徵收範圍內之違章建物所有人5成之救濟金，及考量地方財政狀況，尚無另行發放拆遷救濟金之預算，從而自始未依拆遷補償救濟自治條例第27條第1項第2款規定，訂定自動拆除期限並通知原告等情，業經被告陳明在卷。是被告既未通知原告於限期內自動拆除系爭建物將發給自動拆除獎勵金，原告即無請領自動拆除獎勵金之請求權。被告否准原告請求，於法並無不合。況且，違章建築改良物，依建築法令規定，本不許存在，應予拆除，該建築物之所有人就建築物之本身，並無正當之繼續存在利益，縱須拆除，只是回復其本然之狀態，本不得請求拆遷補償。是縱被告對違章建物不予拆遷補償，並不違反憲法保障財產權之意旨。本件被告基於保障財產權之考量，拆除違章建物，仍按合法建物查估金額之5成發給救濟金，已屬有利於原告，且自動拆遷獎勵金及救濟金之發放標準，乃因中央及地方各縣市之財力狀況、所欲達成之施政目標不同，而有不同之救濟標準，此並無違反平等原則之處，併此敘明。
五、綜上所述，原告之主張，均不足採。從而，被告否准核發自動拆除獎勵金之處分，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，並請求判命被告應作成發給自動拆除獎勵金2,685,390元之行政處分，均無理由，應予駁回。至兩造其餘主張，核與本件判決之結果無影響，毋庸逐一論列，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 7 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 邱 政 強
法官 林 勇 奮法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 12 月 7 日
書記官 江 如 青