高雄高等行政法院判決
100年度訴字第422號100年11月30日辯論終結原 告 賴維傑
程宥蓁蔡明仁余盈興許佳人廖恕商陳端偉林玉嬌何錦城鐘盟傑李朝銘吳俊賢王偉任廖豐立林見龍林勝傑張書銘李欣怡林政憲林豐洲共 同訴訟代理人 鍾竹簧 律師被 告 雲林縣政府代 表 人 蘇治芬 縣長訴訟代理人 曾坤山上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國100年6月17日農訴字第1000124480號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告於民國99年9月30日以雲林縣斗六市○○段○○○段231地號土地（以下稱系爭土地）向被告申請集村興建農舍，經被告審認系爭土地係位於特定農業區之農牧用地，乃援引行政院農業委員會（下稱農委會）99年10月15日農水保字第0991875738號令釋（下稱99年10月15日令釋）：「核釋有關『農業發展條例』第18條第1項規定，為避免農地建地化且保護優良農用供農業生產使用目標，集村興建農舍坐落農業用地不得位於特定農業區。」之規定，而以100年4月1日府農務字第1000035370號函駁回其申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
(一)農業發展條例第18條第1項規定：「本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。」第5項規定：「前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」內政部會同農委會依上開授權訂定之「農業用地興建農舍辦法」第4條規定：「申請興建農舍之土地，有下列情形之一者，不得申請：一、依區域計劃法編定之水利用地、生態保護用地、國土保安用地。二、工業區內農牧用地、林業用地。三、其他違反土地使用管制規定。」本件原告集村興建農舍申請案，符合上開規定，被告依法應予准許。至農委會99年10月15日令釋：「核釋有關『農業發展條例』第18條第1項規定，為避免農地建地化且保護優良農用供農業生產使用目標，集村興建農舍坐落農業用地不得位於特定農業區。」農委會不僅未會同內政部共同發布，亦經立法院經濟委員會會議決議及監察院調查報告認為不當。且該令釋未經律授權而限制人民於特定農業區集村興建農舍之權利，顯逾越農業發展條例第18條第1項文義解釋範圍而增加法律所無之限制，違反法律保留原則。被告援引該函令否准原告所請，亦有違誤，應予撤銷。
(二)農委會92年8月21日農授水保字第0921847142號函釋：「農業用地興建農舍辦法中有關集村興建農舍法令執行疑義及研商結論：查農業發展條例及農業用地興建農舍辦法中，並無限制已辦竣農地重劃地區（即特定農業區）不得參與集村興建農舍。」農委會水土保持局為推廣集村興建農舍，更於95年間印製推廣手冊盛讚集村之優點：「推廣集村興建農舍，讓供農業生產使用之農地更集中完整不被零碎化，以改善農地使用之問題．．．早期農舍是為了協助農業經營．．．於是農村景觀形成散村型態，偌大的田野間，散居著幾戶農家，政府公共設施無法集中，農舍興建凌亂，農田分割，廢水污水隨意排放，破壞農村資源環境。」本件原告已耗費龐大之人力、物力購買建築基地及備妥申請所需之文件，原告信賴政府之施政，且客觀上已有具體表現之行為，具有值得保護之利益。依司法院釋字第525號及第529號解釋「行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。其因公益之必要廢止法規或修改內容，致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」被告於審理本件原告申請案，援引農委會99年10月15日令釋否准原告所請，未保護原告正當合理之信賴，且未適用有利於原告之舊法規，明顯違背行政程序法第8條及中央法規標準法第18條之規定等情，並聲明求為判決：（1）訴願決定及原處分均撤銷。（2）被告應就系爭土地作成准許原告集村興建農舍之行政處分。
三、被告則以：原告係於99年9月30日提出興建集村農舍之申請，而農委會下達99年10月15日令釋時，被告因尚未核定原告之申請案，故函詢農委會本件有無信賴保護原則之適用，經農委會100年3月21日農授水保字第1000116057號函復略以：「已提出申請尚未取得集村農舍興建資格之許可者，並無信賴保護原則之適用。」被告依據中央法規及解釋函令否准原告所請，並無違誤等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有原告99年9月30日集村興建農舍申請書（第6頁）、被告100年4月1日府農務字第1000035370號否准函（第9頁）附原處分卷可稽，洵堪認定。茲本件兩造爭點為：被告以原告申請集村興建農舍之土地位於特定農業區內為由，而否准其所請，有無違誤？經查：
(一)按「本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。」農業發展條例第18條第1項定有明文。其規範意旨，乃考量實際農民需求、農業發展及促進農地合理利用，對於89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，「於不影響農業生產環境及農村發展」前提下，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。上開法條使用「不影響農業生產環境及農村發展」之不確定法律概念，即係賦與該管行政機關相當程度之判斷餘地，主管機關應否核准興建集村農舍之申請，於核准前即應本於國家整體立場對有無影響農業生產環境及農村發展之事由加以審酌，如認為核准申請將影響農業生產環境及農村發展，即不應核准申請。本件中央主管機關農委會為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用目標，故以集村興建農舍所坐落之農業用地如位於特定農業區者，即屬於影響農業生產環境及農村發展，而發布99年10月15日令釋：「核釋有關『農業發展條例』第18條第1項規定，為避免農地建地化且保護優良農用供農業生產使用目標，集村興建農舍坐落農業用地不得位於特定農業區。」乃主管機關本於法定職權，就農業發展條例第18條第1項規定所為具體明確之解釋性行政規則，該函釋認依農民得申請興建集村農舍者，係以非特定農業區之農業用地為限，符合前述農業發展條例第18條第1項之立法意旨及國家之農業政策，並未逾越母法關於「不影響農業生產環境及農村發展」之文義可能範圍，亦無增加母法所未規定之申請限制而有違法律保留原則。次按司法院釋字第548號解釋理由書明揭：「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第407號解釋在案，此項釋示亦屬行政程序法第159條明定之行政規則之一種。．．．因此，立法者即在法律中以不確定之法律概念加以規定，而主管機關基於執行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。」且參酌司法院釋字第287號解釋意旨，行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應自法規生效之日起有其適用。從而，農委會發布99年10月15日令釋，既在於解釋上開所謂「不影響農業生產環境及農村發展」之不確定法律概念，用以補充認定申請集村興建農舍所坐落之農業用地如位於特定農業區者，足以影響農業生產環境及農村發展，核屬行政程序法第159條第2項第2款規定之解釋性行政規則，並非法規之變更，不生違反中央法規標準法第18條規定之問題。原告主張農委會99年10月15日令釋超出母法文義解釋可能範圍及違反法律保留原則，被告未適用有利於原告之舊法規，違反中央法規標準法第18條規定云云，尚無可採。
(二)又原告雖引用農委會92年8月21日農授水保字第0921847142號函釋：「農業用地興建農舍辦法中有關集村興建農舍法令執行疑義及研商結論：（執行疑義十四：已辦竣農地重劃地區，是否可參加集村興建農舍？）查農業發展條例及農業用地興建農舍辦法中，並無限制已辦竣農地重劃地區不得參與集村興建農舍。」而主張原告信賴政府之施政，且客觀上已有具體表現之行為，具有值得保護之利益云云。惟查，農委會上開函釋固揭示依農業發展條例及農業用地興建農舍辦法，並無限制已辦竣農地重劃地區不得參與集村興建農舍等語，然申請以集村方式興建農舍，其符合農發條例第18條第1項規定取得特定農業區農牧用地之農民，雖可依本條項之規定申請集村興建農舍，惟並非一經提出申請，主管機關就當然必須核准，仍應審核其他要件是否具備，尤其對於農業發展條例第18條第1項所稱「不影響農業生產環境及農村發展」之要件，主管機關自有依法判斷認定之空間，詳如上述。上開農委會92年8月21日農授水保字第0921847142號函釋僅係就辦竣農地重劃地區之農牧用地可否參加集村興建農舍之疑義作出說明，並未改變特定農業區農牧用地申請集村興建農舍仍須符合「不影響農業生產環境及農村發展」之規定。是原告主張該92年8月21日農授水保字第0921847142號函釋，具有使人民產生信賴之基礎云云，不僅誤解此函釋意旨，亦忽略農業發展條例第18條第1項規定對於集村興建農舍之規範要件，亦非可採。再者，農業用地必須供相關農業工作之使用，此參同條例第3條第10款規定自明。雖同條例於第18條第1項規定賦與89年1月4日後取得農業用地之無自用農舍農民，可申請集村方式或在自有農業用地興建農舍，惟原則上農地不准許興建以住宅為主之農舍，但無自用農舍而需於新取得之農地興建農舍者，則例外規定得以集村或其他方式興建（本項立法說明參照）。蓋取得農業用地之農民當係以從事農業相關工作為其目的，僅在例外情況下，為照顧無自用農舍之農民居住需求，始開放符合一定資格條件之農民可興建農舍。是縱使農地因不符法律規定之要件而無法申請興建農舍，亦不影響農民從事相關農業工作之使用。況農委會99年10月15日令釋雖限制農民不得於特定農業區興建集村農舍，但仍得於特定農業區外之其他區域申請，此將更具確保農業永續發展，提高糧食自給率等維護糧食安全之公益目的。是本件原告固於農委會發布99年10月15日令釋前之同年9月30日提出申請集村興建農舍，惟被告尚未核定其申請，原告並未取得集村興建農舍之權利，對於系爭土地將來能否集村興建農舍，僅屬主觀之期待與願望。原告援引司法院釋字第525號、第529號解釋，主張已投入人力、物力購買建築基地及備妥申請所需文件云云，至多僅係為達成被告核准集村興建農舍之前置作業成本，難認為其已表現信賴之事實。從而，被告認原告之申請並無信賴保護原則之適用，洵屬有據，原告此部分主張亦不可採。至原告所提監察院調查報告及立法院經濟委員會會議決議：「建請在本決議案通過後，函各地方政府，就99年10月15日以前提出申請辦理之集村農舍興建案，繼續依原辦法進行審理。」等其他機關之不同意見，並無法律效力，自難執為有利於原告之論據。
五、綜上，被告認原告之申請不符農業發展條例第18條第1項規定而予以駁回，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分；並請求被告應就系爭土地作成准許原告集村興建農舍之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 13 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 邱 政 強
法官 林 勇 奮法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 12 月 13 日
書記官 江 如 青