高雄高等行政法院判決
100年度訴字第544號101年2月9日辯論終結原 告 顏聯順
陳建豪被 告 澎湖縣政府代 表 人 王乾發 縣長訴訟代理人 王永利
高秀銖上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國100年9月9日農訴字第1000143241號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項及第3項定有明文。次按「行政訴訟法第4條第3項規定：『訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。』參照司法院院字第641號解釋意旨，不服受理訴願機關之決定者，雖非原訴願人亦得提起撤銷訴訟，但以該訴願決定撤銷或變更原處分，致損害其權利或利益者為限。故利害關係相同之人，自不得依前述規定起訴，應自行提起訴願以資救濟，其未提起訴願，基於訴願前置主義，原則上不得逕行提起行政訴訟。惟於例外情形，如訴訟標的對於原訴願人及其他有相同利害關係之人必須合一確定者，則既經原訴願人踐行訴願程序，可認為原提起訴願之當事人，有為所有必須合一確定之人提起訴願之意，應解為與原訴願人利害關係相同之人得逕行依同法第4條第1項起訴。」亦經最高行政法院民國93年9月份庭長法官聯席會議決議在案。經查，原告顏聯順所有「再得發2號（CT2-5167）」漁船（下稱系爭漁船），因於97年12月12日由船長薛全祝駕駛載運大陸地區人民非法進入臺灣地區，經被告以100年5月26日府授農漁字第000024903號處分書廢止系爭漁船之漁業執照（澎特漁拖97字第0036號），嗣由原告顏聯順提起訴願遭駁回後，始由原告二人共同提起本件撤銷訴訟，其訴願程序，雖僅由原告顏聯順單獨提起，惟原告顏聯順業於99年10月14日將系爭漁船出售予原告陳建豪（此有渠等提出之有臺灣澎湖地方法院所屬民間公證人許文贊律師事務所99年度民公贊字第003號公證書及所附漁船買賣契約書影本附本院卷第12-14頁為證），雖未向船籍港船政主管機關申請變更登記，然原告陳建豪既已為系爭漁船之實際所有人，則本件訴訟標的對原告二人自須合一確定，揆諸上述說明，原告顏聯順所踐行之訴願程序，應可認為有為原告陳建豪提起訴願之意，則原告二人共同提起本件撤銷訴訟，起訴程序自屬合法。
㈡、本件原告顏聯順經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：緣原告顏聯順所有系爭漁船，於97年12月12日1時由船長薛全祝駕駛在澎湖與大陸海峽中線附近（北緯23度50分、東經118度50分）載運5名大陸地區人民非法進入臺灣地區，案經海岸巡防總局南部地區巡防局以97年12月23日高縣機字第0970023739號刑事案件移送書移送臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）檢察署偵辦，並以副本一併移送被告辦理後續處分事宜。嗣薛全祝因違犯臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸條例）第79條第2項意圖營利而使大陸地區人民非法進入臺灣地區罪，經高雄地院98年度訴字第460號刑事判決有罪，被告乃依兩岸條例第79條第5項規定，以100年5月26日府授農漁字第1000024903號處分書廢止原告顏聯順所有系爭漁船之漁業執照（澎特漁拖97字第0036號）。原告顏聯順不服，提起訴願，經遭決定駁回；因原告顏聯順業於99年10月14日將系爭漁船出售予原告陳建豪，原告陳建豪乃以其為利害關係人而與原告顏聯順提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向高等行政法院提起撤銷訴訟；逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論；訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條定有明文。本件原告顏聯順為系爭漁船之前所有人，業於99年10月14日將系爭漁船出售予原告陳建豪，此有臺灣澎湖地方法院所屬民間公證人許文贊律師事務所99年度民公贊字第003號公證書及所附漁船買賣契約書足證，是原告陳建豪為系爭漁船之現所有人，其屬訴願人以外之利害關係人，自為當事人適格，合先敘明。
㈡、原告顏聯順並未於原處分書所載之時、地載運大陸地區人士非法進入臺灣地區，亦未因違犯兩岸條例第15條第1款規定而遭起訴或刑事判決，被告未予詳查，逕認原告顏聯順違反上開規定，顯有違誤。
㈢、系爭漁船之船長薛全祝業已就所受刑事判決向最高法院提起上訴中，在該刑事案件判決確定前，薛全祝究否確於原處分書所載之時地，載運大陸地區人士非法進入臺灣地區，而違犯兩岸條例第15條第1款規定，以及所犯情節如何，尚在未定之中，而上開事實之認定與行政處分裁量權之行使，具有關聯性。本件縱認系爭漁船之船長薛全祝違犯兩岸條例第15條第1款規定，已無疑義，惟被告得衡酌違犯情節及前是否曾違犯等情事，依兩岸條例第79條第5項規定裁量，從輕處以系爭漁船一定期間之停航，本件被告處以廢止系爭漁船之漁業執照，且未具體說明重罰理由及其必要性，將使系爭漁船無法出海作業，嚴重影響漁民生計，同時直接影響原告陳建豪之法律上利益。從而，被告裁量權之行使違反比例原則，自屬違法。
㈣、原告陳建豪於99年10月14日購買系爭漁船時，已慎重請教許文贊律師，確定系爭漁船未經被告公告為問題船隻，並請許文贊律師公證。從購入系爭漁船後，除已交付100萬元予出賣人顏聯順，亦借款200多萬元修繕船隻，倘漁業執照被廢止，出賣人僅答應返還當初訂定買賣契約時所支付之100萬元，至於修船費用200多萬元，出賣人表示與其無關，且無能力返還。另原告陳建豪購入系爭漁船後，即自行擔任船長，並僱用2名外籍船員，積極合法從事漁撈業務營生，此有漁船幹部船員執業證書、漁船船員手冊、機漁船（含船員）進出港檢查表等文件足憑，被告卻於1年多後廢止系爭漁船之漁業執照，將嚴重影響原告陳建豪之生計，對不知情之善意第三人即原告陳建豪，更顯不公平等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：
㈠、行政院大陸委員會95年9月29日陸法字第0950017957號函頒「兩岸條例第79條第5項至第7項規定之行政裁處作業流程及處理原則」規定：「依犯罪事證認定情節重大或該航次以載運大陸偷渡犯來臺為主要目的者，依兩岸條例第79條第5項規定處分：1.漁船：由原發照機關廢止其漁業執照並副知航政主管機關。2.船長：由主管機關檢齊相關資料核報農委會廢止其幹部船員執業證書或漁船船員手冊。」本件依行政院海岸巡防署海岸巡防總局南部地區巡防局97年12月23日高縣機字第0970023739號刑事案件移送書，系爭漁船於97年12月11日18時35分自澎湖縣馬公市復興漁港報關出港，於97年12月12日在北緯23度50分、東經118度50分自不知名中國籍鐵殼船接運5名中國籍人士返回澎湖，於97年12月12日晚間18時許在澎湖縣西嶼鄉橫礁村簡易碼頭靠岸非法入境，進出港僅短短1日的時間，顯見該航次是以載運大陸偷渡犯來臺為主要目的，故被告依前揭處理原則規定，以原處分廢止原告所有系爭漁船原領漁業執照並命繳回，並無違誤。
㈡、漁業法第8條第1項規定，漁業人經營漁業使用漁船者，其漁船之建造、改造或租賃，應經主管機關許可。並依船舶登記法第3條規定，向船籍港航政主管機關辦理所有權移轉登記。然依行政院農業委員會漁業署漁業管理資訊系統之「動力漁船生命史重點管理資訊報表」，原告陳建豪並未依前開規定申請變更登記，故原告顏聯順仍為系爭漁船經營漁業之人，其讓售不能發生漁業法上之效力，自應負本件法律責任。又審諸漁業法第10條第1項及同法施行細則第33條規定，主管機關對漁業人為行政處分，並不以漁業人必須出海為限，漁業人縱不出海，只要其經營漁業之漁船利用出海或作業之機會，違反漁業法施行細則第33條各款之規定者，漁業人亦應受漁業法第10條之規範，原告顏聯順自不能以其已將系爭漁船「讓售」陳建豪為由，卸免其責（最高行政法院91年度判字第2280號判決參照）。至原告陳建豪主張不知系爭漁船之違法情事乙節，依漁業法相關規定，漁船之買賣雙方訂定小船買賣移轉契約並攜相關證件至航政機關及漁政機關，即可完成移轉手續，實無需至臺灣澎湖地方法院所屬民間公證人公證，其所稱顯與常理不符。
㈢、再者，漁船乃漁民從事漁業行為之工具，並非供作載運偷渡客來臺之用，漁民利用漁船於海上從事經營漁業，依漁業法規定僅能使用該船漁業執照所載之漁具種類及數量，於所載經營期間及作業海域內從事漁撈作業，並遵守該船漁業執照所載之限制事項。原告所有系爭漁船涉案載運5名大陸地區人民非法進入臺灣地區，違反兩岸條例第15條第1項規定，危害社會治安至深且鉅，是以被告衡酌其違規情節，依同條例第79條第5項規定，予以裁處廢止（誤繕為撤銷）原領漁業執照並繳回之處分，並無不當等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有海岸巡防總局南部地區巡防局97年12月23日高縣機字第0970023739號刑事案件移送書、被告100年5月26日府授農漁字第1000024903號處分書附訴願卷（第198頁、第215頁）可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為：被告以原處分廢止系爭漁船之澎特漁拖97字第0036號漁業執照，是否適法？爰分述如下：
㈠、按「下列行為不得為之：一、使大陸地區人民非法進入臺灣地區。」「（第1項）違反第15條第1款規定者，處1年以上7年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。（第2項）意圖營利而犯前項之罪者，處3年以上10年以下有期徒刑，得併科新臺幣500萬元以下罰金。（第3項）前2項之首謀者，處5年以上有期徒刑，得併科新臺幣1,000萬元以下罰金。（第4項）前3項之未遂犯罰之。（第5項）中華民國船舶、航空器或其他運輸工具所有人、營運人或船長、機長、其他運輸工具駕駛人違反第15條第1款規定者，主管機關得處該中華民國船舶、航空器或其他運輸工具一定期間之停航，或廢止其有關證照，並得停止或廢止該船長、機長或駕駛人之職業證照或資格。（第6項）中華民國船舶、航空器或其他運輸工具所有人，有第1項至第4項之行為或因其故意、重大過失致使第3人以其船舶、航空器或其他運輸工具從事第1項至第4項之行為，且該行為係以運送大陸地區人民非法進入臺灣地區為主要目的者，主管機關得沒入該船舶、航空器或其他運輸工具。所有人明知該船舶、航空器或其他運輸工具得沒入，為規避沒入之裁處而取得所有權者，亦同。（第7項）前項情形，如該船舶、航空器或其他運輸工具無相關主管機關得予沒入時，得由查獲機關沒入之。」兩岸條例第15條第1款及第79條分別定有明文。由上開兩岸條例第79條第5項及第6項規定可知，僅須中華民國船舶之所有人、營運人或船長，有使大陸地區人民非法進入臺灣地區之行為者，主管機關即得處該中華民國船舶一定期間之停航或廢止其有關證照；船舶所有人係以運送大陸地區人民非法進入臺灣地區為主要目的者，主管機關並得沒入該船舶；所有人明知該船舶得沒入，為規避沒入之裁處而取得所有權者，亦同。
㈡、次按行政罰與刑事罰雖各有領域，構成要件有別，然刑事判決認定之事實與行政違章之事實如屬相符，其所認定自足為行政違章事實之證據。查原告顏聯順為系爭漁船之登記所有人，薛全祝則為系爭漁船之船長，有動力漁船生命史重點管理資訊報表附原處分卷及「船（隊）員姓名表」附本院卷（第33頁）可稽，而系爭漁船於97年12月12日1時許由船長薛全祝駕駛在澎湖與大陸海峽中線附近（北緯23度50分、東經118度50分）載運大陸地區人民非法進入臺灣地區之犯罪事實，業經薛全祝於警訊及高雄地院審理時坦承不諱，是以薛全祝前揭違章行為堪以認定，況薛全祝前揭犯罪行為並經高雄地院及臺灣高等法院高雄分院判決有罪在案，此分別有海巡署高雄縣機動查緝隊調查筆錄、高雄地院98年度訴字第460號刑事判決及臺灣高等法院高雄分院99年度上訴字第612號刑事判決附訴願卷可稽。原告顏聯順雖訴稱其並未以系爭漁船使大陸地區人民非法進入臺灣地區，亦未因涉犯兩岸條例第15條第1款規定遭起訴或經法院判決有罪，不應廢止其所有系爭漁船之漁業執照云云。惟查，本件原處分並非以原告顏聯順因涉犯兩岸條例第15條第1款規定而予以科罰，而係因為系爭漁船船長薛全祝以該漁船運送大陸地區人民非法進入臺灣地區，違反兩岸條例第15條第1款規定，被告乃依兩岸條例第79條第5項規定，以原處分廢止系爭漁船之漁業執照，揆諸首揭說明，並無不合。至於漁船登記所有人之原告顏聯順是否為兩岸條例第15條第1款之犯罪行為人，尚無礙於本件違反法律上義務而應受行政罰之責任。又薛全祝雖就所受刑事判決向最高法院提起上訴，惟依訴願卷附上訴理由書（第12-19頁）所載，薛全祝對於其確有以系爭漁船載運大陸地區人民非法進入臺灣地區之犯罪行為，並不否認，而係以罪數認定及刑罰酌量作為上訴理由，是原告所稱薛全祝已依法提起上訴，是否違犯兩岸條例第15條第1款規定尚未確定乙節，亦難執為本件免罰之論據。再者，薛全祝偷渡大陸人士所使用之系爭漁船雖登記於其女婿即原告顏聯順名下，惟實際所有人及使用者為薛全祝本人，原告顏聯順僅為借名登記人，業經薛全祝於刑事案件審理中所自承，原告顏聯順並於本院101年2月1日準備程序當庭陳述：「（問：薛全祝與原告顏聯順先生是何關係？）是我岳父。（問：所以原告僅係掛名的？）是的。因為我岳父欠錢怕被法院查扣，故藉我的名義．．．。」（詳見本院101年2月1日準備程序筆錄），是系爭漁船之實際所有人為薛全祝，原告顏聯順僅係借名登記人，亦堪認定。按中華民國船舶所有人有違反兩岸條例第15條第1款規定之行為，依同條例第79條第5項及第6項規定其法律之效果，為處該中華民國船舶一定期間之停航或廢止其有關證照；船舶所有人以使大陸地區人民非法進入臺灣地區為主要目的者，主管機關並得沒入該船舶。本件薛全祝以系爭漁船作為犯罪之工具而從事人蛇偷渡，顯係以運送大陸地區人民非法進入臺灣地區為主要目的，已嚴重違害國家安全並違反主管機關當初核發系爭漁船漁業執照之目的，被告未依兩岸條例第79條第6項之規定沒入系爭漁船，經裁量結果僅處以廢止系爭漁船之漁業執照，尚難謂有何違反比例原則之處。是原告顏聯順主張原處分違反比例原則云云，亦無足採。
㈢、至原告陳建豪主張其已於99年10月14日經臺灣澎湖地方法院民間公證人公證購買系爭漁船，除已支付價金100萬元，並借款200多萬元修繕船隻，被告卻於1年多後廢止系爭漁船之漁業執照，將嚴重影響其生計，對不知情之善意第三人顯然不公平乙節。按「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。」行政罰法第27條第1項定有明文。本件系爭漁船於97年12月12日由船長薛全祝駕駛運送大陸地區人民非法進入臺灣地區，違反兩岸條例第15條第1款規定，被告於100年5月26日以府授農漁字第1000024903號處分書廢止系爭漁船之漁業執照，並未逾3年裁處時效規定。又原告顏聯順於97年8月25日向被告申請登記為系爭漁船所有人，經被告核准並核發漁業執照（有效日期97年8月25日至102年8月24日，詳見原處分卷附動力漁船生命史重點管理資訊報表），其因此具有之公法上主體地位，在其未向被告申請變更登記之前，不因私權上之關係而影響其原具公法上之地位，本件原告陳建豪主張其與原告顏聯順就系爭漁船已於99年10月14日訂定買賣契約，核屬買買雙方私權爭執，於原告顏聯順本來應負之公法上責任不生影響。況被告係因系爭漁船於97年12月12日由船長薛全祝駕駛運送大陸地區人民非法進入臺灣地區，違反兩岸條例第15條第1款規定，依同條例第79條第5項規定廢止系爭漁船之漁業執照，與系爭船舶所有權人誰屬無涉，是以原告陳建豪以其已購入系爭漁船並花費修繕之事，訴請撤銷原處分，並無理由。
六、綜上所述，原告前揭主張既均不可採。則被告以系爭漁船船長薛全祝違反兩岸條例第15條第1款規定，以系爭漁船運送大陸地區人民非法進入臺灣地區，乃依同條例第79條第5項規定，以原處分廢止系爭漁船之漁業執照，核無不合；訴願決定予以維持，亦無違誤。原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條、民事訴訟法第85條第1項前段第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 2 月 23 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 簡 慧 娟法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 2 月 23 日
書記官 李 昱