高雄高等行政法院判決
100年度訴字第564號原 告 楊惠雯
送達代收人 朱明成被 告 臺南市政府警察局代 表 人 陳子敬 局長訴訟代理人 范兆興上列當事人間提供行政資訊事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告配偶朱旺星於民國92年間因涉嫌強盜殺人案件，經臺灣高等法院臺南分院（下稱臺南高分院）98年度上重更（四）字第42號刑事判決判處無期徒刑，褫奪公權終身，並經最高法院99年度臺上字第1249號刑事判決駁回其上訴而告確定在案。嗣原告於100年6月1日依政府資訊公開法第9條第1項規定，具文向被告請求提供「0820專案」（即張丁仁命案）現場勘查報告編號第31、32、34、40、57、58、
59、62、65號等9幀照片（下稱系爭照片），並以彩色放大至A4尺寸各3張，經被告以系爭照片業已成為訴訟文書及判決證據之一，並由法院依相關檔案規定管理之，實不宜由朱旺星另闢行政程序或訴願等法律途徑取得系爭照片，而應按刑事訴訟法第420條、第429條規定向管轄法院聲請再審，再由管轄法院依職權調閱系爭照片等由，於100年6月10日以南市警鑑字第1002200952號書函否准其請。原告不服，提起訴願，遭臺南市政府100年9月1日府法濟字第1000671229號訴願決定以本件尚難基於偵查不公開原則而拒絕提供系爭照片，且檔案法第18條第2款所稱「有關犯罪資料」，其範圍如何，非無探究之餘地，被告逕認系爭照片係屬該款所定「有關犯罪資料」，難謂妥洽等由，將原處分撤銷，並命被告於收受訴願決定書之次日起60日內另為適法之處分。嗣經被告重新審查結果，仍認為維護司法公正性並兼顧被害者家屬權益，實不宜在刑事訴訟程序以外另闢行政程序或訴願等法律途徑取得系爭照片，於100年9月29日以南市警鑑字第0000000000b號書函否准原告所請。原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告配偶朱旺星因涉嫌強盜殺人案，經判處無期徒刑確定在案。惟原審據以為判決之系爭照片，其內容顯示未盡清晰及因尺寸等因素不足分辨事實，致原判決認定事實有所違誤，洵有重洗放大該照片之必要，惟系爭照片之底片係由被告保存，為期救濟，原告乃依政府資訊公開法規定，請求被告提供系爭照片，並放大至A4大小，俾益詳辨內容，並得以之為朱旺星聲請再審必備之證據。惟被告竟以系爭照片已成法院判決證據之一，並由法院依相關檔案規定管理之，實不宜由朱旺星另闢行政程序或訴願等法律途徑取得系爭照片，而應按刑事訴訟法第54條、第420條、第429條規定聲請再審進而調閱系爭照片等由，於100年6月10日以南市警鑑字第1002200952號書函否准原告所請。原告不服，於100年7月1日提起訴願，惟臺南市政府已逾法定期限迄今未作成訴願決定，僅由被告以100年9月29日南市警鑑字第0000000000b號書函再次否准原告所請。基此，原告遂依訴願法第85條第1項前段及行政訴訟法第5條第2項、第23條、第24條第1款等規定提起本件行政訴訟，合先敘明。
（二）刑事訴訟法第228條、第229條、第230條及第231條固明定檢察官為犯罪偵查之主體，司法警察協助檢察官調查犯罪及蒐集證據，並提出現場勘查及鑑識報告，惟此乃所有刑事案件法定程序之始，與原告所請及再審之救濟無關，更無對原告所請產生拘束力。又國內司法案件因失察誤判之例不計其數，如下級法院之有罪判決經上級法院審查後改判無罪之例亦比比皆是，甚至有罪確定判決經由再審、非常上訴而改判無罪或減輕刑責之例亦時有所聞，故上開刑事訴訟法第228條、第229條、第230條及第231條規定之立法意旨係為杜絕冤判，非謂檢察官調查之始，即為確定之終。
（三）次按刑事訴訟法第54條第1項規定，乃關於訴訟之文書，法院應保存者，由書記官編為卷宗，並無得據以聲請提供或調閱之相關規定；且刑事訴訟法第5編「再審」所列各條之規定，並無聲請法院調閱證物之規定，僅第429條明定：「聲請再審，應以再審書狀敘述理由，附具原判決之繕本及證據，提出於管轄法院為之。」此乃法定聲請再審之程序，而同法第433條規定：「法院認為聲請再審之程序違背規定者，應以裁定駁回之。」基此，原告欲取得聲請再審之必備證物，向被告申請提供乃唯一途徑。
（四）又按「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。」「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：‧‧‧二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。」「前條所定應限制公開或不予提供之政府資訊，因情事變更已無限制公開或拒絕提供之必要者，政府機關應受理申請提供。」政府資訊公開法第9條第1項、第18條第1項第2款及第19條分別定有明文。本件原告依政府資訊公開法第9條第1項規定向被告申請提供系爭照片，且原告配偶朱旺星涉嫌強盜殺人案亦經法院判決確定在案，並無上揭限制公開或不予提供之情事，是被告應依政府資訊公開法第19條規定提供系爭照片予原告，否則有違憲法第16條、第23條所定人民之權利保障。
（五）再按檔案法第18條第2款規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：‧‧‧二、有關犯罪資料者。」其立法意旨與政府資訊公開法第18條第1項第2款之立法理由：「與犯罪之偵查、追訴、執行有關之政府資訊如予公開或提供，勢必影響犯罪之偵查、追訴、執行，甚或使犯罪者逍遙法外，影響社會治安甚鉅，故此等資訊自應限制公開或不予提供；又政府資訊之公開或提供，足以妨害刑事被告受公正之裁判者，亦應限制公開或不予提供；另政府資訊之公開或提供，有危害他人生命、身體、自由或財產者，為保護該個人之權益計，亦不應將此等資訊加以公開或提供，爰為第1項第2款之規定。」相同。惟檔案法係於88年12月15日制定公布，而政府資訊公開法則係於94年12月28日制定公布，相較之下，檔案法條文意旨之註解尚欠周詳。政府資訊公開與否，係以公開或提供是否將造成妨礙犯罪之偵查、追訴、公正之裁判或危害他人之結果為斷，非謂與犯罪有關之政府資訊，即一概限制公開或不予提供。
（六）又被告所援引之臺中高等行政法院95年度訴字第504號判決，查該判決性質與本件原告依政府資訊公開法規定申請提供系爭照片，俾符聲請再審之救濟程序，兩者性質不同，自不得據此牴觸政府資訊公開法之規定。再按「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。」「行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕︰一、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。二、涉及國防、軍事、外交及一般公務機密，依法規規定有保密之必要者。三、涉及個人隱私、職業秘密、營業秘密，依法規規定有保密之必要者。四、有侵害第三人權利之虞者。五、有嚴重妨礙有關社會治安、公共安全或其他公共利益之職務正常進行之虞者。」為行政程序法第46條第1項及第2項所明定。本件原告所請乃為維護其配偶法律上利益所必要，並無上開行政程序法第46條第2項各款所定得拒絕申請之事由，被告自不得拒絕原告提供系爭照片之申請。
（七）綜上，被告否准原告所請，其適用法規顯有錯誤，自屬無理由，被告應依政府資訊公開法第6條、第19條及行政程序法第6條、第7條、第9條、第10條、第46條第2項規定，准許原告所請，以符合法治國原則等情。並聲明求為判決被告應依法提供「0820專案」現場勘查報告之全部照片予原告。
三、被告則以：
（一）按刑事訴訟法第228條、第229條、第230條及第231條均明文規定檢察官職司犯罪偵查主體，而司法警察（官）接受檢察官指揮進行犯罪偵查及蒐集現場證據，並提出現場勘查暨鑑識報告。其次，臺南高分院已依職權傳訊改制前臺南縣警察局製作「張丁仁命案現場勘查報告」之鑑識人員，針對原告請求現場照片與現場狀況所記載文書到庭結證，且該供訴內容業經法庭交互詰問程序及結證程序。據此，被告認為原告如需申請系爭命案現場照片，應按刑事訴訟法第54條第1項、第420條及第429條規定，以書狀敘述再審理由向管轄法院聲請再審，再由管轄法院依職權向原審法院或其他相關機關調閱本案系爭照片為宜，自不宜由原告或朱旺星另闢行政程序或訴願等法律途徑取得系爭照片。
（二）次按所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項之規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為。行政處分必須是行政機關所為直接發生法律效果之行為，亦即導致權利與（或）義務發生、變更、消滅或確認之行為。故最高行政法院62年裁字第41號判例指出：「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」依上揭判例所示，即應認原告請求提供系爭現場照片事項，被告予以函覆，非屬被告之行政處分，應無訴願法及行政程序法之適用。又由於原告配偶涉及刑事案件並遭法院判決有罪確定，如對於判決內容有疑義，應循刑事訴訟程序請求相關救濟。
（三）又按「行政程序法規定之申請閱覽卷宗請求權，乃指特定之行政程序中當事人或利害關係人為主張或維護其法律上利益之必要，有向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗之權利，該種資訊公開之對象，並非一般大眾，僅限行政程序中之當事人或利害關係人，係屬『行政程序中之個案資訊公開』；於特定情形，行政機關並得拒絕閱覽、抄寫、複印或攝影。至政府資訊公開制度，係為便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與而設，是其公開之對象為一般人民，該政府資訊之公開除依政府資訊公開法應主動公開者外，應由人民依其程序，申請政府機關提供；倘有法定情形，政府機關亦得不予提供；且政府資訊之公開於其他法律另有規定者，依其規定。」臺中高等行政法院95年度訴字第504號判決著有明文。再按「說明：‧‧‧二、‧‧‧又政府資訊公開法（以下簡稱本法）第2條規定：『政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。』本法所定義之『政府資訊』，其涵蓋範圍較檔案法所定義之『檔案』為廣，檔案屬政府資訊之一部分，故人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，應優先適用檔案法之規定處理。」業經法務部99年2月6日法律決字第0999007302號函釋在案。另檔案管理局以100年9月19日檔應字第1000004735號函復被告有關檔案法第18條第2款所稱「有關犯罪資料者」之適用疑義一案，經被告分別聯繫檔案管理局及臺南市政府法制處相關承辦人員，渠等建議被告調閱原告請求公開資料（現場勘查報告書內編號第31、32、34照片），根據檔案實質內容，審酌是否符合「有危害他人生命、身體、自由、財產者」之要件，具體判斷並作成決定。從而，被告調閱改制前臺南縣警察局92年9月26日南縣警刑字第09200057222號函發「張丁仁命案第一現場暨涉案車輛勘查採證報告」及最高法院99年度臺上字第1249號刑事判決，檢視原告請求公開資料實質內容，茲摘要及分析如下：
1.查現場勘查報告書內編號第31、32、34照片內容，均為記錄死者遭捆綁陳屍於8S-8361號藍色自小客車後乘客座態樣。
2.次查最高法院99年度臺上字第1249號刑事判決，有關張丁仁死亡原因摘要如下：「‧‧‧張丁仁屍體被發現當時，血跡滿面，大量分佈在其所著衣物上半部，有卷附照片等可按；其經法務部法醫研究所解剖鑑定結果，認係：其口鼻有膠帶經過之痕跡，造成呼吸道阻塞窒息，死亡方式為他殺，未發現其他致死原因等情，亦有法務部法醫研究所
（92）法醫所醫鑑字第1208號鑑定書在卷可憑，並經鑑定人劉景勳法醫師於第一審證稱：『膠布纏繞的很密，一點空氣都沒有，5分鐘就會死亡。』‧‧‧。」
3.是經調閱及檢視原告請求被告提供之系爭照片實質內容，悉為死者遭捆綁陳屍樣態，考量原告係刑事案件被告朱旺星之配偶，倘在司法程序以外，容任以行政處分將該等照片提供予原告，恐令已遭逢喪失至親錐心痛楚之被害人家屬蒙受二度傷害，此舉已難謂「顯無危害他人（被害人家屬）生命、身體、自由、財產之虞」；況且，原告請求被告提供該死者陳屍照片，其基於司法訴訟目的不言可喻，是與政府資訊公開法保障民眾知的權益意旨迥殊，本案業經刑事判決定讞在案，又司法為國家正義公平最後一道防線，倘允許刑事案件之被告在司法體制外另覓他途取得系爭照片而另起訴訟爐灶，難謂無損司法公正性及政府公信力，亦將使歷經漫長司法訴訟煎熬之被害家屬重陷惴惴難安，情何以堪。
4.又原告因認「0820專案」現場勘查報告照片與原確定判決所認定之事實不符，乃於100年6月1日具文向被告申請提供，以便得於聲請再審時附具該證物。惟被告認為原告如需申請系爭照片，應按刑事訴訟法第54條、第420條及第429條規定，委請律師以書狀敘述再審理由向臺灣臺南地方法院檢察署聲請再審，進而調閱本件系爭照片為宜。
（四）復按「維護人性尊嚴與尊重人格自由發展，乃自由民主憲政秩序之核心價值。隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第22條所保障（本院釋字第585號解釋參照）。其中就個人自主控制個人資料之資訊隱私權而言，乃保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權。惟憲法對資訊隱私權之保障並非絕對，國家得於符合憲法第23條規定意旨之範圍內，以法律明確規定對之予以適當之限制。」司法院釋字第603號解釋亦有明文。是以，原告請求被告提供「0820專案」現場照片，核其實質內容均為被害者張丁仁陳屍樣態，就資訊隱私權層面，應係被害者家屬亟欲高度保護之隱私客體，倘非因刑事訴訟法規定調查犯罪之必要，而以行政作為任令提供原告家屬，不僅明顯侵害被害家屬隱私權，亦恐與憲法第23條規定意旨相違。
（五）綜上，為維護司法公正性並兼顧被害者家屬權益，被告仍認為不宜由原告或朱旺星另闢行政程序或訴願等法律途徑取得系爭照片，系爭照片之取得，請原告歸刑事訴訟程序為之等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點為原告請求被告提供「0820專案」現場勘查報告之全部照片，是否有據。經查：
（一）按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項亦有明文。故應提起課予義務訴訟者，須先向行政機關申請，未經准許時，再經訴願程序，始得提起。若容許人民未經訴願程序而逕提起一般給付訴訟以代之，無異免除審查行政處分合法性須遵守之訴願前置主義，而使原本應提起課予義務訴訟之事件，皆將遁入一般給付訴訟領域。當事人亦可能藉由提起一般給付訴訟來規避課予義務訴訟之訴訟要件。故人民依行政訴訟法第8條提起一般給付訴訟，必須以該訴訟可直接行使給付請求權為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，即應經訴願程序後提起課予義務之訴，請求作成該核定之行政處分；否則即應認人民提起之一般給付訴訟，訴訟類型錯誤，此時若無從闡明為訴訟類型之轉換，應認其欠缺權利保護要件。
（二）又按「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。」「政府機關應於受理申請提供政府資訊之日起15日內，為准駁之決定；必要時，得予延長，延長之期間不得逾15日。」「申請人對於政府機關就其申請提供、更正或補充政府資訊所為之決定不服者，得依法提起行政救濟。」分別為政府資訊公開法第9條第1項、第12條第1項及第20條所明定。關於資訊提供之規範，係在滿足人民知的權利，使人民在法規規定之要件下，享有請求行政機關提供行政資訊之權利；且依上述規定，人民請求行政機關為行政資訊之提供，行政機關均須依據相關規定為審查，而為准否提供之決定，並通知申請人；換言之，人民依據政府資訊公開法向行政機關請求行政資訊之提供，性質上係請求行政機關作成一准予提供之行政處分，故於行政機關否准申請人關於提供行政資訊之請求時，申請人應循提起訴願及行政訴訟法第5條課予義務訴訟之途徑為救濟，不得直接提起一般給付訴訟請求提供資訊。
（三）經查，本件原告配偶朱旺星於92年間因涉嫌強盜殺人案件，經臺南高分院98年度上重更（四）字第42號刑事判決判處無期徒刑，褫奪公權終身，並經最高法院99年度臺上字第1249號刑事判決駁回其上訴而告確定在案；嗣原告於100年6月1日依政府資訊公開法第9條第1項規定，具文向被告請求提供「0820專案」（即張丁仁命案）現場勘查報告編號第31、32、34、40、57、58、59、62、65號等9幀照片，並以彩色放大至A4尺寸各3張，經被告以系爭照片業已成為訴訟文書及判決證據之一，並由法院依相關檔案規定管理之，實不宜由朱旺星另闢行政程序或訴願等法律途徑取得系爭照片，而應按刑事訴訟法第420條、第429條規定向管轄法院聲請再審，再由管轄法院依職權調閱系爭照片等由，於100年6月10日以南市警鑑字第1002200952號書函否准其請；原告不服，提起訴願，遭臺南市政府100年9月1日府法濟字第1000671229號訴願決定以本件尚難基於偵查不公開原則而拒絕提供系爭照片，且檔案法第18條第2款所稱「有關犯罪資料」，其範圍如何，非無探究之餘地，被告逕認系爭照片係屬該款所定「有關犯罪資料」，難謂妥洽等由，將原處分撤銷，並命被告於收受訴願決定書之次日起60日內另為適法之處分；嗣經被告重新審查結果，仍認為維護司法公正性並兼顧被害者家屬權益，實不宜在刑事訴訟程序以外另闢行政程序或訴願等法律途徑取得系爭照片，於100年9月29日以南市警鑑字第0000000000b號書函否准原告所請等情，業經兩造分別陳明於卷，並有戶口名簿、最高法院99年度臺上字第1249號刑事判決、原告100年6月1日申請狀、被告同年6月10日南市警鑑字第1002200952號書函、同年9月29日南市警鑑字第0000000000b號書函及臺南市政府同年9月1日府法濟字第1000671229號訴願決定書等資料分別附本院卷及訴願卷可稽。揆諸前揭法律規定及說明，本件原告於被告再次以100年9月29日南市警鑑字第0000000000b號書函否准其申請後，若對該處分不服，本應循序提起訴願及課予義務訴訟，方為正辦，惟原告卻未對上開行政處分提起訴願，即逕行提起一般給付訴訟，直接請求被告提供「0820專案」現場勘查報告之全部照片，其訴訟種類即非正確，復因原告並未對前開被告否准其申請之處分提起訴願，則本院亦無從闡明命為轉換為課予義務訴訟，原告誤用訴訟類型，致無法達成請求權利保護之目的，即屬欠缺權利保護要件，應予駁回。
（四）原告主張其因不服被告100年6月10日南市警鑑字第1002200952號書函所為否准其申請之處分，於同年7月1日提起訴願，惟臺南市政府已逾法定期限迄今未作成訴願決定，僅由被告以同年9月29日南市警鑑字第0000000000b號書函再次否准原告所請，原告遂依訴願法第85條第1項前段及行政訴訟法第5條第2項、第23條、第24條第1款等規定提起本件行政訴訟云云。惟查，臺南市政府業已就原告100年7月1日所提之訴願，於同年9月1日作成府法濟字第1000671229號訴願決定，並以郵務送達方式將該訴願決定書投遞至原告訴願狀陳報之住所即高雄市○○區○○路○○○巷○○號，惟經投遞結果，因未獲會晤原告本人，亦無受領文書之同居人、受僱人或應受送達處所接收郵件人員，郵務人員乃於100年9月7日將該送達文書寄存於高雄高松郵局，並作送達通知書2份，1份黏貼於應受送達人住居所、事務所或營業所門首，1份交由鄰居轉交，以為送達乙節，此有臺南市政府送達證書原本附於訴願卷（第115頁）為憑。足見臺南市政府並未有受理訴願已逾3個月不為決定之情形，是原告上開主張，並不可採。
（五）綜上所述，原告依政府資訊公開法第9條第1項規定請求被告提供「0820專案」現場勘查報告之全部照片，因其直接提起一般給付訴訟請求被告提供上開資訊，訴訟類型有誤，復因原告未對被告100年9月29日南市警鑑字第0000000000b號書函所為之否准處分提起訴願，本院無從命為轉換成正確之課予義務訴訟，原告誤用訴訟類型，無法達成請求權利保護之目的，即欠缺權利保護要件。故本件應認原告之請求，依其所訴之事實，在法律上為顯無理由，並不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
五、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 2 月 24 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 邱 政 強
法官 林 勇 奮法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 2 月 24 日
書記官 黃 玉 幸