高雄高等行政法院判決
100年度訴字第567號民國101年5月31日辯論終結原 告 財團法人高雄市廣濟宮代 表 人 吳銘賜訴訟代理人 馬興平 律師被 告 高雄市政府民政局代 表 人 曾姿雯訴訟代理人 陳毓君
陳俊廷蘇平福上列當事人間有關核發證明事務事件，原告不服高雄市政府中華民國100年8月26日高市府四維法訴字第1000094932號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告於民國100年4月19日先位以其與位於高雄市○○區○○段○○○○○號土地（重測前為戲獅甲83地號，下稱系爭土地）之所有權人高宗伯係同一主體為由，依地籍清理條例第35條規定，向被告申請核發同一主體證明書；備位以若未能證明係同一主體，則依同條例第37條規定，按當期公告土地現值，申請讓售予原告。案經被告審查後，核認原告為確認「祭祀公業高宗伯」不存在及訴外人陳品芳、陳居聰、陳居生等3人（下稱陳品芳等3人）對「祭祀公業高宗伯」之派下權不存在等事件，以陳品芳等3人為被告所提起之民事訴訟尚未確定，仍涉有私權爭執，爰依同條例第36條第2項準用第7條第1項第2款規定，以100年5月3日高市四維民政宗字第1000007779號函駁回原告之申請；原告不服，提起訴願，遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、按地籍清理條例第5條、第7條第1項、第9條第1項、第20條第2項、第23條第1項、第32條、第33條所稱利害關係人、權利關係人或土地權利關係人，指因依本條例規定申報或申請登記之結果，致其法律上權利或利益受影響之人。地籍清理條例施行細則第8條定有明文。本件被告據以駁回原告申請案之理由，即係原告因訴外人陳品芳等3人向高雄市前鎮區公所（下稱前鎮區公所）申報其等為「高宗伯」派下員，惟原告依現存資料可知，「高宗伯」應為一受原告供奉之神祇，而「高宗伯」前管理人陳賢亦為原告改制財團法人前「大道公」之管理人，因此二者應為同一主體，且原告於改制為財團法人後，亦持續於每年慶典為「高宗伯」舉辦各項活動。從而，訴外人陳品芳等3人不可能為「高宗伯」之派下員，因而原告對訴外人陳品芳等3人提起確認訴訟。從而可知，訴外人陳品芳等3人既尚非「高宗伯」之派下員，則原告所為之申請同一主體證明，訴外人陳品芳等人並無法律上之權利受到侵害，故訴外人陳品芳等3人應非地籍清理條例第7條第1項第2款所稱之利害關係人。
㈡、次依地籍清理條例第7條第1項第2款之法條文義，具體涵攝至原告向被告申請核發「高宗伯」與「財團法人高雄市廣濟宮」為同一主體證明之申請案，應係被告受理原告之申請後，在公告3個月之期間，登記之權利人、義務人或權利關係人就「財團法人高雄市廣濟宮」與「高宗伯」是否為同一主體有爭執，並在公告期間內提起民事爭訟者而言。惟訴外人陳品芳等3人，於向前鎮區公所申請確認為「高宗伯」之派下員，並由該區公所依法為公告時，即因原告聲明異議，並對之提起確認訴訟而未完成程序，故目前訴外人陳品芳等3人尚不具「高宗伯」之派下員身分，亦非現登記管理人陳賢之直系血親，並無疑義。基此，訴外人陳品芳等3人既尚不具有「高宗伯」之派下員之身分，亦非管理人陳賢之直系血親，則不論原告與訴外人陳品芳等3人間是否尚有私權糾紛，該糾紛均與原告向被告所為之同一主體申請毫無關係，訴外人陳品芳等3人就原告對被告所提出之申請，誠屬毫無關係之訴外人，如同路人甲、乙、丙，訴外人陳品芳等3人就原告本件申請案，既屬無關之訴外人，則其等與原告等間之私權糾紛對申請核發同一主體案而言，顯然非屬前揭法律所稱之登記權利人、義務人或利害關係人間涉有私權糾紛。
㈢、原告因訴外人陳品芳等3人認為伊等係「高宗伯」之派下員，而提出派下現員、派下全員及財產登記清冊向前鎮區公所提出申請，前鎮區公所於受理後依法公告徵求異議。原告基於相關資料認該3人並非原管理人陳賢之直系親屬，亦無法提出伊等先祖陳貓有出資捐助成立「高宗伯」，且依訴外人陳品芳等3人所提出之資料，由前鎮區公所為派下現員、派下全員及土地清冊之公告，如未予以異議，將造成原告權利受損，因此對訴外人陳品芳等3人提起確認訴訟，而該訴訟已分別經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）99年度重訴字第72號民事判決、臺灣高等法院高雄分院（下稱高雄高分院）99年度重上字第99號民事判決，均認訴外人陳品芳等3人無法證明訴外人陳貓有捐助財產且為祭祀公業高宗伯之設立人之事實，亦於審判中自承因為時代久遠，無法提出相關捐贈證明等語，更已查無訴外人陳貓戶籍資料，尚難認為訴外人陳貓有捐助財產及為系爭祭祀公業之設立人。．．．縱認訴外人陳貓與陳賢為堂兄弟關係，然若無具體事證足資證明訴外人陳貓為系爭祭祀公業之設立人，不得以其與陳賢為堂兄弟關係，即推定訴外人陳貓亦為系爭祭祀公業之設立人且有捐助財產之事實，據此為原告勝訴之判決。基此明確可知，原告與訴外人陳品芳等3人間之私法糾紛為訴外人陳品芳等3人是否為祭祀公業「高宗伯」派下員之身分問題，而非「高宗伯」與原告是否屬同一主體，從而，訴外人陳品芳等3人需先取得「高宗伯」派下員資格後，始可能因其等之異議，而影響原告之申請，灼然至明。換言之，訴外人陳品芳等3人除需先透過法院判決確認「高宗伯」為祭祀公業後，再確認訴外人陳品芳等3人為派下員，始能取得「法律上之權利或利益」，此亦為符合地籍清理條例第7條第1項第2款及同法施行細則第8條之前提要件，並非原告與任何第三人之任何私法上之爭執，皆足以構成前開法律及施行細則中稱之「權利關係人」。本件原告與訴外人陳品芳等3人間之訴訟為確認「祭祀公業高宗伯」不存在或訴外人陳品芳等3人非「祭祀公業高宗伯」之派下員，在訴外人陳品芳等3人證明「高宗伯」為祭祀公業且渠等3人為派下員前，訴外人陳品芳等3人對於原告所為申請案件並無任何法律上之依據向原告主張何種權利，亦即訴外人陳品芳等3人非屬法律上有利害關係之人，因此，於原告向被告申請核發同一主體證明時，縱使原告尚與訴外人陳品芳等3人間有私權爭執，惟該3人除尚未取得法律上權利外，此之私權爭執亦與原告所為申請案件無關。
㈣、參照行政法通說，行政法院在判斷裁量權之行使有無瑕疵時，理應審查是否有逾越法定之裁量界限，或是否以不符合授權目的之方式行使裁量權，亦即審查裁量權之行使是否遵守裁量之「外部界限」及「內部界限」。而所謂「外部界限」係指行使裁量權所應遵守之法律界限，其判斷方法，乃以行政裁量本身是否有逾越法律或憲法所規定之界限，諸如行政機關之裁量是否違背憲法上之「平等原則」等，行政機關是否有逾越法律授權，選擇裁量規定以外之法律效果，此種裁量界限學者稱之為「客觀之裁量界限」；至於「內部界限」則係指行政機關之內部動機受有限制，即不得以與事件無關之動機作為行政裁量之基礎，或對於法律規定應行斟酌之事項而未斟酌，最高行政法院著有92年度判字第1426號判決可參。本件原告向被告申請核發者，係「財團法人高雄市廣濟宮」與「高宗伯」係屬同一主體之證明；原告對訴外人陳品芳等3人間之私權糾紛為該3人是否為「高宗伯」之派下員。
二者完全係不同層次之問題，一者為同一主體之問題，另一者為是否有派下員資格之身分問題。地籍清理條例第7條第1項第2款所謂登記之權利人、義務人或其與權利關係人間涉有私權爭執，應係指被告受理原告之申請並為公告後，訴外人對於「高宗伯」是否與「財團法人高雄市廣濟宮」係屬同一體有所爭執而言，非謂原告與訴外人所有私法上之爭執均屬之，此為顯然易見之道理，亦為法所明文，已如前述。惟被告忽視訴外人陳品芳等3人非屬「高宗伯」之派下員，亦非現登記管理人陳賢之直系親屬，原告縱尚與訴外人陳品芳等3人間有民事訟爭，亦與原告向被告申請核發同一主體證明完全無關，被告以與原告申請案完全無關之事由，作為駁回原告申請之理由，為裁量權之怠惰或濫用而屬行政法院所得審查並撤銷之理由。
㈤、依地籍清理條例第36條規定，被告應係受理申報後，經審查所附文件無誤後，即進行公告3個月之程序。而法律之所以規定應進行公告，意在使法律上利害關係人能對之提起訴訟以求確定權利義務關係，此從同條第1項第2款得知。惟如被告於原告提出申請時，逕以各種理由拒絕原告之申請，則原告無法繼續進行公告3個月之程序，以透過訴訟程序確定私法上之權利，原告之法律上權利因被告曲解法令而受有不當之限制，甚至阻絕原告透過法院審判程序以確定私法權利義務之程序權利。從而，被告應依法於受理原告之申請後，即進行公告程序，而非拒絕受理原告之申請。本件原告所申請者為核發同一主體之證明，被告於受理後，除原告所檢附之相關文件尚有不足而應補正者外，被告即應進行公告程序。被告以與原告所為申請案件無關之事由作為拒絕原告申請之理由，顯屬裁量逾越或怠惰，故被告負有受理原告申請並為公告之義務。至被告所引高雄地院97年度重訴字第116號判決，原告於該案件係以先、備位聲明方式提出，當原告先位聲明有理由時，法院即不會就備位聲明為判斷，從而，高雄地院97年度重訴字第116號判決，既為先位聲明勝訴判決，當然不會審酌備位聲明有無理由，被告未明其理，即以原告備位聲明未受法院審理，遽為引之為「原告可否代位高宗伯，容有疑義」，被告駁回原告之「請求」非無理由，容有曲解法律之處。另原告係依法向被告提出「申請」，非為「請求」，此部分被告亦容有誤會。
㈥、前鎮區公所97年11月26日高市前區民字第0970018711號函說明三略以「台端所檢附資料中，沒有二人所共有之資料文件。」前鎮區公所97年12月18日高市前區民字第0970019617號函說明二略以「台端所附上祭祀祖先牌位皆為最近之照片，且依民間習俗祖先牌位形狀並非如照片所呈現態樣。所請敘明祭祀祖先係由日據時代至今，為何只有二人在祭祀祖先資料，有悖常理，請提自始祭祀的相關資料，以為佐證。」又依系爭土地土地登記簿所載，系爭土地自始即登記高宗伯為所有權人，管理人為陳賢，並無顯示訴外人陳賢或陳貓曾為系爭土地之所有權人，嗣因成立祭祀公業而將名下財產捐出之紀錄。另前鎮區戶政事務所99年3月3日高市鎮戶字第0990001116號函說明二略以「經查本所日據時期戶口調查簿，查無陳貓戶籍資料。」查訴外人陳品芳等3人所稱之先祖陳貓除曾出現在陳賢戶籍內以外，並查無任何如出生年月日、死亡年月日等戶籍資料，從而，是否真有陳貓此人已非無疑，且訴外人陳品芳所提出之高宗伯沿革，表示陳貓曾與高宗伯一起開墾，則陳貓如與高宗伯屬於同一時期之自然人，斷無可能發生查無「高宗伯」戶籍資料之情事。又祭祀公業係以自然人為享祀人，如以神祇登記為土地所有權人，則應屬神明會之性質，非祭祀公業。訴外人陳品芳雖稱陳貓為其先祖，惟並未提出陳貓有捐助系爭土地以成立祭祀公業之相關文件。退萬步言，依原告所提出之土地登記簿，訴外人陳賢自始即係登記為管理人非所有權人，亦無由陳賢移轉登記予「高宗伯」之紀錄，換言之，並無證據顯示訴外人陳賢為土地捐助者，而僅為管理人，因此，縱使真有陳貓此人之存在，亦無法證明訴外人陳賢或陳貓有為捐助土地成立祭祀公業之事實。從而，訴外人陳品芳等3人既無法提出歷史資料以證明訴外人陳賢或陳貓為財產捐助人，亦無歷史資料證明高宗伯為祭祀公業，僅以戶籍謄本及為提出申請而臨時拍攝拿香祭拜祖先之照片，作為申請之依據，被告應不得受理，被告竟疏未注意，率為受理申請後公告徵求異議，顯屬不當。
㈦、「聖誕千秋」，為神佛聖誕日的泛稱。虔誠的信徒會在當天隆重禮讚，以祝賀神佛千秋萬世、神光普照、神靈永耀寰宇、永佑子民。千秋聖誕雖依崇祀對象的不同而各自表述，卻都寓含信眾對心中守護神的一份虔誠祝禱。此有臺灣大百科全書網頁可參。原告歷年來均因高宗伯「聖誕千秋」而舉辦加冠禮及演戲謝神等祭典，因年代久遠，加上早期未能逆料有此訴訟之需要，故目前原告能找到之支出單據，最早可溯自70年起，此有廣濟宮70年9月7日、71年9月26日、72年9月17日、78年9月9日、79年9月28日、80年9月17日、81年9月6日、82年9月7日、83年9月16日、91年9月16日、92年9月6日收據憑證及第7屆第4次、第8屆第2次、第8屆第3次信徒代表大會業務報告書可資證明。又「高宗伯」小廟自始即由原告所管理，惟因早期尚難逆料有此訴訟之需，加以早期民眾並無保存收據之習慣，因此，原告依目前所保存之資料，可追溯至62年間，原告即有為「高宗伯」小廟維修紅瓦屋頂之紀錄，此有原告收據存簿可證，另依該時之用語為「高宗伯小廟」，顯見「高宗伯」係屬受原告奉祀神祇，否則原告斷無維修該廟之必要。另系爭土地為祠廟敷地非宗祠基地，前鎮地政事務所99年7月26日高市地政一字第0990006866號函說明三：「有關日據時代土地台帳內登錄祠廟基（敷）地，依據前揭台灣地籍規則第1條第3項祠廟基（敷）地、宗祠基地．．．屬於土地之名稱種類（地目），並由各業主（即土地所有權人）申報。土地之業主及界址，地目種類由地方土地調查委員會查定（台灣土地調查規則第1條暨第5條規定）。
另地方土地調查委員會所查定之土地業主及地目種類，由地方長官（即地方廳長）公告之（台灣土地調查規則施行細則第5條第2項規定）。」另參以當時地籍規則既區分祠廟基地及宗祠基地，且地目種類之查定，係由地方土地調查委員會查定，地方長官公告，如對地方土地調查委原會之查定不服，亦得以書面向高等土地調查委員會聲明異議，此可參台灣地籍規則第1條第3項、台灣土地調查規則第5條第1、2項、台灣土地調查規則施行細則第5條及第6條。由此顯見當時地目調查程序除由土地所有權人申報地目種類外，尚須經過地方土地調查委員會查定，始由地方長官公告，如對查定不服，尚可聲請高等土地調查委員會裁決，顯見土地地目調查程序嚴謹，應不致發生土地使用與地目不符之狀況。而祠廟用地與宗祠用地依台灣地籍規則第1條既將之區分為二種不同的分類，該區分應有其目的並落實區分，從而，系爭土地如係祭祀公業，則地目應登記為宗祠用地，如係供神明會或未登記寺廟使用，則應登記為祠廟敷地，本件系爭土地既登記為祠廟用地，且確實蓋建小廟，因此，始能通過當時土地之調查程序。故本件系爭土地既登記為寺廟敷地，應可認非屬祭祀公業之宗祠，而係供奉祀神明之用，從而，受奉祀之「高宗伯」顯係神祇並非自然人。
㈧、高雄市前鎮區戲獅甲107號土地登記簿記載所有權人為大道公，管理人陳賢，與戲獅甲83地號土地登記簿記載所有權人為高宗伯，管理人陳賢，方式一致，顯見，大道公及高宗伯同為神祇，因此，二者係同屬一未依法辦理登記之寺廟或神明會，主任委員則為陳賢。又高雄市政府地政處（現改制為高雄市政府地政局）前鎮地政事務所97年3月25日高市地鎮一字第0970002555號函說明二略以「○○○○區○○段○○○○○號（重測○○○○區○○○段○○號）日據時期土地臺帳記載業主『高宗伯』，管理人『陳賢』，土地等則為『祠廟敷地』；另光復後申辦土地總登記時，依臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書由代理管理人謝承枝申報，記載所有權人『高宗伯』，管理人『陳賢』（註明亡），代理管理人謝承枝（後經刪除），經審查公告結果相符，完成土地總登記程序，惟於民國35年7月登錄至土地登記總簿時僅登所有權『高宗伯』，管理人未登載，經本所就土地臺帳、土地權利關係人繳驗憑證申報書等有關資料初步分析結果，『高宗伯』顯非自然人，而歸屬祭祀公業或神明會之性質，惟經本所向民政局、戶政事務所有關單位查證結果尚無任何『高宗伯』戶籍或祭祀公業登載資料得以據以辦理，則本案俟查得確切資料後，再依有關規定辦理。」內政部97年6月2日內授中民字第0970033107號函說明三略以「土地登記謄本所有權人登記自然人、商號或堂號，並有管理人之記載者，如申報人願意依該條例第56條規定提出申請，且經受理機關查明具有祭祀公業性質及事實者，受理機關自可依照該條例有關規定辦理公告徵求異議。」高雄市政府民政局96年4月12日高市民政四字第0960004141號函說明二略以「惟本案經查詢內政部『戶役政資訊系統』及『戶籍資料數位化系統』，均查無符合日據時期已登記姓名『高宗伯』之人設籍之戶籍資料。」及訴外人陳品芳等3人所提出之「高宗伯」沿革，其敘述「本高宗伯之祭祀公業，係先祖陳貓公及陳賢公2人於民前20年為紀念及祭祀絕嗣之高宗伯異姓親友，因開墾土地時，不幸逝世。」綜上所述，高雄市政府地政處查閱土地臺帳、土地權利關係人繳驗憑證申報書等有關資料後判定「高宗伯」顯非自然人，又高雄市前鎮區戶政事務所亦查無「高宗伯」之戶籍資料，亦可相互佐證，「高宗伯」非屬自然人，再參以系爭土地等則為祠廟敷地，得證「高宗伯」為一神祇，顯見「高宗伯」之性質為神明會或未辦登記寺廟，非以祭祀自然人為目的之祭祀公業。
㈨、又原告於改制為財團法人後，曾於58年5月10日召開第1屆第2次信徒代表大會，討論事項即有決議「高宗伯小廟基地地價稅自57年度起每年應繳5,600餘元，應如何申請減免稅金請討論案。高宗伯尊神小廟現屬為本宮轄內信徒崇拜之神廟應將高宗伯名義下所有財產（基地）向政府申請變更為本財團法人廣濟宮名義管理之。」且高宗伯小廟所坐落基地即戲獅甲83地號之地價稅，歷來均係原告繳納，有地價稅納稅單可資證明，又因原告前身即大道公與高宗伯隸屬同一神明會或未辦登記寺廟，故高宗伯小廟歷來均係由原告管理維修，雖年代已久，原告仍保存有部分之修繕資料，有原告於62年修理高宗伯小廟屋頂紅瓦支出憑證、79年修繕高宗伯小廟支出憑證、81年修理高宗伯小廟廟庭前圍竹籬芭支出憑證可資證明，況原告每年均為高宗伯辦理聖誕千秋之祭典。至原告原為大道公，有高雄市政府57年11月20日高市府地用字第107966號函可參，原告於57年辦理登記為財團法人後，即召開第1屆第1次董事會決議將大道公名下之財產改登記為原告名下，亦有會議紀錄可證。顯見，原告與高宗伯為同一主體，亦即屬於同一神明會或未辦登記寺廟，是原告之管理委員會才會在大道公登記為財團法人後，希望依實際狀況向相關單位申請辦理變更，可能係宥於當時並無相關法規範可以達成管理委員會當時之需求或依當時之教育及知識程度而不懂如何辦理，從而，一直延宕迄今均未完成變更登記。況原告近幾年為管理系爭土地，已先後對無權占用之人提出拆屋還地訴訟，並經強制執行完畢，原告如非與「高宗伯」為同一體，斷無花費金錢及時間透過司法程序處理，更無理由管理高宗伯小廟超過50年以上，由此可見，原告實與「高宗伯」為同一主體。
㈩、綜上所述，依原告所提供之相關證據已足以證明原告與「高宗伯」為同一主體，被告依法應即核發同一主體證明，至訴外人陳品芳等3人雖與原告尚有訴訟爭執，惟訴外人陳品芳等3人於本件核發同一主體證明事件，尚非屬具有法律上利益或義務之人，從而非屬法律上利害關係人，被告尚不得以此作為駁回原告申請之理由等情，並聲明求為判決⑴先位聲明：①訴願決定及原處分均撤銷。②被告應受理原告核發「高宗伯」與原告為同一主體之申請，並依地籍清理條例第36條規定進行公告3個月。⑵備位聲明：①訴願決定及原處分均撤銷。②被告應作成系爭土地按當期公告現值讓售予原告之處分，並依地籍清理條例第38條規定進行公告3個月。
三、被告則以︰
㈠、原告於100年4月19日以其與系爭土地之所有權人高宗伯係同一主體為由，依地籍清理條例第35條規定，向被告申請核發同一主體證明書，經被告審查後發現，原告為確認「祭祀公業高宗伯」不存在及訴外人陳品芳等3人對「祭祀公業高宗伯」之派下權不存在等事件，以訴外人陳品芳等3人為被告所提起之民事訴訟尚未確定，有高雄地院99年度重訴字第72號判決、高雄高分院99年度重上字第99號判決、訴外人陳品芳等3人100年6月3日民事聲明上訴狀及100年6月23日民事上訴理由狀等影本附卷可稽，復最高法院100年度台上字第2090號民事判決將該案發回高雄高分院更審，故被告審認原告所提出之核發同一主體證明申請案，仍涉有私權爭執，合先敘明。
㈡、訴外人陳品芳等3人於97年9月15日以高宗伯祭祀公業派下員之身分，申報高宗伯管理人陳賢業已亡故，茲為辦理管理人變更登記為由，申請前鎮區公所核發高宗伯派下全員證書，該公所乃於98年2月5日以高市前區民字第0980002018號函公告：「檢送祭祀公業高宗伯派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊等徵求異議」原告遂向前鎮區公所提出異議，並以訴外人陳品芳等3人為被告，依祭祀公業條例第12條第3項規定向高雄地院起訴，其先位及備位聲明分別為「確認高雄市前鎮區公所於98年2月5日以高市前區民字第0980002018號函公告之『祭祀公業高宗伯』不存在」、「確認被告對高雄市前鎮區公所於98年2月5日以高市前區民字第0980002018號函公告之『祭祀公業高宗伯』之派下權不存在」，該確認之訴雖經高雄地院以99年度重訴字第72號判決原告勝訴，而訴外人陳品芳等3人提起上訴後，亦經高雄高分院以99年度重上字第99號判決原告勝訴，惟訴外人陳品芳等3人對於該第二審判決復提起上訴，經最高法院100年度台上字第2090號民事判決發回高雄高分院更審，此有該等書狀附卷可稽。查原告與訴外人陳品芳等3人間之私法糾紛固為訴外人陳品芳等3人是否為祭祀公業「高宗伯」派下員之身分問題，惟祭祀公業高宗伯存在與否，以及訴外人陳品芳等3人是否為祭祀公業高宗伯之派下員而具派下權，均影響何人得對系爭土地行使地上權至鉅，原告與訴外人陳品芳等3人要屬法律上之權利或利益受影響之人；從而，於上開私權爭執尚未確定是否存在前，原告與訴外人陳品芳等3人法律上地位皆處不明確狀態，尚難謂訴外人陳品芳等3人非為地籍清理條例第7條第1項第2款及地籍清理條例施行細則第8條所稱權利關係人，故被告依地籍清理條例第36條第2項準用第7條第1項第2款規定駁回所請，於法並無不合。
㈢、按地籍清理條例第36條第2項規定業就「以神祇、未依法登記之寺廟或宗教團體名義登記之土地，現為依法登記之募建寺廟或宗教性質之法人使用，且能證明登記名義人與現使用之寺廟或宗教性質之法人確係同一主體者」之案件明文其審查及公告期間異議之處理準用第6條、第7條及第9條規定辦理，參照該條例第7條、第35條及第36條等條文體系解釋而觀，原告主張其向被告申請核發「高宗伯」與「財團法人高雄市廣濟宮」為同一主體證明之申請案，係被告受理原告之申請後，在公告3個月之期間，登記之權利人、義務人或權利關係人就「財團法人高雄市廣濟宮」與「高宗伯」是否為同一主體有爭執，並在公告期間內提起民事爭訟者乙節，要屬有誤。
㈣、依法登記之募建寺廟或宗教性質法人於申請更名登記時，應依地籍清理條例第35條規定申報，至土地登記名義人是否與申報之寺廟、宗教性質法人為同一主體，仍應依同條例相關規定辦理，並依地籍清理條例施行細則第33條所示，檢具相關表件送達權管機關審理。按內政部100年2月1日台內民字第1000022520號函略以：「三．．．（四）主管機關依本條例第36條審查同一主體申報案件時，寺廟或宗教法人申報土地現況另有建築物，且有他人居住事實．．．仍應個別就實際情形，本於職權依據行政程序法有關規定，釐清是否為申報之募建寺廟或宗教性質法人使用。四、本條例施行細則第33條第1項第4款規定之『寺廟登記經過及沿革資料』，得以寺廟、宗教性質法人書面敘明所申報土地登記文件所載管理人與寺廟之關係、寺廟取得該土地之經過；該寺廟建立迄今發展與歷次辦理寺廟總登記情形予以審查．．．。五、地籍清理條例第33條第2項規定『以神祇名義登記者，並應檢附該神祇自始為寺廟所奉祀神祇之證明文件』，得由申報寺廟、宗教性質法人提出光復後寺廟第一次辦理登記載有該神祇之寺廟登記表影本或光復前該寺廟有奉祀該神祇之文獻資料作為證明文件。至現時是否仍有奉祀該神祇部份可現場會勘予以認定。」審視原告於99年4月19日提出之申報書所附相關表件，似未依地籍清理條例施行細則第33條第1項第4款敘明原告取得系爭土地之經過等等；另查原告相關檔件，將「高宗伯」奉祀為該廟神明之文字記錄，僅能溯及至58年5月9日第1屆第2次信徒大會會議紀錄；復審原告之歷年寺廟登記表（法物清冊）亦未載列與「高宗伯」有關之物品或神像，致被告實無從審理判斷「高宗伯」是否自光復以來即為原告所祀神明之一，並確係原告神祇之一，進而得以確立與原告是否為同一權利主體。
㈤、查高雄地院97年12月4日97年度重訴字第116號民事判決主文略以「五、．．．㈠原告是否為系爭土地之地上權人？．．．2、原告於59年8月13日登記為系爭土地之地上權人，權利範圍全部，權利存續期間為無限期，設定義務人為高宗伯，並載明係以建築改良物為目的，有土地登記謄本在卷可稽，故原告為登記在案之地上權名義人，應屬無疑，揆諸首揭說明，於地上權登記經訴外人塗銷前，其登記均有絕對效力。．．．六、綜上所述，原告主張類推適用民法第767條，請求被告拆除如附圖編號A、B、C所示地上未辦保存登記建物，並返還上開土地予原告；又依民法第179條規定，請求被告返還自92年2月20日起至97年2月20日止所獲不當得利4,383,327元，．．．為有理由，應予准許，其餘請求則無理由，應予駁回。末按，原告備位聲明主張依民法第242條規定代位高宗伯或其繼承人請求被告返還無權占有土地部分，因本院已依原告先位聲明為勝訴判決，再無探究備位聲明有無理由之必要，附此敘明。」觀上開判決，原告雖係系爭土地之地上權人，惟原告是否即可代位高宗伯，容有疑義，又與訴外人陳品芳等權利關係人間之私權爭執未釐清，故被告依法駁回原告請求非無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，有系爭土地登記謄本、原告100年4月19日申報書及被告100年5月3日高市四維民政宗字第1000007779號函等附本院卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為被告以原告為確認「祭祀公業高宗伯」不存在等事件所提起之民事訴訟尚未確定，仍涉有私權爭執，依地籍清理條例第36條第2項準用第7條第1項第2款規定，否准原告核發高宗伯與原告同一主體證明書之申請，是否適法？又原告與高宗伯是否為同一主體關係？原告請求被告受理原告核發高宗伯與原告為同一主體之申請，並依地籍清理條例第36條規定進行公告3個月，是否有據？倘未能證明原告與高宗伯為同一主體關係，則原告請求被告應作成系爭土地按當期公告現值讓售予原告之處分，並依地籍清理條例第38條規定進行公告3個月，是否有據？經查：
㈠、按關於課予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，作成法律上判斷，故其判斷基準時點，非僅以作成處分時之事實及法律狀態為準，事實審法院言詞辯論程序終結前之事實狀態的變更，法律審法院裁判前之法律狀態的變更，均應加以考量（最高行政法院100年度判字第1924號判決參照），是本件原告提起本件課予義務訴訟，其判斷基準時點，即以事實審言詞辯論終結時之事實及法律狀態為準，合先敘明。
㈡、先位之訴部分：
1、按「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面駁回：一、依法不應登記。二、登記之權利人、義務人或其與權利關係人間涉有私權爭執。三、不能補正或屆期未補正。」「以神祇、未依法登記之寺廟或宗教團體名義登記之土地，現為依法登記之募建寺廟或宗教性質之法人使用，且能證明登記名義人與現使用之寺廟或宗教性質之法人確係同一主體者，由該已依法登記之寺廟或宗教性質之法人於申報期間內，檢附證明文件，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關申報發給證明書；並於領得證明書後30日內，向該管登記機關申請更名登記。」「直轄市或縣（市）主管機關依前2條規定受理申報後，應依下列程序辦理：一、經審查無誤，應即公告3個月。二、公告期滿無人異議、經調處成立或法院判決確定者，應即發給證明書，並通知登記機關。前項審查及公告期間異議之處理，準用第6條、第7條及第9條規定辦理。
」「本條例第5條、第7條第1項、第9條第1項、第20條第2項、第23條第1項、第32條、第32條所稱利害關係人、權利關係人或土地權利關係人，指因依本條例規定申報或申請登記之結果，致其法律上之權利或利益受影響之人。」分別為地籍清理條例第7條第1項、第35條、第36條及同條例施行細則第8條所規定。
2、查訴外人陳品芳等3人於97年9月15日以高宗伯祭祀公業派下員之身分，申報高宗伯管理人陳賢業已亡故，茲為辦理管理人變更登記為由，向前鎮區公所申請核發高宗伯派下全員證書，該公所乃於98年2月5日以高市前區民字第0980002018號函公告：「檢送祭祀公業高宗伯派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊等徵求異議」，原告遂向前鎮區公所提出異議，並以訴外人陳品芳等3人為被告，依祭祀公業條例第12條第3項規定向高雄地院起訴，其先位及備位聲明分別為「確認高雄市前鎮區公所於98年2月5日以高市前區民字第0980002018號函公告之『祭祀公業高宗伯』不存在」、「確認被告對高雄市前鎮區公所於98年2月5日以高市前區民字第0980002018號函公告之『祭祀公業高宗伯』之派下權不存在」。嗣經高雄地院以99年度重訴字第72號審理結果，認訴外人陳品芳等人未能舉證證明其先祖陳貓有捐助財產即系爭土地，而為「祭祀公業高宗伯」之設立人，則前鎮區公所於98年2月5日以高市前區民字第0980002018號函公告之「祭祀公業高宗伯」即屬不存在，因而依原告先位聲明判決原告勝訴；訴外人陳品芳等人不服而聲明上訴，仍經高雄高分院99年度重上字第99號以同一理由將上訴駁回；嗣訴外人陳品芳等人續向第三審聲明上訴，經最高法院於100年12月1日以100年度台上字第2090號認原審對於「高宗伯」之性質究為祭祀公業，抑或為神祇或未依法登記之寺廟，並未加以釐清，僅遽以訴外人陳品芳等人未能舉證證明陳貓為祭祀公業高宗伯之設立人等事由，判決祭祀公業高宗伯不存在云云，實屬速斷為由，將原判決廢棄，發回高雄高分院重新審理。而原告則於前案於高雄高分院99年度重上字第99號審理之際，於100年4月19日以其與系爭土地之所有權人高宗伯係同一主體為由，依地籍清理條例第35條規定，先位申報向被告申請核發同一主體證明書，退步言，如未能證明係同一主體，亦備位申請依地籍條例第37條規定，按當期公告土地現值，申請將系爭土地讓售予原告等語，然經被告審查後發覺，原告為確認「祭祀公業高宗伯」不存在及訴外人陳品芳等3人對「祭祀公業高宗伯」之派下權不存在等前案民事事件尚未確定，遂於100年5月3日以高市四維民政宗字第1000007779號函，依地籍清理條例第36條第2項準用第7條第1項第2款規定駁回原告之申請等事實，為兩造所是認，並有卷附高雄地院99年度重訴字第72號、高雄高分院99年度重上字第99號、最高法院100年度台上字第2090號民事判決、原告100年4月19日申請書、被告前揭函文等文件可參（見本院卷一第29至95頁、第156至157頁），則被告以原告所提出之申請案，仍涉有私權爭執，爰依前揭地籍清理條例第36條第2項準用第7條第1項第2款規定，駁回原告所請，洵屬有據。
3、原告雖主張訴外人陳品芳等3人並非地籍清理條例第7條第1項、同條例施行細則第8條規定所指之「權利關係人」，蓋並非原告與任何訴外人之任何私法上之爭執，皆足以構成前開所謂之「權利關係人」，必須訴外人陳品芳等3人透過法院判決確認「高宗伯」為祭祀公業後，並確認訴外人陳品芳等3人為派下員，始能取得「法律上之權利或利益」，依此，訴外人陳品芳等3人既未經法院判決確認其祭祀公業及派下員身分，被告即不得以原告與訴外人陳品芳等3人間有私權爭執為由，駁回本件原告申請云云。然查，若依原告所主張之「權利關係人」始為適法之詮釋，則地籍清理條例第7條第1項第2款規定本質上即無適用餘地，而純屬贅文，蓋前揭規定所指之「私權爭執」，原本即與原告申請登記之權利相衝突或彼此對立，不可能有此又有彼，抑且，設若法院判決認定「高宗伯」確為祭祀公業，且訴外人陳品芳等3人為該公業之派下員，則系爭土地既經法院確認為祭祀公業高宗伯之所有財產，當然不可能又為原告基於同一主體性可以宣示主權之財產（一物一權主義），此際如原告執意提出申請，被告反而應依同條例第7條第1項第1款「依法不應登記」之事由予以駁回，故原告前揭詮釋，容有誤解法規文義。是此，同條例第7條第1項第2款、施行細則第8條所稱之「權利關係人」，指因依本條例規定申報或申請登記之結果，致其法律上之權利或利益受影響之人，不需其權利或利益業經法院判決確定，只要其有相當事實業經對外宣示排他之權益，並已依循適當之法律途徑主張其權利或利益者即可。訴外人陳品芳等3人既以系爭土地為祭祀公業高宗伯之所有財產，而於97年9月15日以祭祀公業高宗伯派下員之身分，申報祭祀公業高宗伯管理人陳賢業已亡故，為辦理管理人變更登記為由，向前鎮區公所申請核發高宗伯派下全員證書等情，自係以自命系爭土地所有權人之資格依法主張其權利，此與原告申請被告核發原告為系爭土地同一主體之證明書（亦即原告亦自命為系爭土地之所有權人）之權利主張相衝突而無法兩立，當屬地籍清理條例第7條第1項第2款所指之就系爭土地有「私權爭執」，且高雄高分院99年度重上字第99號判決理由內亦表明：「．．．高宗伯祭祀公業究否存在，及上訴人（訴外人陳品芳等3人）是否為其派下員，除涉及往後祭祀公業登記及核發派下員證明書外，尚關涉系爭土地所有權之歸屬，與被上訴人（即本件原告）得否依地籍清理條例申請讓售或請求優先承購系爭土地之權利．．．。」等語（見本院卷一第39頁背面），均足佐證訴外人陳品芳等3人為地籍清理條例第7條第1項第2款所稱之「權利關係人」，且雙方均主張有不能兩立之「私權爭執」關係存在，則被告前揭地籍清理條例第36條第2項準用第7條第1項第2款規定駁回原告之申請，自無不合。
4、再者，原告主張被告不得以其與訴外人陳品芳等3人之私權爭執駁回其請求，無非逕認伊就系爭土地始係正當所有權之人，而訴外人陳品芳等3人純係路人甲乙丙，無端且無憑無據任意主張系爭土地所有權利云云。惟查，系爭土地登記謄本明白記載所有權人自36年總登記以來，即為「高宗伯」所有、管理者為訴外人陳賢、原告則於59年8月3日登記為系爭土地之地上權人乙節，有卷附系爭土地登記謄本1份可稽（見本院卷一第94頁），則系爭土地既非登記為訴外人陳品芳等3人所有，亦非登記為原告所有，在未經法院判斷之前，依據土地法第43條明定之公示原則，原告與訴外人陳品芳等3人之地位相等，均非屬系爭土地之所有權人（縱使法院判決確定祭祀公業高宗伯不存在，訴外人陳品芳等3人不得於系爭土地主張所有權利，亦不等同系爭土地即為原告所有或原告與「高宗伯」為同一主體關係）。更何況原告既登記為系爭土地之地上權人，即無可能又為系爭土地之所有權人（蓋依民法第773條前段規定：土地所有權，除法令有限制外，於其行使有利益之範圍內，及於土地之上下；而民法第832條規範之地上權則清楚表示「以在他人土地之上下有建築物或其他工作物為目的而使用其土地之權。」換言之，所有權範圍大於地上權，地上權人僅係於他人所有土地之權利範圍內，約定使用其部分土地權利而已，因此，在自己所有之土地上，無須另外登記地上權；反之，如經登記為地上權人，依前揭規定意旨，當可推定地上權人並非登記土地之所有權人！），則原告於本件申請事件中，又有何較訴外人陳品芳等3人更優越之法律上地位？雖原告主張此係當時法令並未完善、地籍清理條例尚未出爐、原告主任委員之法律知識不足，才會為錯誤登記云云。然查，原告係於57年9月17日為設立許可登記，其於58年5月9日召開第1屆第2次信徒代表大會時，即已決議要將高宗伯名義下之所有財產（即系爭土地）向政府變更為原告所有並管理（見本院卷一第179頁、第65至66頁），足見原告欲將系爭土地登記為其所有之意圖，甚為明確，絕非僅止於登記為地上權人（前揭民法對物權之定義，早於民國19年即公佈施行）；反之，原告目前所有宮址係坐落高雄市○○區○○段○○○○號土地（重測前為戲獅甲段107-3地號土地），於36年第一次總登記時，土地登記名義人為「大道公」、管理人「陳賢」（見本院卷二第78頁、第82至86頁，與系爭土地登記情形相似），卻於67年間業經更名登記為原告所有，但原告更名登記之際，地籍清理條例（96年3月12日公佈施行）亦迄未公佈施行，顯見原告將其所有獅甲段257地號土地辦理更名登記，與地籍清理條例之施行毫無關連。然原告既能將其廣濟宮宮址坐落土地在地籍清理條例施行以前，更名登記為原告所有，卻無法同時將系爭土地登記為原告名義（至多僅登記為地上權人），益證原告於59年間辦理系爭土地登記之際，已遭遇所有人同一性之質疑，故退而求其次，另辦理地上權登記。則原告於系爭土地之地上權登記仍在有效期限之情狀下，又有何權利主張其與系爭土地登記名義人為同一主體？更無論訴外人陳品芳等3人尚以祭祀公業高宗伯派下員之資格，於民事訴訟中否認其所有權利。
5、原告另主張「高宗伯」為一受原告供奉之神祇，而「高宗伯」前管理人陳賢亦為原告改制財團法人前「大道公」之管理人，因此二者應為同一主體，且原告於改制為財團法人後，亦持續於每年慶典為「高宗伯」舉辦各項活動，足見原告與「高宗伯」應為同一主體云云；惟查，「高宗伯」與原告改制財團法人前之管理人固均為陳賢，為兩造所不爭，並有土地登記簿謄本在卷可稽，然管理人僅係就祭祀公業之財產或寺廟財產等而為管理，並為對外之代表人，一人並非不得為數團體之管理人，是原告以管理人為同一人，即認兩者主體即為同一，容有速斷；至原告每年慶典為「高宗伯」舉辦各項活動，此僅係宗教節慶之活動，要與主體是否同一無關，是原告此之主張，並不可採。況依原告申報書所附前鎮行政區沿革簡史所載「．．．庄內有一小祠，在一心路上，名高宗伯祠。低矮小祠據說年代超過百年．．．現由廣濟宮管理．．．。」戲獅甲廣濟宮沿革史亦載：「戲獅甲廣濟宮【保生大帝】啟源冷清乾隆6年（西元1741年）本庄董家祖先於遷啟渡臺時，為求水陸平安而隨身恭奉．．．於清乾隆11年（西元1746年）獻地5分餘，再由本庄弟子眾力以茅竹搭建，並取廣道濟世之意，始名為【廣濟宮】，而保生大帝金身亦改以木製雕刻形象供民參仰。」再依原告58年5月9日第1屆第2次信徒代表大會決議：「高宗伯小廟現屬為本宮轄內信徒宗拜之音廟，應將高宗伯名義下所有財產（基地）向政府申請變更為本財團法人廣濟宮名義管理之。」是依前揭文獻及原告信徒代表大會決議觀之，高宗伯與原告之主體是否同一，顯有疑義，原告復無積極證據足證「高宗伯」與原告之主體係屬同一，則原告請求被告依地籍清理條例第35條規定核發給同一主體證明書，即有未合。
㈢、備位之訴部分：
1、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第1項定有明文。查本件原告於100年4月19日先位以其與位於系爭土地之所有權人高宗伯係同一主體，依地籍清理條例第35條規定，向被告申請核發同一主體證明書；備位以若未能證明係同一主體，則依同條例第37條規定，按當期公告土地現值，申請讓售予原告。惟經被告審查後，以本件尚涉民事訴訟審理中，依同條例第36條第2項準用第7條第1項第2款規定，駁回原告之申請；原告不服，提起訴願，其請求事項除請求撤銷原處分外，餘均與原申報書相同，訴願決定仍以原告為確認「祭祀公業高宗伯」不存在事件所提起之民事訴訟尚未確定，即屬仍涉有私權爭執之情形，認被告駁回原告申請核發同一主體證明書之處分，並無不合而決定訴願駁回，有原處分書及訴願決定書在卷可憑，則原處分及訴願決定顯就原告備位請求部分怠為處分、怠於決定，是原告提起本件行政訴訟，請求法院判決如備位聲明除撤銷訴願決定及原處分外所述，其程序並無不合，合先敘明。
2、按「以神祇、未依法登記之寺廟或宗教團體名義登記之土地，現為依法登記之募建寺廟或宗教性質之法人使用，未能證明登記名義人與現使用之寺廟或宗教性質之法人確係同一主體者，得由使用該土地之寺廟或宗教性質之法人於申報期間內，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關，按當期公告土地現值，申請代為讓售予該寺廟或宗教性質之法人。」「直轄市或縣（市）主管機關依前條規定受理土地申購後，應依下列規定辦理：一、經審查無誤，應即公告3個月。二、公告期滿無人異議、經調處成立或法院判決確定者，應即通知申購土地之寺廟或宗教性質之法人限期繳納價款。三、價款繳清後，應發給土地權利移轉證明書，並通知登記機關。前項審查及公告期間異議之處理，準用第6條、第7條及第9條規定辦理。」地籍清理條例第37條、第38條定有明文。
3、經查，原告備位聲明依地籍條例第37條規定，請求被告按當期公告土地現值，申請代為讓售系爭土地予原告，然查原告備位聲明之請求，其前提亦必須系爭土地登記名義人「高宗伯」可得確定其為神祇或未依法登記之寺廟，且該土地現為原告使用始可，惟「高宗伯」之性質究為祭祀公業，抑或為神祇或未依法登記之寺廟，至本院言詞辯論終結時尚於民事訴訟中爭論未定（如為祭祀公業，則系爭土地將依祭祀公業條例相關規定辦理；如為神祇或未依法登記之寺廟，始有適用地籍清理條例之餘地），業如前述，則依前揭地籍清理條例第38條規定準用同條例第7條之規定，原告備位聲明請求被告按當期公告土地現值，申請代為讓售系爭土地，即有未合，應予駁回。
五、綜上所述，原告前揭主張，均非可採。則被告以原告為確認「祭祀公業高宗伯」不存在及訴外人陳品芳等3人對「祭祀公業高宗伯」之派下權不存在等事件，以訴外人陳品芳等3人為被告所提起之民事訴訟尚未確定（最高法院發回高雄高分院更審中），仍涉有私權爭執，爰依地籍清理條例第36條第2項準用第7條第1項第2款規定，駁回原告先位申請等情，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。至備位聲明部分，因前揭民事訴訟所涉私權爭執尚未確定，依同條例第38條準用第7條規定，亦應予以駁回。原告起訴意旨求為判決⑴先位聲明：①訴願決定及原處分均撤銷。②被告應受理原告核發「高宗伯」與原告為同一主體之申請，並依地籍清理條例第36條規定進行公告3個月。⑵備位聲明：①訴願決定及原處分均撤銷。②被告應作成系爭土地按當期公告現值讓售予原告之處分，並依地籍清理條例第38條規定進行公告3個月等情，為無理由，應予駁回。又本件事證明確，兩造其餘主張核與判決結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 6 月 14 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 6 月 14 日
書記官 洪 美 智