高雄高等行政法院判決
100年度訴字第57號民國100年7月19日辯論終結原 告 黃錦鳳訴訟代理人 楊啟志 律師
陳里己 律師陳勁宇 律師被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊 市長訴訟代理人 鍾啟南上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國99年11月24日台內訴字第0990235432號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣被告以原告所有高雄市路○區○○○○○路○鄉○○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）為一般農業區農牧用地，因高雄市岡山本洲工業區擴大工業區開發範圍，範圍內有土地改變地形地貌，經被告以民國98年10月30日府地用字第0980277386號函請高雄市路○區0000000路竹鄉公所）查明並依程序查報。經該所以98年11月10日路鄉民字第0980017400號函檢送非都市土地違規使用案件處理查報表及現場照片報被告依法處理。經查系爭土地上建有一間石棉瓦屋，已違反非都市土地使用管制規則第6條第1項，被告乃以98年11月17日府地用字第0980292353號函請原告陳述意見，經原告於98年11月25日提出說明，主張系爭土地係透過法院拍賣程序於91年1月24日取得不動產權利移轉證書，該地上之老舊農舍於法院拍賣該地前即已存在，且前地主稱該農舍於65年間便已存在，且於72年間申請供電在案。被告乃以98年12月2日府地用字第0980305919號函請高雄市路竹區戶政事務所（前高雄縣路竹鄉戶政事務所）查明系爭土地建築物之建物門牌第1次設籍日期，經該所以98年12月2日路鄉戶字第0980003454號函復該建物門牌第1次設籍日期為81年4月9日。因系爭土地為原告於91年1月經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）拍賣取得，且現有之建物於拍賣取得前已存在，被告乃依內政部93年6月10日台內營字第0930084541號函示意旨，於98年12月25日以府地用字第0980328268號函通知原告：
不課處罰鍰，惟違反土地編定管制使用部分，仍請原告於99年3月20日前恢復原狀或作依法容許使用之項目。嗣被告以99年3月31日府地用字第0990084025號函請高雄市路竹區公所查明系爭土地現況是否已恢復作農牧用地之容許使用項目使用，經該所以99年4月13日路鄉民字第0990005263號函查報未恢復作農牧使用。被告擬依區域計畫法第21條裁罰，爰以99年4月22日府地用字第0990097832號函請原告陳述意見，原告於99年4月29日陳述係透過法院拍賣程序取得土地及其上之老舊石棉瓦屋乙間，該屋於法院拍賣該地前早已存在。惟被告依相關事證認定原告已違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條第2項規定，以99年6月3日府地用字第0990137389號函檢附同文號裁處書處原告罰鍰新台幣（下同）6萬元，及立即停止使用並限期於99年8月10日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用；原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、原告所有系爭土地係原告於90年12月間向高雄地院拍得，該地上之老舊石綿瓦屋1間，門牌編號為高雄市路○區○○路○○○號，於法院拍賣該地前便早已存在，並非原告在拍得土地後所興建。高雄市路竹區公所以98年11月10日路鄉民字第0980017400號函報被告指稱原告未經申請核准在系爭土地上興建違建物。經原告陳述意見後，且經高雄市路竹區戶政事務所查明系爭土地建築物之建物門牌第1次設籍日期為81年4月9日，被告乃依內政部93年6月10日台內營0000000000號函示意旨，於98年12月25日以府地用字第0980328268號函通知原告不課處罰鍰及命99年3月20日前恢復原狀。
㈡、系爭土地之建物，如係在非都市土地使用管制規則實施前，便已存在，縱令該建物之基地嗣後編定為農牧用地，因法律不溯及既往，仍難認該建物為違建物，理應容許該屋繼續存在，直至破滅為止，自無任何違反區域計畫法可言。原告先後以98年11月25日說明書、99年4月29日陳述書向被告表明上情，請求其向有關機關調取該地之航照圖，便可查明該地上之建物是否在非都市土地使用管制規則實施前便已存在之建物。如係在非都市土地使用管制規則實施後所建，原告自當配合拆除，然而被告竟未將查詢結果告知原告該系爭土地上建物之存在有無違法，即逕以99年6月3日府地用字第0990137389號裁處書裁處原告罰鍰6萬元及命立即停止使用並限期恢復原狀。本件裁處後，高雄市路竹區公所直至99年6月17日始以路鄉建字第0990008519號函報，系爭土地上建物為違建物，被告另以99年6月22日府建使字第0990160708號處理違章建築行政處分書裁認該系爭土地上之建物為違建物。該違章建築行政處分書經原告提出訴願後，被告於99年8月23日以府建使字第0990197361號函自行認原處分認事用法尚非妥當，而自行撤銷原處分。內政部99年9月29日台內訴字第0990174910號訴願決定書以原處分已因被告自行撤銷而不存在，訴願標的已消失，而為訴願不受理在案。被告復以99年9月30日府建使字第0990254674號行政處分書再認系爭土地上建物為違建物，該違章建築行政處分案，經原告訴願，正在經內政部以0000000000號訴願案處理中。
㈢、系爭土地上系爭建物，在原告拍定取得系爭土地前便早已存在多年，且編有門牌號碼，有水有電，拍賣公告上又未註明係違建物，因未辦建物保存登記之建物，附著於土地上為土地之一部分，衡之常情，足使原告認系爭土地上建物為可合法繼續存在之建物。高雄市路竹區公所及被告對於系爭土地上建物之存在，如認係違建，何以長達30多年來，未曾通知行為人拆除，直至98年12月25日始函知原告恢復原狀或作依法容許使用之項目，行政怠惰之責怎能全由原告負擔，有違信賴保護原則。退一步而言，縱令系爭土地上建物係非都市土地使用管制規則施行後才興建，理應先經被告查認該系爭土地上建物為違建物後，始能再命系爭土地所有權人恢復原狀，被告未依上開程序便逕命原告恢復原狀，有所違誤。
㈣、原告未曾在系爭土地上興建任何違建物，拍得系爭土地後，仍照原狀空置，未曾有任何增修改建或違規使用之行為，爭訟中被告復以99年6月3日府地用字第0990137389號處分書科處原告罰鍰，顯然違反法務部94年8月31日法律字第0940031492號函示「透過法院拍賣取得不動產之拍定人，如對土地上原已違反區域計畫法之行為，既非行為人，不應將其列為區域計畫法第21條課處罰鍰之對象。」之規定。
㈤、違反區域計畫法第21條第2項之義務，得加以處罰，而其處罰之性質，依區域計畫法之文義，係依區域計畫法第21條第1項之規定加以處罰，而區域計畫法第21條第1項之處罰性質依條文之明示為「罰鍰」，而依行政罰法第1條之規定，「罰鍰」即為行政罰，而非「怠金」即「執行罰」甚明，尤有甚者，區域計畫法第21條第3項即已敘明「前2項（即指同條第1項、第2項）之罰鍰」，顯見區域計畫法第21條第2項之處罰性質依區域計畫法第21條文文義所示係「罰鍰」，即屬行政罰，而被告之裁處書之主旨欄亦載敘「1、處罰鍰新台幣6萬元整」，故顯見被告主觀上亦認定其對原告之處罰係屬行政罰，而被告已認定原告無故意、過失，依據行政罰法第7條，自不得對原告課以「行政罰」之罰鍰等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
㈠、原告所有之系爭土地為「農牧用地」，經高雄市路竹區公所查明現況未作農業使用且建有系爭建屋，爰報請被告處理，被告即於98年11月17日函請原告陳述意見，原告於同年11月25日以系爭土地係透過法院拍賣取得，取得時已有系爭建屋存在為由，提出說明書，被告於同年12月2日函請高雄市路竹戶政事務所查明系爭建物門牌第一次設籍日期，經該所函復系爭建物門牌第一次設籍日期為81年4月9日。被告遂依據內政部93年6月10日台內營字第0930084541號函釋，於98年12月25日通知原告：系爭土地應於99年3月20日前恢復原狀或作依法容許使用之項目。嗣被告於同年3月31日函請高雄市路竹區公所查明系爭土地現況是否已恢復作農牧用地之容許使用項目之使用，經該公所於同年4月13日函查復現況未恢復作農牧使用並檢附照片。被告爰於同年月22日再次函請原告對於農牧用地未恢復原狀情事陳述意見，原告於同年月29日以系爭建物非其所興建，焉有責令其拆除為由，提出陳述書。被告爰依相關事證審認原告已違反區域計畫法第15條第1項規定並依同法第21條第2項之規定，裁處原告6萬元罰鍰，並令立即停止使用並限於同年8月10日前變更使用、恢復原狀或作依法容許使用，於法洵屬有據。
㈡、原告主張系爭土地係拍賣取得，取得時已有系爭建物存在，且聲稱系爭建物於65年初非都市土地使用管制前已存在，並於72年間申請供電云云。查系爭土地屬一般農業區「農牧用地」，應依其容許使用項目合法使用，原告於陳述書說明系爭土地為拍賣取得，系爭建物於拍賣前已存在乙節，按內政部93年6月10日台內營字第0930084541號函釋意旨：透過法院拍賣取得土地之拍定人，如對土地上原已違反區域計畫法之行為，既非行為人亦不具有故意或過失之主觀要件，不應將其列為該法第21條第1項規定課處罰鍰之對象，惟縣（市）政府基於維護該土地合於原法定編定管制使用之目的或維護公共安全之需要，得另依該法第21條第2項規定，對拍定人作成限期變更使用或恢復原狀之行政處分。且原告未提出任何相關證明文件，證明系爭建物於65年前便已存在並於72年間申請供電，另依路竹戶政事務所查明系爭建物住址門牌民主路400號係在81年4月9日第一次設籍，顯示系爭建物並非如原告所述於65年前便已存在。故被告乃於98年12月25日通知原告，對於系爭土地應限期恢復原狀或作依法容許使用之項目，惟原告並未依期限恢復原狀或作依法容許使用之項目，已違反區域計畫法第15條第1項之規定，自應依同法第21條第2項規定受罰。至地上物是否為違建物應由建築主管機關認定為違建物後始能命所有權人恢復原狀乙節，查高雄市（原高雄縣）非都市土地係於65年6月1日起實施管制使用，系爭土地編定為農牧用地，自應依其容許使用之項目及許可使用細目使用，未依其容許使用之項目及許可使用細目使用，即違反區域計畫法第15條第1項之規定，自應依同法第21條規定受罰，故原告之要求，顯為無理等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，有系爭土地現場照片影本、高雄市路竹區公所99年4月13日路鄉民字第0990005263號函、被告裁處書等附於原處分卷可稽，且經兩造各自陳明在卷，洵堪信實。兩造所爭執者厥為被告以系爭土地為一般農業區農牧用地，其上建有一間石棉瓦屋，有違區域計畫法第15條規定，依同法第21條第2項裁處原告罰鍰6萬元，及立即停止使用並限期於99年8月10日恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，是否適法？經查：
㈠、按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」區域計畫法第15條第1項、第21條第1項、第2項定有明文。又「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣(市)政府管制其使用，並由當地鄉(鎮、市、區)公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣(市)政府處理。」「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。．．．」「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」非都巿土地使用管制規則第5條第1項及第6條第1項、第3項亦有規定。
㈡、次按「公告事項：一、查本縣非都市土地（都市計劃外土地）使用分區及編定，業經本府依照區域計劃法法第15條及南區區域計劃製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地．．．二、前項土地之使用自公告之日起實施管制．．．。」有前高雄縣政府65年5月31日府地用字第15445號公告在卷可稽。本件原告所有系爭土地原為訴外人蔡惠昌所有，為一般農業區農牧用地，嗣因法院執行拍賣，原告於90年12月7日向高雄地院投標標得，於同年12月11日取得權利移轉證明書等情，為兩造所不爭，並有權利移轉證書、土地登記簿謄本附訴願卷可佐。則本件所應審酌者為系爭土地上所建之石棉瓦屋，究係於土地使用管制前所建，或於土地使用實施管制以後所興建，此關乎原告是否違反區域計畫法第15條、第21條管制之規定。查，本院向行政院農業委員會林務局農林航空測量所調取系爭土地65年4月22日航空測量圖，經該所檢送航空測量圖並經兩造及本院會同高雄市○○○○○路竹地政事務所人員孫金洋確定位置後，再函請該所判讀系爭土地於航測時是否有建物存在，經該所判讀結果，系爭土地於65年4月22日航測當時即已有建物存在，有該所100年5月18日農測資字第1009230065號函、100年6月28日農測調字第1009100643號函及附圖在卷可憑，再觀之系爭土地現場照片所示，系爭建物為一石棉瓦屋，已呈老舊破損狀態，足認系爭土地上之建物係於前高雄縣政府公告65年6月1日實施非都市土地使用管制前即已存在，並無違反區域計畫法之規定，此為兩造所不爭，且本件情形亦與內政部93年6月10日台內營字第0930084541號函「一、按行政罰應以行為人有故意或過失為必要（司法院大法官釋字第275號解釋參照），行為人主觀上非出於故意或過失情形，應無可非難性及歸責性，不予處罰。本案透過法院拍賣取得土地之拍定人，如對土地上原已違反區域計畫法之行為，既非行為人，亦不具故意或過失之主觀要件，不應將其列為該法第21條規定課處罰鍰之對象。二、至於依該條規定命『恢復原狀』並非行政罰，不以具有故意或過失為必要，且拍定人取得法院拍賣前已違反區域計畫法管制使用之土地後，其使用行為仍應符合該土地編定管制使用之規定。準此，如縣（市）政府基於維護該土地合於原法定編定管制使用之目的或維護公共安全之需要（違規濫採砂石形成之坑洞遇雨恐成水池影響公共安全，如位於山坡地尚可能造成土石崩塌），另依區域計畫法第21條或其他法規規定，對拍定人作成要求採取相關合法使用或不影響公共安全之必要措施（含限期變更使用、恢復原狀）之行政處分，並無不妥。」所示之「拍定人取得法院拍賣前已違反區域計畫法管制使用之土地」之情形不同，被告未依職權調查，逕認原告違反區域計畫法第15條第1項規定，爰依同法第21條第2項為裁罰處分並命停止使用及回復原狀，容有速斷。再以被告主張系爭土地全部均有建物乙節，經查被告於99年間認定系爭土地上建物為違章建築，面積為384平方公尺，有被告府建使字第0990160708號行政處分書附本院卷可證，足見系爭土地建物並無增建而違反區域計畫法之情事，是被告此之主張，並不可採。
㈢、綜上所述，系爭建物係於非都市土地實施管制前即已存在，自應容許其使用，原土地所有權人並無違反區域計畫法之規定，原告於事後取得系爭土地及其建物，自無繼受違反區域計畫法之情事，業如前述，被告以原告違反區域計畫法第15條第1項，依同法第21條第2項予以裁罰，及命停止使用並限期回復，即有違誤；訴願決定未予糾正，亦有未合；原告起訴意旨求為均予撤銷，為有理由，自應由本院予以撤銷，以維法治。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 7 月 28 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 簡 慧 娟法官 戴 見 草以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 7 月 28 日
書記官 江 如 青