高雄高等行政法院判決
100年度訴字第589號101年6月14日辯論終結原 告 台灣糖業股份有限公司代 表 人 胡懋麟 董事長訴訟代理人 凃嘉益 律師被 告 臺南市政府代 表 人 賴清德 市長訴訟代理人 許雅芬 律師
李婉瑩上列當事人間地上物徵收補償事件，原告不服內政部中華民國100年8月24日台內訴字第1000139549號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰改制前臺南縣與臺南市於民國99年12月25日合併改制為臺南市，其業務均由改制後之臺南市政府承受，合先敘明。
二、事實概要︰緣被告為辦理「擴大及變更臺南都會公園特定區計畫（第一次通盤檢討）案（污水處理廠及其聯外道路部分）工程」需要，申請徵收改制前臺南縣○○鄉○○段○○○○○○○號等20筆土地，並一併徵收其土地改良物，經報奉內政部99年11月4日台內地字第0990219734號函核准徵收，被告據以99年11月11日府地用字第0990289749號公告徵收，公告期間自99年11月12日起至99年12月13日止。原告以其所有坐落上開徵收範圍內之改制前臺南縣○○區○○段1055-1、1075-2及車頭段4-1、4-3地號等4筆土地（下稱系爭土地）所種植之地上物印度紫檀、烏竔及小葉欖仁（下稱系爭地上物）經以造林木基準核算之徵收補償費偏低，應改按觀賞花木基準補償為由，於公告期間提出異議。被告以100年1月3日府地用字第0990309749號函復略以系爭土地係92年度行政院農業委員會林務局（下稱林務局）核定之造林地，原查估補償費清冊係依改制前臺南縣99年度辦理農作改良物徵收補償費查估基準（下稱臺南縣農作補償查估基準）第3點第1項第3款規定以「造林木」基準核算徵收補償費無誤，應維持原查估補償費等語。原告不服上開查處結果，提起復議，被告爰提請臺南市地價及標準地價評議委員會100年第1次會議決議通過本件維持以造林木基準核算補償費。原告不服，提起訴願，經決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）原告在系爭土地上所種植之系爭地上物，其相關撫育工作均受行政院農業委員會（下稱農委會）林務局監督與控管，並依該局編訂之平地景觀造林手冊，以景觀花木植栽方式進行種植、澆灌、除草、補植、立支柱等相關撫育管理作業，故系爭地上物確具有觀賞花木之性質。另依臺南縣農作補償查估基準之附表參、觀賞花木部分之附註6所載：「表內未列之觀賞花木，得比照表內相同類科之觀賞花木勘估補償，勘估補償無從比照者，喬木類比照菩提樹單價勘估補償。」農委會96年1月9日農授糧字第0961000394號函及內政部96年1月16日台內地字第0960009048 號函均表示「有關徵收土地上之農林作物查估補償，景觀花木與造林木應如何區別乙節，屬實務執行問題，應參酌標的物之用途，土地區位等情況，就個案予以審認。」本件系爭地上物確具有觀賞花木之用途，且坐落之土地亦非林地，故應屬喬木類之觀賞花木，實應比照菩提樹單價予以查估補償，方屬妥適，詎被告卻將系爭地上物認定屬無利用價值之造林木，按照造林費計算徵收補償費，其所為之查估補償，實有未洽。
（二）又被告雖將系爭地上物認定屬無利用價值之造林木，並依林務局所訂頒之「平地造林直接給付及種苗配撥實施要點」（下稱平地造林實施要點）第19點（國營事業申請平地造林）規定，以第1年每公頃新臺幣（下同）10萬元，第2年至第6年每年每公頃3萬元，第7年至第20年每年每公頃1萬7千元之造林費用，作為本案之徵收補償價額。惟上開平地造林實施要點所規定給付申請人之金額，實質上應屬政府機關對參與平地造林之申請人所給予之獎勵補助，觀諸該要點第9點規定：「本要點之造林期間為20年，其造林直接給付之額度如下：（一）第一年每公頃21萬元，其中每年每公頃12萬元為造林費用。（二）第二年至第六年，每年每公頃13萬元，其中每年每公頃4萬元為造林費用。．．．。」另第19點規定「國營事業機構依平地造林申請造林費用，應向本會林務局提出。．．．。前項所定造林費用額度如下：（一）第一年每公頃10萬元。（二）第二年至第六年，每年每公頃3萬元。．．．。」可見上開要點對於國營事業與其他申請人係分別為不同金額之給付，然造林之費用實不可能因造林者係國營事業或其他人而有所不同，因此，該要點第19點所載之造林費用額度，應僅為政府對國營事業機構之造林費用之補助，實不能將之直接視為造林費用。況前揭平地造林實施要點僅係林務局針對有關造林人之申請資格、造林給付等所訂定之執行規範與罰則，與本件查估補償基準實不相干，故被告逕依該要點第19點所規定之金額，作為本件之查估補償金額，尚有違誤。
（三）退步言之，縱認系爭地上物應依造林木之類別查估補償，然依臺南縣農作補償查估基準第3點第3款規定，所謂造林費標準，應以查估當時當地林業主管機關所公布之最新單價為準。而平地造林實施要點第19點所規定之造林費用額度，係林務局對國營事業機構依平地造林申請造林費用所補助給付之金額，並非查估當時林業主管機關所公布之造林費最新單價，乃被告卻逕以之作為本件之造林費，已有違誤。況如前所述，平地造林實施要點第9點及第19點分別針對不同之申請造林者給付不同之金額，若由補助獎勵申請人之觀點而言，政府機關固得對於不同之申請人給予不同之獎勵補助，然本件所牽涉者係有關私人財產之徵收補償問題，自不應有差別待遇。故縱認平地造林實施要點中所規定之給付金額得作為造林費用之標準，本件亦應依該要點第9點所規定之造林費用作為徵收補償標準，方屬公平，乃被告竟以該要點第19點所規定之金額核算本件徵收補償費，實有違平等原則。至農委會100年11月2日農授林務字第1000168791號函雖稱：「台糖公司屬國營事業，官股股東約佔96.5％，於造林政策上應率先響應，並提供土地造林作為示範，此與私人參與平地造林計畫不同，故補助額度應與私人有別。」等語。惟上開函文係就主管機關對參與平地造林者所發給「補助金額」問題所作之說明，與本件係有關徵收補償者並不相同。政府對於參與造林者之獎勵補助金額縱有不同，亦不能以此作為本件徵收補償可有差別待遇之論據。
（四）再者，依照內政部91年1月16日台內地字第0900017678號函（下稱內政部91年1月16日函）所檢附農委會90年12月17日(90)農中字第90132012號函（下稱農委會90年12月17日函）附「林木造林費用價與山價之估算方式」，其中無利用價值者，按照造林費用計算，其造林費用標準，以查估當時當地林業主管機關所公布最新單價為準，其計算方式如下：HKM＝（C＋V）1.0Pm＋（C＋V）1.0 Pm-1＋．．
．＋C＋V。【HKM－林木費用價。C－造林費、依據造林台帳記載，求出每年經費再按物價指數分別換算現在價格，物價指數依照最近公報所載數字。V－管理費（間接費）以直接事業費出五成估計之。P－利息年利以0.04％計算。m－年數。】準此，被告依臺南縣農作補償查估基準第3點規定核算本件徵收補償費時，自應依上開函文所載，將管理成本等間接費用列入造林費用計算。惟被告卻逕以平地造林實施要點第19點所規定之金額作為造林費用，未將管理成本等間接費用予以列入考量，顯與前述農委會90年12月17日函所載之造林費用估算方式有違，故被告就本件所核定之查估補償金額，實有違誤。且上開函文既已明確表示「造林費用標準，以查估當時當地林業主管機關所公布最新單價為準」，主管機關自應負有公布造林費用單價之責任，至於主關機關如何調查、蒐集相關資訊，作為其統計公布造林費用標準之根據，此應係主管機關之問題，似不能以個案之造林者未能提供相關資料，反將責任歸於造林者。況上開函文既稱造林費用標準，以查估當時當地林業主管機關所公布最新單價為準，可見主管機關所公布之造林單價應屬明確統一之標準，不因造林者不同而有差異。
（五）原告所有坐落改制前高雄縣○○鄉○○段2123、2166地號土地，亦係參與林務局平地造林計畫之土地，並領有林務局補助之費用，嗣因前高雄縣政府辦理莫拉克颱風災後重建工程需要徵收上開土地及地上物，原告乃依平地造林實施要點之規定繳回歷年所領取之補助款，而高雄縣政府於徵收原告所有上開土地之地上物時，對於原告參與平地景觀造林計畫所種植之桃花心木、楓香、光蠟樹等地上物，均係依照觀賞花木予以查估補償。又屏東縣政府為辦理大潮州地下水補注湖第1期工程，於徵收原告位於屏東萬隆農場之土地及地上物時，就原告在該土地上參與林務局平地景觀造林計畫所種植之台灣櫸木、茄苳、相思樹、木麻黃、苦楝、黑板、桃花心木、無患子、大葉欖仁、台灣欒樹等地上物，亦係依照觀賞花木予以查估補償。另原告所有坐落臺南市○里區○里段○○○○○號土地係90年間參與林務局造林計畫之土地，嗣於99年5月間自佳里段2905地號土地分割出同段2905-2地號土地，被告前向原告申租佳里段2905-2地號土地擬作為佳里工業區服務中心使用，對於該土地上之林木，被告亦同意依臺南縣農作補償查估基準所列觀賞花木補償標準辦理補償價購等情。並聲明求為判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告應依原告100年1月12日之申請，作成再給付原告6,905,451元之行政處分。
四、被告則以︰
（一）原告於92年間因配合林務局辦理「平地景觀造林計畫」，在面積合計4.804627公頃之系爭土地上，大面積範圍種植系爭地上物共計6,449株，足以認定原告就系爭地上物係以造林方式經營，且因係屬92年間（8年間）造林木，其樹種之高度或徑寬尚不足稱有木材使用之價值，故被告依內政部訂頒之農作改良物徵收補償費查估基準及臺南縣農作補償查估基準第3點第1項第3款規定辦理補償，其補償費依據林務局訂頒之平地造林實施要點第19點第2項規定，第1年每公頃10萬元；第2年至第6年，每年每公頃3萬元；第7年至第20年，每年每公頃1萬7千元予以辦理查估，按系爭土地面積4.804627公頃，以92年造林年別單價每公頃284,000元，核算系爭地上物補償費為136萬4,514元無誤。被告徵收之造林地，絕大多數均參與造林計畫，其所申請之造林費用係依據造林計畫相關規定，本件被徵收土地係參與92年度平地造林計畫，並依據平地造林實施要點第19點規定之金額領取造林費用，即此造林費用亦為當事人雙方所同意接受之造林費用價格，爰參照上開要點所定造林費用額度，作為客觀合理之補償，應為合法有據。
（二）依原告所提內政部91年1月16日函，無利用價值者之造林費用需由造林費及管理費計算之，其中造林費係依據造林台帳記載，求出每年經費再按物價指數分別算現在價格，管理費（間接費）則以直接事業費出5成估計之，即造林費及管理費均需於造林後視實際施行經費才能獲知價格，無法事先預估兩者價格，且隨造林條件不同，個案間之造林費及管理費價格差異甚鉅，難以訂定單一造林費標準參照；就實務面而言，事先公告造林費標準之最新單價，有其窒礙難行之處，且不僅公式計算繁複，造林費及管理費兩者之價格均由造林者提供，其可信度易受質疑，是以，被告自內政部訂立農作改良物徵收補償費查估基準以來，並無公布造林費標準之最新單價。
（三）至原告所舉高雄縣政府、屏東縣政府就其轄內參與林務局平地造林計畫之土地，縱有依照觀賞花木基準查估補償地上物之辦理方式，亦屬其他行政機關之個案見解，且該項辦理方式依法亦無拘束被告之效力。另原告所有坐落臺南市○里區○里段○○○○○○○號土地雖係90年間參與林務局造林計畫之土地，惟被告係因擬作為佳里工業區服務中心使用，而向原告租賃土地，並非徵收土地，顯與本件訟爭情形迥異；又其地上物補償係雙方「協議價購」，亦非「徵收補償」，亦不得適用於本件訴訟情形等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有內政部99年11月4日台內地字第0990219734號函、被告99年11月11日府地用字第0990289749號公告、100年1月3日府地用字第0990309749號函、農作物查估補償清冊、臺南市地價及標準地價評議委員會100年第1次會議紀錄、原處分書及訴願決定書附於訴願卷及本院卷可稽，洵堪認定。兩造固不爭執本件應適用臺南縣農作補償查估基準計算原告在系爭土地上所種植之系爭地上物之補償價格。惟就（一）系爭地上物究應歸類為觀賞花木或造林木，以決定所應適用之補償費計算標準；（二）被告依平地造林實施要點第19點規定之造林費用額度計算系爭地上物之補償費，是否為合理之補償等爭點，兩造各有所持，爰分論如下：
（一）按行為時土地徵收條例第22條第1項、第2項規定：「（第1項）土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。（第2項）被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」本件原告以其所有系爭土地上種植之地上物林木徵收補償費偏低，於公告期間提出異議，請求依臺南縣農作補償查估基準第3點第1項第2款第1目「觀賞花木」「喬木類」辦理補償。被告則以系爭土地係92年度林務局核定之造林地，原查估補償費清冊係依臺南縣農作補償查估基準第3點第1項第3款規定以「造林木」核算徵收補償費無誤為由，函復應維持原查估補償費。原告不服上開查處結果，提起復議，被告提請臺南市地價及標準地價評議委員會決議通過本案維持以造林木基準核算其補償費。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，依首揭規定提起本件行政訴訟，程序上即無不合，先此敘明。
（二）次按人民之財產權應予保障，憲法第15條定有明文。國家因公用或其他公益目的之必要，得依法徵收人民之財產，對被徵收財產之權利人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，因此國家應給予合理之補償，且補償與損失必須相當。國家依法徵收土地時，對該土地之所有權人及該土地之其他財產權人均應予以合理補償，惟其補償方式，立法機關有一定之自由形成空間（司法院釋字第579號解釋參照）。又被徵收財產權之補償通常係指補償其實體損失（權利損失），即被徵收而被剝奪之標的物價值而言。而有關農作改良物之補償費，依行為時土地徵收條例第31條第3項規定：「建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」內政部即依該規定訂定「農作改良物徵收補償費查估基準」作為各直轄市或縣（市）政府訂定其辦理農作改良物徵收補償費查估依據。而依行為時農作改良物徵收補償費查估基準第2點：「本基準所稱農作改良物，包括果樹、茶樹、竹類、觀賞花木、造林木及其他各種農作物。」第3點第1項第2款：「各種農作改良物徵收補償費核算方法如下：．．．(二)觀賞花木：1、椰子類、柏木類、喬木類、灌木類、蔓藤類及整形樹等類別，各以高度或徑寬評定不同等級之補償單價，並限定其單位面積栽培限量核算補償費。但樹苗密植難以點數者，一律按面積核算。2、草本觀賞花卉，以單位面積價額核算補償費。3、觀賞花木於徵收公告前1年內移植者，視同特小級計算補償；於徵收公告前1年至2年內移植者，視同次小級計算補償。」第3點第1項第3款：「(三)造林木：1、無利用價值者，按照造林費計算。其造林費標準，以查估當時當地林業主管機關所公布最新單價為準。2、有利用價值者，按照山價查定，並依查估時該木材市價減去必要之生產（伐木及搬運）費用個案處理。」等規定可知，關於農作改良物徵收補償費之核算，首須審究者為該農作改良物應歸類為觀賞花木或造林木？蓋歸類不同，其補償標準即隨之而異。至於如何判斷農作改良物應歸類為觀賞花木或造林木，揆諸上述內政部所訂定農作改良物徵收補償費查估基準之內容可知，並非僅以農作改良物之樹種作為補償費查估之唯一依據，尤須視其種植原因及用途而定其補償標準。換言之，在觀賞花木之外，另訂造林木補償費之查估基準而為不同之計價，即是考量觀賞花木與造林木分屬農業園藝及林業造林，二者投入成本及回收時間長短並不相同，價值即屬有別，因而分別訂定其查估補償基準，核與前述徵收補償係補償被徵收標的價值之意旨無違。而臺南縣農作補償查估基準亦係依土地徵收條例第31條第3項規定所訂定，其中第3點第2款規定：「各種農作改良物徵收補償費核算方法如下：．．．(二)觀賞花木：1、椰子類、柏木類、喬木類、灌木類、蔓藤類及整形樹等類別，各以高度或徑寬評定不同等級之補償單價，並限定其單位面積栽培限量核算補償費。但樹苗密植難以點數者，一律按面積核算。」第3點第3款則規定：「(三)造林木：1、無利用價值者，按照造林費計算。其造林費標準，以查估當時當地林業主管機關所公布最新單價為準。2、有利用價值者，按照山價查定，並依查估時該木材市價減去必要之生產（伐木及搬運）費用個案處理。」分別針對觀賞花木與造林木加以區別補償，核與內政部訂定之農作改良物徵收補償費查估基準相同，自得適用。是以，內政部農作改良物徵收補償費查估基準及臺南縣農作補償查估基準，既在觀賞花木外另訂造林木之查估補償標準，解釋上，任一樹種，可作觀賞花木，亦可用以造林，然其種植原因及用途，若係出於造林之目的而種植，即應認定為造林木，並據以辦理查估補償。
（三）經查，系爭土地上之系爭地上物係原告於92年間參與林務局辦理之平地造林計畫，由林務局核准無償提供苗木予原告所種植，於徵收前有受領造林補助等情，為原告所不爭執，並有被告所提原告公司平地造林撫育執行成果季報表、現場照片附卷可稽（訴願卷第37頁、第53頁、第54頁；本院卷第50頁至第57頁即附件三及本院101年6月14日言詞辯論筆錄）。則原告於系爭土地上所種植之系爭地上物均應係造林木，至堪認定。原告主張應依觀賞花木之補償標準予以補償云云，即非可採。至原告另主張同一時期高雄縣政府為辦理莫拉克颱風災後重建工程，徵收原告所有坐落高雄縣○○鄉○○段2123、2166地號土地時；及屏東縣政府為辦理大潮州地下水補注湖第1期工程，徵收原告所有之屏東萬隆農場土地及地上物時；以及被告前向原告申租臺南市○里區○里段○○○○○○○號土地擬作佳里工業區服務中心使用時，對於原告參與林務局造林計畫於各該土地上所種植之桃花心木等地上物，均係依照觀賞花木查估補償一節，經核或係其他行政機關之個案見解，或係本於土地租賃關係而衍生之地上物價購契約，均無拘束本院之效力。原告執此爭執被告未以觀賞花木之補償標準計算系爭地上物之補償價格係屬違法云云，亦無可採。
（四）次應審究者，本件被告依據平地造林實施要點第19點所規定之標準計算系爭地上物之補償費，是否為合理之補償？經查，關於造林木之補償基準，依內政部訂定之農作改良物徵收補償費查估基準第3點第1項第3款及臺南縣農作補償查估基準第3點第3款規定，固均視其有無利用價值而有不同，即1、無利用價值者，按照造林費計算；其造林費標準，以查估當時當地林業主管機關所公布最新單價為準。2、有利用價值者，按照山價查定，並依查估時該木材市價減去必要之生產（伐木及搬運）費用個案處理。而所謂山價及有無利用價值之判斷標準，依農委會90年12月17日函及內政部91年1月16日函所釋示，「山價」係指林木（總）市價－生產費（伐木造材、集材、運材等直接生產費）；「有無利用價值」則係以市價減去生產費（即山價）為正值者為有利用價值，其為負值者為無利用價值（本院卷第26頁）。是以，造林木有無利用價值繫於市價減去生產費為正負值之結果，而生產費究竟多少，端賴造林者提供資料供主管機關查核，故若造林者無法證明生產費數額，即無從以上開公式得出其為正值之結論，自難認其造林木為「有利用價值」。本件詢之原告，自承其無法提供系爭地上物之相關必要生產費用之資料（見本院101年6月14日言詞辯論筆錄），從而即無從代入上述計算公式得出正值之結果，則系爭地上物自難認係「有利用價值」，加以系爭地上物之苗木原係由林務局無償提供原告栽種，業如前述，且截至徵收補償當期為止，均為第8年生，胸徑約僅5至10公分，尚未成材等情，有原告所提林木補償明細表之記載附本院卷（第55頁）可稽，則被告綜合上情，認系爭地上物「無利用價值」，即屬有據。系爭地上物既「無利用價值」，則依內政部訂定之農作改良物徵收補償費查估基準第3點第1項第3款及臺南縣農作補償查估基準第3點第3款規定，本應按造林費（即下稱之造林費用價）計算其補償費，即以查估當時當地林業主管機關所公布最新單價為準，計算方式依前引內政部91年1月16日函及農委會90年12月17日函所釋示：造林費用價＝【（造林費＋管理費）×1.0×年利0.04％×年數＋（造林費＋管理費）×1.0×年利0.04％×年數－1＋．．．＋造林費＋管理費】，而所謂「造林費」指依造林台帳記載，求出每年經費再按物價指數分別換算現在價格，物價指數依照最近公報所載數字；所謂「管理費（間接費）」則係以直接事業費出5成估計之。準此，無利用價值造林木補償費之核算既應以造林費用價為準，又計算造林費用價，若未先得出「造林費」及「管理費」若干，即無從計算。而本件原告迄未就「造林費」所稱之造林台帳及相關必要生產費用提出資料以供審酌，因此，本件即無從依上開規定計算系爭「無利用價值」造林木之造林費用價，洵堪認定。雖如前述，內政部訂定之農作改良物徵收補償費查估基準第3點第1項第3款及臺南縣農作補償查估基準第3點第3款規定「無利用價值造林木」應按造林費（即上述造林費用價）計算其補償費，即以查估當時當地林業主管機關所公布最新單價為準，然因當地林業主管機關公布之最新單價又應依前述造林費用價計算方式為之，亦即須求得造林費及管理費，但此二者，均須待造林後實際施行經費以後才能獲知價格，若無造林者提供，主管機關無從知悉，加以隨造林條件不同，個案間之造林費及管理費價格差異甚鉅，難以訂定單一造林費用價標準參考，因此之故，有關上開無利用價值造林木應按當地林業主管機關公布之最新單價（即造林費用價）核算補償費之規定，事實上難以執行，因此系爭土地之當地林業主管機關即改制前臺南縣、臺南市或合併改制後之新直轄市均未曾公布前揭所謂最新單價（即造林費用價），又被告探詢其他縣市亦同此情，業據被告陳述甚明（見本院101年6月14日言詞辯論筆錄）。衡諸原告為國營事業，名下甚多土地參與造林，尚無從提供造林台帳及相關生產費用之帳證資料為憑，遑論一般造林者，是以堪信被告所言非虛。從而，本件原告既無從提供系爭地上物之造林台帳及相關生產費用供被告計算造林費用價，被告亦未曾公布所謂最新單價（即造林費用），則原告主張本件縱屬無利用價值造林木，被告亦應按農委會90年12月17日函，將管理成本等間接費用列入造林費用計算補償費云云，即無可取。
（五）再按「本要點所定造林直接給付，包含造林費用及其他給付。」「執行機關於核准造林人之申請時，應於核准文件內載明有下列各款情事之一者，廢止其造林直接給付之核准；經廢止造林直接給付之核准者，命造林人返還已領取之造林費用：．．．(六)因政府依法辦理徵收造林地，致未達獎勵年限20年，須中途退出。」「（第1項）國營事業機構依平地造林申請造林費用，應向本會林務局提出。關於造林土地之最小面積、種苗配撥、檢測合格條件、所需經費、造林費用追償、每公頃栽植樹種及株數，除比照第6點、第8點、第10點、第13點、第14點、第16點及第17點辦理外，依本會林務局核定之計畫書辦理。（第2項）前項所定造林費用額度如下：(一)第1年每公頃新臺幣10萬元。(二)第2年至第6年，每年每公頃新臺幣3萬元。(三)第7年至第10年，每年每公頃新臺幣1萬7千元。．．．。
」為平地造林實施要點第3點、第13點第1項第6款及第19點第1項、第2項所明定。本件被告雖未曾依農委會90年12月17日函公布所謂無利用價值造林木之最新單價（即造林費用價）作為補償準據。但國家徵收土地，對土地所有人因徵收形成之特別犧牲應給予之合理補償，方符憲法保障人民財產權之意旨，故基於徵收補償連結原則，本件自不能因為原告無法提供造林台帳等帳證資料而不予補償。被告在此特殊情況下，依據農作改良物徵收補償費查估基準第10點前段：「遇有特殊栽植情形、類別、品種規格之農作改良物，直轄市或縣（市）政府得依當地之情形核實查估，辦理補償。」及臺南縣農作補償查估基準第10點前段：「遇有特殊栽植情形、類別、品種規格之農作改良物，縣政府得依當地之情形核實查估，辦理補償。」等規定授與之個案查估權限，衡酌徵收補償通常係指補償其實體損失（權利損失），即被徵收而被剝奪之標的物價值，考量系爭地上物乃原告92年間參與農委會林務局辦理之平地造林計畫，由林務局核准無償提供苗木予原告所種植，且截至徵收補償當期為止，均為第8年生，胸徑約僅5至10公分，尚未成材，而其栽種之土地既同時被徵收並領得補償費，土地已屬國有，依平地造林實施要點第13點第1項第6款已不符請領造林費用之要件，因認本件原告所受之損失，應係相當於系爭土地及其地上物被徵收前可領取之造林費用，乃依平地造林實施要點第19點規定即第1年每公頃10萬元，第2年至第6年每年每公頃3萬元，第7年至第20年每年每公頃1萬7千元之價格，按其面積4.804627公頃及92年造林年別單價每公頃284,000元，核算本件地上物補償費為136萬4,514元，並提交改制前臺南縣地價及標準地價評議委員會決議通過，揆諸前揭說明，核屬對原告合理之補償，於法尚無不合。
（六）至原告另主張平地造林實施要點第9點及第19點分別針對不同之申請造林者給付不同金額，若由補助獎勵申請人之觀點而言，政府固得對於不同之申請人給予不同之獎勵補助，然本件乃徵收補償問題，不應有差別待遇，故縱認平地造林實施要點中所規定之給付金額得作為造林費用之標準，本件亦應依該實施要點第9點所規定之造林費用作為徵收補償標準，方屬公平等語。經查，平地造林實施要點第9點固規定：「本要點之造林期間為20年，其造林直接給付之額度如下：(一)第1年每公頃新臺幣21萬元，其中每年每公頃新臺幣12萬元為造林費用。(二)第2年至第6年，每年每公頃新臺幣13萬元，其中每年每公頃新臺幣4萬元為造林費用。(三)第7年至第20年，每年每公頃新臺幣11萬元，其中每年每公頃新臺幣2萬元為造林費用。造林面積不足1公頃者，造林直接給付按面積比例發給，並算至公頃以下二位數為止，餘數四捨五入。」其之所以與同實施要點第19點給付國營事業機構造林費用之數額不同，據農委會100年11月2日農授林務字第1000168791號函復本院另案（100年度簡字第127號）查詢略以：「因台糖公司係屬國營事業，官股股東約占96.5%，於造林政策上應率先響應，並提供土地造林作為示範，此與私人參與平地造林計畫不同，故補助額度應與私人有別。」（見本院卷第123頁至第124頁）職是，平地造林實施要點審酌造林主體及參與造林土地歸屬之不同，而對參與造林之私人及國營事業給付不同額度之造林費用，難謂有差別待遇。此觀諸系爭土地及系爭地上物若未被徵收，原告亦僅能依平地造林實施要點第19點領取造林費用，並無領取依同要點第9點計算之造林費用之餘地，其理益明。則原告因系爭地上物被徵收所受之損失，當係其於遭徵收前原可依平地造林實施要點第19點領得之造林費用，殆無疑義，是以被告依此核計系爭地上物之補償費，核無不合。原告徒以前詞主張本件縱可依平地造林實施要點計算補償費亦應依比照該要點第9點對私人造林所應給付之造林費用計算，否則違反平等原則云云，亦無可取。
六、綜上所述，原告之主張並不可採。被告所為核發系爭地上物補償費價額之處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應作成再增加補償費之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，核於判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 6 月 28 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 簡 慧 娟法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 6 月 28 日
書記官 李 昱