高雄高等行政法院判決
100年度訴字第500號100年12月15日辯論終結原 告 賴鴻榮被 告 雲林縣虎尾地政事務所代 表 人 陳光鈴 主任訴訟代理人 陳文石
王俊玄被 告 雲林縣政府代 表 人 蘇治芬 縣長訴訟代理人 許逸相上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服雲林縣政府中華民國100年7月9日府行法字第1001000413號訴願決定及內政部中華民國100年9月29日台內訴字第1000178402號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
(一)緣原告於民國99年10月31日向被告雲林縣虎尾地政事務所(下稱虎尾地政事務所)陳情略以，訴外人陳台仁於37年4月1日持其被繼承人陳萬福、陳台慈所有坐落雲林縣○○鎮○○段○○○○○段)598、599、600、601地號(重測前為雲林縣○○鎮○○段○○○○○段】32 2、322-1地號)等土地應有部分(陳萬福應有部分4/10，陳台慈應有部分3/10，下稱系爭甲土地)之所有權狀，將上開土地出售給原告祖父賴漢章。原告祖父賴漢章雖礙於種種因素未完成所有權移轉登記，之後並遺失買賣契約書，但系爭甲土地之地價稅仍續由賴漢章(於83年8月23日死亡)之繼承人即原告父親賴明堂繳納，爰請求被告將系爭甲土地登記為原告父親賴明堂所有等語。經被告虎尾地政事務所以99年11月4日虎地一字第0990005427號函致原告：「．．已登記之土地或建物因買賣申請辦理所有權移轉登記，須訂立買賣契約書並檢附相關文件向登記機關申請移轉登記。查台端陳情登記名義人陳萬福、陳台慈所有之土地於37年曾由其繼承人買賣給台端之祖父，惟不知何故未辦理移轉登記，現台端擬取得土地所有權，該土地登記名義人既已死亡，仍須由其繼承人先辦理繼承登記後，再由其繼承人與台端訂立買賣契約後方能辦理所有權移轉登記。至於台端陳情其土地地價稅已由其繳納數十年，請求依土地法第172條法令辦理移轉登記，查該條法令係有關地價稅徵收之規定，與所有權移轉登記無關。台端對於土地權利如有涉及私權爭執，請自行與登記名義人之繼承人協商處理或循司法訴訟方式解決。」(未教示救濟期間)，惟原告對上開土地登記疑義續向內政部陳情，案經內政部函轉被告雲林縣政府，由該府以100年4月8日府地籍字第1000040274號函轉由被告虎尾地政事務所辦理。被告虎尾地政事務所遂再以100年4月29日虎地一字第1000001753號函覆原告，重申土地買賣移轉登記應備妥相關文件及應由陳萬福及陳台慈之繼承人辦妥繼承登記後，再由原告與該繼承人協商或循司法途徑解決，原告提出之水、電及稅籍證明等與土地移轉登記應備之文件不符等語。原告不服，對被告虎尾地政事務所上開二函提起訴願，遭雲林縣政府100年7月9日府行法字第1001000413號訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。(關於被告虎尾地政事務所100年4月29日虎地一字第1000001753號函文部分，本院另以裁定駁回)。
(二)原告於99年8月18日就坐落雲林縣○○鎮○○段○○○○○段)356地號土地(下稱系爭乙土地)應以徵收方式發放補償金，或以抵繳土地增值稅方式補償所有權人，及系爭甲土地無法辦理所有權登記等事，以電話向內政部陳情，案經內政部以99年8月27日內授中辦地字第0990049062號函及99年10月6日內授中辦地字第0990725600號函轉知被告雲林縣政府查處。
被告雲林縣政府以99年11月10日府地權字第0990703600號函復原告：「‧‧‧二、經查台端陳○○○鎮○○段○○○○號土地坐落於縣道145線用地範圍內之既成道路，應辦理用地取得手續部分，另請本府工務處儘速籌措財源辦理補辦徵收手續。三、有○○○鎮○○段322、322-1地號土地(重測後文化段599地號)無法辦理土地所有權登記部分，本府及本縣虎尾地政事務所查處後另案函復。」原告續為陳情，被告雲林縣政府乃以99年12月16日府地籍字第0990703936號函復原告：「‧‧‧二、按內政部『台灣光復初期誤以死者名義申辦土地總登記處理要點』，如不動產登記簿所載土地權利人於光復初期辦理土地權利憑證繳驗申報時業已死亡，自不得為權利主體，此項登記顯係錯誤，應參依上開要點規定辦理，內政部99年5月4日內授中辦地字第0990724384號函釋有案。三、本○○○鎮○○段○○○○號(重測後為文化段599地號)於日據時期已由陳萬福、陳台慈、陳俊、陳咸等4人取得，嗣於土地總登記時登記簿記載：所有權人分別為陳萬福(4/10)、陳台慈(3/10)、陳俊(1/10)、陳咸(2/10)等4人，其中陳俊1/10持分於41年7月10日買賣移轉予賴明堂，復於96年以夫妻贈與登記為賴林嬌所有；陳咸2/10持分於46年5月10日買賣移轉予賴明賢；同段322-1地號土地(重測後為文化段600地號，並業分割增601地號)目前登記簿記載仍為：陳萬福(4/10)、陳台慈(3/10)、賴明堂(1/10)、賴明賢(1/5)等4人。經查台端所陳土地持分自土地總登記迄今，尚無辦理繼承登記之情事。四、查一般土地買賣移轉登記應備文件如下：‧‧‧請台端備齊相關證件申辦，土地登記機關必竭誠為您服務。五、綜上，台端因未附具上開土地買賣所有權移轉契約書、義務人印鑑證明‧‧‧等買賣移轉登記應備文件，歉難逕依陳述事項據以辦理買賣所有權移轉登記。且陳萬福、陳台慈於土地總登記前已死亡，依據『台灣光復初期誤以死者名義申辦土地總登記處理要點』規定，應由其合法繼承人申請更正登記。本案建請台端與其繼承人協商辦理繼承及買賣移轉登記；倘仍無法協議辦理，建請依土地登記規則第57條第3項規定訴請司法機關裁判，俾利地政機關配合辦理登記事宜。六、另有關縣道145號範圍內○○○鎮○○段○○○○號土地道路補償金發放事宜，業經本府以99年11月10日府地權字第0990703600號函復台端在案，併此指明。」原告仍再陳情，經被告雲林縣政府以100年4月8日府地籍字第1000040274號函通知被告虎尾地政事務所，請該所就原告產權移轉登記疑義依規定查明逕復原告，副本並抄送原告。原告不服被告雲林縣政府上開3份函文，提起訴願，遭內政部100年9月29日台內訴字第1000178402號訴願決定不受理。原告不服，遂提起本件行政訴訟(關於被告雲林縣政府100年4月8日府地籍字第1000040274號函部分另以裁定駁回)。
二、本件原告主張︰
(一)系爭甲土地所有權人陳萬福、陳台慈分別於33年、34年間死亡，卻於36年土地總登記完成登記手續，嗣陳萬福之長子陳台仁(即陳台慈之長兄)於37年4月間將其對上開土地之應有部分售予原告祖父賴漢章。故光復初期(35年4月至38年12月底)，土地總登記換發權狀時，未審核所有權人的戶籍資料是誤以死者名義登記的主因。賴漢章至其於83年間死亡前已在上開土地住了近50年，期間其曾多次申請辦理移轉登記惟皆不能過戶。又被告虎尾地政事務所對於台灣光復初期誤以死者名義申辦土地總登記處理要點，是否該檢討？且於土地總登記時，遺產及贈與稅法既已公布施行，依該法規定應由所有權人提出申請，地政司豈可容許未辦繼承而以死者名義登記之錯誤，且又將該以死者名義登記之所有權狀發予其合法繼承人？故該登記應屬瑕疵行政處分。且上開處理要點既未規範未辦繼承登記即將土地出售情形，於該土地合法繼承人消極不配合辦理時，又應如何處理？致原告權益無法獲得救濟。
(二)91年實行之列冊管理政策於本件應無適用，因本件原告既於84年3月29日即開始陳情，行政機關豈可在人民陳情多年，未辦繼承強制執行列冊管理多年後由國有財產局拍賣，造成道路補償金沒入國庫情形。本件係誤以死者名義登記，未辦繼承，未代管、未列冊管理，並由原告代繳數十年以死者名義發出之地價稅單。且由買賣當事人陳台仁的除戶資料，可知其長子陳勝國亦知悉此事之確實日期。又被告虎尾地政事務所當時所發予死者陳萬福、陳台慈之所有權狀現既由原告所保存，應可認原告祖父賴漢章確有購買系爭甲土地之事實。且由於52年1月15日所簽立之合法繼承人保證書，保證人之一即訴外人陳俊係上開土地原先共有人之一，可證賴漢章上開買地行為必係就整筆土地全部購買，非僅購買應有部分3/10；且由原告繳納數十年地價稅事實，可證並非租用該地而為其繳納。又83年8月23日原告祖父死亡後，遺產稅退稅原因被國稅局修改為主張特有財產，當時原告認為重寫申請書為必要程序，遂重寫申請書以「由於當時不諳法令，故未主張特有財產」等語，不料竟造成日後行政訴訟未能辯論之原因。惟原告於85年10月3日陳情書上亦曾提及「如此能認為其特有財產，而不必列入祖父賴漢章遺產之列否？」因此，退稅時間應提前至85年11月或12月間，而非87年9月30日，自不會請求加計利息之退稅。若陳萬福、陳台慈之遺產須由陳台仁繼承，則陳台仁死亡時，是否應列入其遺產？若否，行政單位該如何處理？又地價稅陳家皆未繳納，稅務單位應否追繳？
(三)系爭乙土地請求徵收，係因原告欲辦理雲林縣○○鎮○○段○○○○○段)1478、1449、1479地號土地產權移轉，該地原在原告三叔賴明德名下，移轉登記需繳納土地增值稅，93年間中央撥款新台幣(下同)3,000多萬元，原告當時向被告雲林縣政府詢問處理情形，該府表示會儘速籌措財源辦理徵收手續，嗣再向該府工務處(下稱工務處)詢問，遭承辦人員答覆因徵收所需經費約1,000億元左右，故無法辦理，應改以標售之方式，惟因以標售方式售價甚低，仍無法解決原告欲辦理上開菜園段3筆土地產權移轉需繳交之土地增值稅致無法辦理移轉，影響至鉅，故仍應以徵收方式，按土地公告現值加4成補償始屬合理；若無法徵收，應可抵繳訴外人賴明德移轉土地予原告時應繳之土地增值稅。菜園段1478地號土地，是於62、63年間賴明德以先承租後購買方式向財政部國有財產局(下稱國有財產局)購買，雖係合法，但因國有財產局當時未實地勘察，而原告父親及原告等人亦未能察覺，及時補救買下，造成遺憾，另兩筆土地，賴明德應無償歸還移轉予原告。原告雖非系爭乙土地所有權人，但為土地共有人其中2位之合法繼承人，只要辦理委託手續，應符合程序。原告請求應調查93年中央撥款3,000多萬元予被告雲林縣政府，該府之發放過程和結果，何以原告未能於93年間獲得徵收補償金？
(四)由原告100年3月24日及同年5月25日提起訴願，權責單位之回覆，認為未能順利移轉產權，原告繼續繳納地價稅，政府可能是課稅錯誤。又訴外人陳勝國未繳地價稅卻有繼承之權利。若被告虎尾地政事務所認為有誤，應以電話或公文查詢陳勝國是否承認此買賣事實，或查問其繳納地價稅之情形；且證實原告主張無誤者，應請陳勝國等補辦手續將土地返還原告等語，由上開權責單位之回覆應認其亦認屬行政處分。另原告100年3月24日訴願書所稱「99年11月11日同時向虎尾地政事務所遞出正式申請書格式的申請書，雖然附件不完全符合登記要件，但虎尾地政事務所並未駁回。」一事，原告確曾於99年11月10日將登記申請書送被告虎尾地政事務所收文處，惟遭辦事員以須經過鄭課長為由拒收。原告於翌日早上和鄭課長電話聯絡，其表示上開申請書不合規定，故不能收。惟在原告要求下始勉強收入，則原告既已將所有陳情書提出，且未遭退件，故應認屬行政處分，內政部應對此次訴願就實體面重新審理等情，並聲明求為判決：一、關於被告虎尾地政事務所部分：⑴、雲林縣政府100年7月9日府行法字第1001000413號訴願決定及原處分(被告虎尾地政事務所99年11月4日虎地一字第0990005427號函)均撤銷。⑵、被告虎尾地政事務所應依原告之申請作成將系爭甲土地登記為原告父親賴明堂所有之行政處分。二、關於被告雲林縣政府部分：⑴、內政部100年9月29日台內訴字第1000178402號訴願決定及原處分(被告雲林縣政府99年11月10日府地權字第0990703600號、99年12月16日府地籍字第0990703936號函)均撤銷。⑵、被告雲林縣政府應依原告之申請作成徵收系爭乙土地之行政處分或作成以該筆土地辦理抵繳訴外人賴明德移轉坐落菜園段1478、1449、1479地號土地給原告所應繳土地增值稅之行政處分。
三、被告則以︰
(一)被告虎尾地政事務所部分：
１、按登記案件尚未送登記機關收件，登記名義人先以聲明書或存證信函等提出聲明或請求者，登記機關無從依土地登記規則第57條規定處理。又該聲明或請求因係請求登記機關為特定作為或不作為，非屬應登記事項，登記機關對其內容尚無需加註於地籍資料中；惟對該聲明或請求之內容，仍應予適當之重視，並依相關法令規定妥為答覆(內政部85年1月29日台內地字第8575935號函參照)。本案原告以陳情方式請求被告虎尾地政事務所辦理系爭甲土地所有權移轉登記，依上揭規定，其內容非屬應登記事項，被告虎尾地政事務所自無從依土地登記規則第57條規定為之准駁，而僅得依相關法令規定答覆原告。
２、被告虎尾地政事務所向原告說明有關辦理土地登記應檢附之證明文件及相關法令規定，以作為原告將來辦理土地所有權移轉登記之參考依據，其內容係屬行政機關所為單純事實敘述或理由說明，非就人民之土地登記申請所為之准駁，其性質非屬行政處分。且該說明對於原告之私法關係，亦不發生拘束力；倘原告對其所主張之私權與關係人有所爭執，自應提起民事訴訟，以求解決，而非對被告虎尾地政事務所之答覆說明提出行政訴訟等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
(二)被告雲林縣政府部分：
１、經訴願程序之行政訴訟，指撤銷訴訟而言，係對中央或地方機關之行政處分而提起，故其被告機關原則上為駁回訴願時之「原處分機關」。於此情形，雖係就該訴願決定表示不服，因駁回訴願之決定，係維持原處分，而提起行政訴訟之目的，在於撤銷原處分，故應以「原處分機關」為「被告機關」。
２、經查，原告於100年9月15日提起之行政訴訟，起訴狀內列載被告機關「雲林縣政府」，嗣於100年9月21日提出之行政訴訟補正狀被告機關分別列載「雲林縣虎尾地政事務所」及「雲林縣政府」，原告求為撤銷之被告虎尾地政事務所函，被告雲林縣政府為不受理之訴願決定。而原告對之不服提起訴願之對象，原告於本件訴訟中主張之虎尾地政事務所函，其行為機關為被告虎尾地政事務所，依行政訴訟法第24條第l款規定，原告就此部分再列雲林縣政府為被告，核屬贅列，為不合法，應以裁定駁回之(鈞院97年度裁字第714號裁定參照)。
３、原告陳情系爭乙土地，應儘速徵收發放補償金，或以抵繳土地增值稅方式補償土地所有權人部分，經查系爭乙土地為訴外人陳王玉梅(持分1/6)、賴明堂(7/15)、賴明德(l/6)及賴林嬌(1/5)等4人所有，其權屬非屬原告所有。系爭乙土地係縣道145線道路工程範圍內之既成道路，用地機關(工務處)已於93年2月11日府工土字第0931410318號函復原告，俟清查作業完竣後將統籌辦理用地取得作業。是以被告雲林縣政府再以99年11月10日府地權字第0990703600號函復原告略以：「‧‧‧二、經查台端陳○○○鎮○○段○○○○號土地坐落於縣道145線用地範圍內之既成道路，應辦理用地取得手續部分，另請本府工務處儘速籌措財源辦理補辦徵收手續‧‧‧。」
４、另依土地徵收條例第3條規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：‧‧‧十、其他依法得徵收土地之事業。」又「‧‧‧經查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪謂(司法院釋字第425號解釋參照)。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體(行政法院24年判字第18號判例參照)，一般人民除法律別有規定外(如土地徵收條例第8條)，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。‧‧‧末按土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收。因此，徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；‧‧‧。」臺北高等行政法院90年度訴字第3545號判決參照。本案原告不服被告雲林縣政府對其陳情所為之公文答覆，提起訴願；按最高行政法院62年裁字第41號判例：「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許」，依程序應予駁回等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有被告上揭各函文、原告歷次申請書附卷可稽，應堪認定。本件之爭點在於原告請求將系爭甲土地登記為原告父親賴明堂所有是否有理？原告請求被告雲林縣政府徵收系爭乙土地是否有據？
五、本院判斷如下：
甲、關於原告請求被告將系爭甲土地登記為原告父親賴明堂所有部分：
(一)本件原告起訴時初係不服雲林縣政府100年7月9日府行法字第1001000413號訴願決定，而以雲林縣政府為被告提起行政訴訟，嗣經本院審判長以原告未以原處分機關虎尾地政事務所為被告，起訴不合程式，於100年9月16日以100年度訴字第500號裁定命原告補正。原告於100年9月21日具狀補正虎尾地政事務所為被告，同時併列雲林縣政府為被告，主張其對被告雲林縣政府99年11月10日府地權字第0990703600號函已提起訴願(100年3月29日訴願)，惟遲未獲決定，請求本院一併審理等語。按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項定有明文。查，原告於100年3月28日(內政部收文日)已對被告雲林縣政府99年11月10日府地權字第0990703600號函、99年12月16日府地籍字第0990703936號函提起訴願，嗣再於100年5月27日補正訴願書，除記載不服之標的詳如其100年3月28日(內政部收文日)訴願書外，另加列被告雲林縣政府100年4月8日府地籍字第1000040274號函文為訴願標的，有各該訴願書附卷(訴願卷第157-158頁、148-149頁)可稽。而訴願機關內政部未於3個月內作成訴願決定，故原告於上述100年9月21日之補正狀中對被告雲林縣政府99年11月10日府地權字第0990703600號函追加起訴，嗣內政部於100年9月29日作成台內訴字第1000178402號訴願決定，並檢送訴願卷至本院(見本院卷第54、5
5、89頁)，原告乃再對被告雲林縣政府99年12月16日府地籍字第0990703936號函、100年4月8日府地籍字第1000040274號函(此函文部分，本院另以裁定駁回)及內政部之訴願決定追加起訴(見本院卷第157頁)，揆諸行政訴訟法第4條第1項規定，並審酌其訴之追加無礙訴訟終結，被告亦無異議而為本案之言詞辯論，爰准其訴之追加，合先敘明。
(二)按土地登記之權利標的為私權者，其業已登記之私權內容與與實際不符者，登記機關除因登記錯誤或遺漏，得依土地法第69條規定更正外，非經民事法院確定判決，不得逕為更正登記。又登記機關錯誤或遺漏之更正，應以不妨害原登記之同一性者為限，若涉及法律關係之爭執，即應訴由民事訴訟解決，殊非可依土地法第69條規定為更正登記而變更原登記所示之法律關係。是以如已妨害原登記之同一性，即不在准許更正登記之列。次按「台灣光復初期辦理土地權利憑證繳驗及換發權利書狀時，以死者名義申報登記為所有權人或他項權利人者，其合法繼承人得依照本要點申請更正登記。．．．。」「原合法繼承人如已死亡者，由最後一次之合法繼承人依法向主管稽徵機關辦理遺產稅申報，檢附稅款繳(免)納證明書、或不計入遺產總額證明書或同意移轉證明書申請更正登記為原合法繼承人名義，並同時申請繼承登記。」則為台灣光復初期誤以死者名義申辦土地總登記處理要點第1點及第4點所規定(條文見內政部訴願卷第36頁)。原告主張訴外人陳台仁於37年4月1日持其被繼承人陳萬福、陳台慈所有系爭甲土地之所有權狀，將該土地出售給原告祖父賴漢章；原告祖父賴漢章雖礙於種種因素未完成所有權移轉登記，之後並遺失買賣契約書，但系爭甲土地之地價稅仍續由賴漢章(於83年8月23日死亡)之繼承人即原告父親賴明堂繳納，足證上開土地買賣乙事存在；又陳萬福與陳台慈在土地總登記前即亡故，但地政機關於辦理土地總登記時卻將系爭甲土地登記在已亡故之陳萬福及陳台慈名下等情，固據其提出系爭甲土地所有權狀、合法繼承人保證書、共有人書狀保持證等為證。惟查，系爭甲土地原登記名義人為訴外人陳萬福及陳台慈所有，縱使地政機關於辦理土地總登記時誤以該亡故之2人名義登記，揆諸上開台灣光復初期誤以死者名義申辦土地總登記處理要點之規定，亦僅其繼承人或最後合法繼承人得申辦更正登記。因此，即便原告祖父賴漢章曾向陳萬福及陳台慈之繼承人陳台仁購買系爭甲土地，亦屬私權爭執，應由賴漢章或其繼承人循買賣法律關係請求陳台仁辦理更正系爭甲土地之土地總登記後，再請求其移轉系爭甲土地，若陳台仁拒絕辦理，賴漢章或其繼承人僅能訴請民事訴訟途徑解決，於取得民事法院勝訴確定判決後，方得單獨持向地政機關辦理登記。在賴漢章或其繼承人未獲得民事勝訴確定判決前，殊無由被告依原告片面之申請，違反登記之同一性，逕行將系爭甲土地登記為賴漢章之子即原告之父賴明堂之餘地。是以被告否准原告請求將系爭甲土地登記為賴明堂所有，並無違誤。
乙、關於原告請求被告雲林縣政府作成徵收系爭乙土地或作成以該土地抵繳訴外人賴明德移轉坐落菜園段1478、1449、1479地號土地給原告所應繳之土地增值稅之行政處分部分：
(一)按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：一、國防事業。二、交通事業。三、公用事業。四、水利事業。五、公共衛生及環境保護事業。六、政府機關、地方自治機關及其他公共建築。七、教育、學術及文化事業。八、社會福利事業。九、國營事業。十、其他依法得徵收土地之事業。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」分別為土地徵收條例第1條第2項、第2條、第3條及第14條所明定。觀諸前揭規定，所謂土地徵收，係指國家因興辦公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）。因此土地徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，而由國家依法令所定法定程序為之。換言之，土地徵收案件，僅國家始為徵收權之主體，發動徵收程序（最高行政法院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。故土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。且依前揭法律規定可知，有關土地徵收其核准機關為內政部，該管直轄市或縣（市）政府，為土地徵收之補償機關及執行機關，並非得作成土地徵收之機關。從而，依土地徵收條例規定土地徵收之核准機關既為內政部，被告雲林縣政府並無作成核准徵收系爭土地處分之權利，則原告請求判決命被告雲林縣政府就系爭乙土地作成徵收之行政處分，係屬被告當事人不適格，而無理由。
(二)司法院釋字第400號解釋雖指明：既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。另釋字第440號解釋內容雖亦揭示：「‧‧‧主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。‧‧‧至既成道路或都市○○道路用地之徵收或購買，應依本院釋字第400號解釋及都市計畫法第48條之規定辦理‧‧‧。
」等語。然查，前揭司法院釋字第400號解釋文尚明言：「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，申言之，各級政府因興辦公共事業或實施國家經濟政策需要，對於徵收取得之土地固應給予補償，然亦需在「依法律之規定辦理徵收」前提下，斟酌其財源狀況而給予土地所有權人相當之補償，並非意指所有提供土地作為供公眾使用之公共設施之所有權人，均得本於該號解釋而請求各級政府機關辦理徵收而要求給予補償，此由該號解釋之理由書中敘明「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．。」觀之自明。足徵該號解釋僅係針對國內實際存在之土地徵收問題提出國家立法及施政之指針，尚非直接賦予人民得據此解釋作為向各級政府機關請求作成徵收處分之依據。再如前述，一般人民除法律別有規定外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動請求徵收之權利，一般人民向需用土地人之請求，應僅係促請需用土地人發動請求徵收權之意，與人民之權益並不生任何影響，其性質並非公法上之請求權。而土地徵收條例第13條規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」故此條係關於需用土地人如有徵收土地需要時之程序規定，亦非給予人民請求徵收土地之請求權。是以原告主張系爭乙土地已供道路使用，而中央既撥有3千多萬元補助款，被告雲林縣政府卻將該款採取競價收購道路用地方式為之，倘若原告參與，所獲款項遠低於徵收補償價格，不敷訴外人即原告叔父賴明德欲移轉菜園段1478、1449、1479地號土地給原告所應繳納之土地增值稅，因此，被告雲林縣政府更負有以公告現值加四成徵收補償系爭乙土地，方屬合理云云，尚非可採。
(三)次按「土地增值稅之納稅義務人如左：一、土地為有償移轉者，為原所有權人。．．．。」「土地所有權移轉，其應納之土地增值稅，納稅義務人未於規定期限內繳納者，得由取得所有權之人代為繳納。．．．。」為土地稅法第5條第1項第1款及第5條之1所規定。是以除納稅義務人未於規定期限內繳納土地增值稅外，取得所有權人尚無代繳餘地。況依土地稅法第49條規定：「土地所有權移轉或設定典權時，權利及義務人應於訂定契約之日起30日內，檢附契約影本及有關文件，共同向主管稽徵機關申報其土地移轉現值。但依規定得由權利人單獨申請登記者，權利人得單獨申報其移轉現值。．．．。」可知土地增值稅之核定及繳納方式均屬稅捐稽徵機關之權責。此外，土地稅法亦無得以取得土地所有權之人之名下其餘土地抵繳其欲取得土地所應納土地增值稅之規定。原告主張訴外人賴明德應無償歸還菜園段1478、1449、1479地號土地給原告乙節，縱然屬實，然即便其有因此產生應納之土地增值稅，其如何繳納及得否以系爭乙土地抵繳，均應於向稽徵機關申報土地移轉現值時向該管稽徵機關依法令申請，始為正辦。原告請求非權責機關之被告雲林縣政府作成准以系爭乙土地抵繳訴外人賴明德移轉坐落菜園段1478、1449、1479地號土地給原告所應繳之土地增值稅之行政處分，揆諸上開說明，洵屬無據。
六、綜上所述，原告之主張，並非可取。被告虎尾地政事務所及雲林縣政府所為原處分並無違誤。訴願決定不予受理，理由雖有未洽，惟駁回之結論並無二致，仍應予以維持。原告起訴求為判決：雲林縣政府100年7月9日府行法字第1001000413號訴願決定及原處分(被告虎尾地政事務所99年11月4日虎地一字第0990005427號函)均撤銷，並請求被告虎尾地政事務所應依原告之申請作成將系爭甲土地登記為原告父親賴明堂所有之行政處分，均無理由，應予駁回。另訴請將內政部100年9月29日台內訴字第1000178402號訴願決定及原處分(被告雲林縣政府99年11月10日府地權字第0990703600號、99年12月16日府地籍字第0990703936號函)均撤銷，並請求被告雲林縣政府應依原告之申請作成徵收系爭乙土地之行政處分或作成以該筆土地辦理抵繳訴外人賴明德移轉坐落菜園段1478、1449、1479地號土地給原告所應繳土地增值稅之行政處分，亦無理由，均應予以駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、另關於原告請求撤銷被告虎尾地政事務所100年4月29日虎地一字第1000001753號函文及雲林縣政府關於該部分之訴願決定，暨請求撤銷被告雲林縣政府100年4月8日府地籍字第1000040274號函及內政部關於該部分之訴願決定部分，本院另以裁定駁回，併請此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 29 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 12 月 29 日
書記官 涂 瓔 純